公共危機周期規(guī)律視閾下基層干部的治理角色與能力提升

張茂一

(1.樂山師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院， 四川 樂山 614000； 2.四川大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 四川 成都 610207)

隨著人類社會的發(fā)展，現(xiàn)代化與科學(xué)技術(shù)已經(jīng)重塑了人與自然、人與人的關(guān)系，彼此的平衡與和諧受到嚴重挑戰(zhàn)，從而滋生各種社會風(fēng)險。這些風(fēng)險一旦轉(zhuǎn)化為事實上的損害，將會危及公眾的生命財產(chǎn)安全，影響社會的正常秩序，最終釀成公共危機。本世紀以來，我國發(fā)生的重大突發(fā)性公共危機事件主要有非典、汶川地震及目前正在防控的新冠肺炎疫情，這些公共危機的爆發(fā)極大地考驗著我國的危機治理能力?；鶎痈刹刻幱诠参C應(yīng)對的最前哨，他們在公共危機中的作用發(fā)揮對危機局勢的扭轉(zhuǎn)起著基礎(chǔ)性的關(guān)鍵作用。在這次的新冠肺炎疫情防控中，我國基層干部表現(xiàn)出了出色的危機治理能力，但是也出現(xiàn)了一些責(zé)任意識不強、能力不足、行為失范的負面案例，致使危機管控受到影響。因此，從深層次對基層干部在危機治理中的角色責(zé)任及其所需的必備能力進行分析，結(jié)合實踐中正反兩方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，探討基層干部危機治理能力提升的科學(xué)路徑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、公共危機周期規(guī)律下基層干部治理角色賦予的能力要求

公共危機的生命周期規(guī)律體現(xiàn)為危機的演變過程要經(jīng)歷“潛伏、爆發(fā)、緩解、痊愈”四個階段。相對應(yīng)而言，基層干部在每一個階段都有自己具體的角色職責(zé)，這些角色責(zé)任賦予了基層干部相應(yīng)的能力要求。

(一) 公共危機周期規(guī)律

公共危機的產(chǎn)生看似具有偶然性與突發(fā)性，實則背后有特定的規(guī)律。人類生活的公共領(lǐng)域由人與自然、人與人之間相互關(guān)聯(lián)的交往網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)成。在這種關(guān)聯(lián)中潛藏著各種各樣的對公共安全產(chǎn)生威脅的風(fēng)險因子，如自然災(zāi)害、環(huán)境破壞、生態(tài)惡化、技術(shù)異化、貧富分化、黑惡勢力、信任缺失，等等，這些風(fēng)險因子是公共危機的誘發(fā)因素。它們在特定的對象(人、自然)、特定的時空所組成的特定環(huán)境下會形成沖擊社會公共安全的突發(fā)性事件。當突發(fā)事件不能得到有效控制時，其危害性會進一步增強，進而超出整個社會的承受度(或者叫承受的“臨界點”)，整個社會便處于一種緊急狀態(tài)，社會正常秩序?qū)粐乐馗蓴_，這時公共危機正式形成。隨后，危機會短暫地表現(xiàn)出不可控性，走向一個爆發(fā)期。在有效的危機管控和優(yōu)化治理下，“危機拐點”將會到來，隨之進入緩解期，否則可能會繼續(xù)惡化。當危機的影響程度低于了社會承受的臨界點，危機總體上的緊急狀態(tài)被解除，但依然沒有完全清除，接下來會進入危機的痊愈恢復(fù)期，以至于最終達到完全正常狀態(tài)。因此，從公共危機生命周期規(guī)律分析來看，其演變過程清晰地呈現(xiàn)了四個階段，即危機潛伏期、危機爆發(fā)期、危機緩解期、危機痊愈期(具體見圖1所示)。

圖1 公共危機周期規(guī)律[1]55

(二)基層干部治理角色賦予的能力要求

無論公共危機演變過程處于何種階段，基層干部都要身處危機治理的第一線。危機的階段性特點不同，基層干部的主要角色及職責(zé)也就有所區(qū)別。

一是風(fēng)險因子的“信息員”。在危機潛伏期，風(fēng)險因子往往最先萌生于基層，并以一些苗頭或者信號表現(xiàn)出來，這就需要基層干部善于發(fā)現(xiàn)和搜集工作與生活中的風(fēng)險因子，要能對各種風(fēng)險因子進行合理評估，做好危機的預(yù)見性。針對已經(jīng)發(fā)生的個別或局部性突發(fā)事件要具有高度的敏感性，在自己能力范圍之內(nèi)進行有效處置。同時，要通過現(xiàn)有的農(nóng)村(社區(qū))網(wǎng)格員制度及其他匯報程序盡快將風(fēng)險因素向上一級機構(gòu)進行匯報，履行“早發(fā)現(xiàn)、早匯報”的義務(wù)，并根據(jù)事態(tài)的緊急情況及時向有關(guān)組織和群眾發(fā)出警報，為接下來的應(yīng)急行動做準備。

二是危機應(yīng)對的“指揮員”。在危機爆發(fā)階段，基層干部發(fā)揮著陣前指揮作用。要在第一時間能迅速啟動基層應(yīng)急機構(gòu)，讓相關(guān)人員投入應(yīng)急狀態(tài)，組織救援的必要物資。充分利用地緣優(yōu)勢，有效組織群眾力量進行自救與互救，讓身處危機的群眾脫離危險狀態(tài)，并迅速與上一級相應(yīng)的應(yīng)急機構(gòu)取得聯(lián)系，請求救援和支援。危機爆發(fā)期的形勢往往惡化很快，容易引起群眾“危機焦慮”，從而伴隨各種不實信息和不穩(wěn)定情緒，基層干部應(yīng)對群眾的思想動態(tài)及時全面掌握。對于傾向性和苗頭性的問題，要結(jié)合相應(yīng)政策和科學(xué)依據(jù)及時地糾偏除弊，并通過相應(yīng)的媒體渠道及時進行輿情公關(guān)。

三是前期成效的“鞏固員”。危機爆發(fā)后，在正確的應(yīng)對決策下，強力的危機治理舉措會持續(xù)推進，這時會迎來“危機拐點”，整個危機的危害呈現(xiàn)緩解趨勢，直至危機緊急情勢總體上被解除。在這一階段，基層干部除繼續(xù)承擔(dān)好危機應(yīng)對的“指揮員”角色外，還應(yīng)保持高度的責(zé)任意識和危機反彈意識，防范在危機應(yīng)對過程中產(chǎn)生的次生風(fēng)險，避免給人民群眾帶來次生災(zāi)害。比如，在這次新冠肺炎疫情防控中就需要特別關(guān)注大量消毒水運用對地下水的污染，居民居家防控時期可能產(chǎn)生的用電、用氣、用煤安全隱患等?？傊?，基層干部在這一階段應(yīng)盡一切努力鞏固好危機應(yīng)對工作所取得的前期成效。

四是危機創(chuàng)傷的“修復(fù)員”。當公共危機進入痊愈階段，雖然危機的表面損害得到極大控制，但給群眾帶來的心理影響和對社會生產(chǎn)生活秩序的影響依然在繼續(xù)。在危機中遭受直接生命財產(chǎn)損失的群眾則需要更長時間才能走出危機陰影。因此，在這一階段的基層干部一方面要加強與群眾的聯(lián)系，做好群眾的心理安撫工作，急群眾尤其是受災(zāi)群眾之所急，做好困難幫扶，及時聯(lián)系相應(yīng)救濟渠道；另一方面，逐漸轉(zhuǎn)移工作重心，調(diào)動群眾積極性，組織正常的生產(chǎn)生活秩序，盡快推動整個社會秩序的正?；?。

值得注意的是，以上各個階段的基層干部的角色責(zé)任并不是一個嚴格的先后關(guān)系，它只是根據(jù)公共危機不同階段的演變特點而體現(xiàn)出的不同工作重點，在危機治理實踐中，基層干部的角色往往是復(fù)合的，比如“信息員”角色就應(yīng)作為常態(tài)性角色貫穿始終。

基于以上分析可以看出，基層干部在公共危機演變過程中的不同角色責(zé)任蘊含了相應(yīng)的危機治理能力要求。這些能力總結(jié)起來主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，收集、分析、溝通信息的能力。要能以科學(xué)有效的方式匯報與傳遞正確信息。第二，迅速反應(yīng)能力。不能坐以待斃，一味等待，要將人民群眾的生命財產(chǎn)安全放在第一位，第一時間作出應(yīng)對行動。第三，資源整合和配置能力。有效整合和配置現(xiàn)有的人、財、物等資源，積極爭取上級支持，努力拓展社會資源，實現(xiàn)有效合力。第四，群眾心理干預(yù)與公共輿論引導(dǎo)能力。要善于通過思想宣傳工作消除群眾尤其是受災(zāi)群眾的恐慌心理，并對一些不實不良言論進行正確引導(dǎo)。第五，社會秩序恢復(fù)能力。要能用“十個指頭彈鋼琴”，根據(jù)危機演化中的不同階段性特點，動員群眾力量恢復(fù)社會正常的生產(chǎn)生活秩序。第六，學(xué)習(xí)反思能力。不斷總結(jié)工作中的教訓(xùn)與經(jīng)驗，并進行修正與改進，以便能對基層危機治理作出長遠規(guī)劃。第七，自我心理調(diào)適能力?；鶎痈刹客巧霞壊块T層層壓力下沉的最后單元，基層干部要善于在壓力中保持積極心態(tài)，轉(zhuǎn)壓力為動力，形成良好的心理素質(zhì)。

二、 基層干部公共危機治理能力提升面臨的時代機遇與現(xiàn)實困因

在非典和汶川地震之后，國家不斷加強了自上而下的應(yīng)急制度與體制改革，并通過推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化以防范各類社會風(fēng)險。在這樣的大環(huán)境下，基層干部在公共危機治理方面的角色認知不斷增強，公共危機治理能力得到顯著提高，在這次新冠肺炎疫情防控中就充分彰顯了我國的基層治理優(yōu)勢?？梢哉f，基層干部的危機治理能力提升迎來了新的時代機遇。但是我們也應(yīng)該看到還有一些主客觀原因的存在，基層干部的危機治理能力提升還面臨一些現(xiàn)實問題。

(一) 基層干部公共危機治理能力提升面臨的時代機遇

自非典發(fā)生以來，國家在公共危機治理方面進一步加強了制度化建設(shè)，同時，伴隨全面深化改革，社會治理命題的提出使治理理念和治理方式發(fā)生了深刻的變化。這些都為新時期基層干部公共危機治理能力提升提供了時代機遇。具體而言，主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，非典之后危機應(yīng)對制度化建設(shè)增強了基層干部的政治意識、規(guī)范意識、責(zé)任意識。雖然我國公共危機應(yīng)對制度建設(shè)總體起步較晚，但是經(jīng)歷過2003年非典的深刻教訓(xùn)后，我國公共危機治理進入了制度化建設(shè)時期，在建立應(yīng)急預(yù)案體系、修訂并完善相應(yīng)法律法規(guī)、推行黨政領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制等方面取得了重大進展，涵蓋了自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生與社會安全等諸多領(lǐng)域。首先，從國家層面制定和頒布了應(yīng)急條例和應(yīng)急預(yù)案，主要涉及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《重大動物疫情應(yīng)急條例》《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》《國家地震預(yù)案》等。其次，從法制角度修訂和完善了《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)。最后，強化問責(zé)力度，《突發(fā)事件應(yīng)對法》拓寬了關(guān)于危機預(yù)防階段和危機恢復(fù)階段的問責(zé)范圍[2]，2009年頒布的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》進一步加強了領(lǐng)導(dǎo)干部面對公共危機時的責(zé)任意識和大局意識。近年來，又進一步強化了黨內(nèi)問責(zé)力度，分別于2015年與2019年先后頒布了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，明確了對敏感事件、突發(fā)事件、群體性事件及重大輿情的如實報告的黨內(nèi)規(guī)定。在這些宏觀的預(yù)案、法律、規(guī)定、條例框架之下，各地方政府又根據(jù)實際情況制定了詳細方案和規(guī)章制度，從而有效增強了基層干部在公共危機治理時的政治意識、規(guī)范意識、責(zé)任意識，使他們能以人民為中心，將人民利益放在首位，以程序為原則有序開展工作，以制度為準繩守土盡責(zé)。

獨立學(xué)院發(fā)展歷史較短，其社會服務(wù)性配套如住房分配與購置、子女教育、醫(yī)療設(shè)施等較公辦大學(xué)有較大差距，這些差距在很大程度上影響了獨立學(xué)院教師工作的積極性與穩(wěn)定性，獨立學(xué)院投資方應(yīng)根據(jù)實際情況或與地方政府有關(guān)部門密切聯(lián)系，有步驟、有計劃地建立和完善相應(yīng)的服務(wù)配套設(shè)施，盡可能減少、消除教師對在獨立學(xué)院工作的種種顧慮，這對教師潛心教學(xué)與科研將產(chǎn)生重要作用。

另一方面，黨的十八大以來，社會治理改革為基層干部提供了新的危機治理理念和方式。國家治理的下沉路徑不斷延伸到基層，社會治理已經(jīng)成為國家治理體系中的重要組成部分。伴隨著全面深化改革，社會治理體系和方式已經(jīng)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，這在很大程度上也沖擊和改變著基層干部的傳統(tǒng)治理思維，使他們逐步形成了現(xiàn)代化的多元主體治理理念，熟悉了以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的治理方式。多元主體參與的治理理念使基層干部能在危機發(fā)生時能自覺地在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有意識地整合政府或集體擁有的公共資源、企業(yè)主體擁有的市場資源、大眾擁有的社會資源，進行合力“共治”；以網(wǎng)格化管理為標志的社會治理方式在規(guī)范化、專業(yè)化和智能化等方面的進步，打通了管理社會事務(wù)與服務(wù)群眾的最后一公里。依托這一管理方式，生活生產(chǎn)中的人、地、事、物、組織等信息實現(xiàn)了全面共享，網(wǎng)格管理大大提升了基層干部的社會管理水平。在當下的新冠肺炎疫情基層防控中，基層干部、普通黨員、網(wǎng)格員、社區(qū)(村)醫(yī)生、志愿者、普通群眾、業(yè)委會、物業(yè)公司等力量形成了公共衛(wèi)生危機的“治理共同體”，QQ、微信、抖音等現(xiàn)代交流傳播媒介已經(jīng)成為他們彼此信息溝通、危情宣傳的多元媒介，而網(wǎng)格化的管理制度更是提高了精準防控的效率和質(zhì)量。

(二)當前基層干部公共危機治理能力提升面臨的現(xiàn)實困因

從當下新冠肺炎疫情基層防控來看，絕大多數(shù)基層干部都能恪盡職守，無私奉獻，甚至不惜付出生命的代價。但是也有少部分基層干部出現(xiàn)庸政懶政、玩忽職守、臨陣脫逃、作風(fēng)粗暴、踐踏法治等失范行為，這些干部也因此受到問責(zé)與處分?；诠参C的生命周期規(guī)律考察，基層干部在公共危機的不同階段容易出現(xiàn)的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是，基層干部在危機潛伏階段的風(fēng)險預(yù)判能力不足。公共危機在潛伏階段的風(fēng)險因子往往比較隱蔽，需要具備一定的專業(yè)知識和專業(yè)技能才能進行識別、分析和判斷，這也就使得很多基層干部面對一些風(fēng)險因子和突發(fā)事件時，無法對它們的影響力、持續(xù)度、可控性、傳播性作出一個較為準確的預(yù)判，反應(yīng)較為遲緩。風(fēng)險預(yù)判能力不足使基層干部不能很好地擔(dān)當風(fēng)險匯報及預(yù)警的“信息員”角色。在這次新冠肺炎疫情防控之初，僅有少數(shù)的河南等地的農(nóng)村采取了強力“硬核”舉措，大多數(shù)地方的基層干部最初對本次疫情的重視程度明顯不夠，處于觀望態(tài)度，等待上級部門的統(tǒng)一推進，這就導(dǎo)致疫情隨著人口在春節(jié)期間的流動逐漸向農(nóng)村蔓延。

二是，基層干部在危機爆發(fā)階段的應(yīng)對方式容易極端化。在危機爆發(fā)之初，盡快控制危機事態(tài)惡化成為首要目標，各種剛性要求隨之而下，面對上級層層嚴苛考核、內(nèi)生危機治理資源嚴重不足、群眾直接訴求較多等諸多壓力，基層干部往往是信息員、宣傳員、排查員、聯(lián)絡(luò)員、應(yīng)急員、協(xié)調(diào)員、心理疏導(dǎo)員等多重角色的綜合體，這難免會使部分基層干部在執(zhí)行上級部門政策時陷入一種“本領(lǐng)恐慌”狀態(tài)，很難在上級部門的原則性要求和基層組織的自治性權(quán)利之間找到平衡點。要么一味堅持剛性，有過之而無不及，缺乏情理和溫度；要么一味被彈性與人情所左右，希望“大事化小、小事化了”，從而在應(yīng)對方式上呈現(xiàn)兩種極端。在本次的新冠肺炎疫情防控中，這兩種極端現(xiàn)象都有所凸顯，比如在重點監(jiān)控對象的門口掛大字橫幅、木板封門、挖掘機斷路，甚至把不戴口罩的村民捆在柱子上以示“嚇?！钡痊F(xiàn)象；也有基層干部出于熟人社會中的私情、親情、鄉(xiāng)情考慮，出現(xiàn)瞞報、虛報、不報疫情信息的情況。

三是，基層干部在危機緩解階段的社會動員力逐漸遞減。危機緩解期的出現(xiàn)表明危機得到了有效控制，但是并不意味著危機情勢已經(jīng)得到根本好轉(zhuǎn)，而且這一階段所經(jīng)歷的時間可能比劇烈爆發(fā)期更長。基層干部和普通群眾面對長時期的公共危機情勢，彼此在心理上都會受到不同程度的影響。一旦危機情況出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，普通群眾便會對危機的破壞性產(chǎn)生松懈心理，而另一邊是基層干部長期的體力和精神透支，其工作方式和工作質(zhì)量也會受到嚴重影響，倦怠感、疲憊感、麻木感隨之而生。大家心理的變化使這時的危機治理行為很容易陷入“集體困境”，危機事件慢慢與自己的相關(guān)性減弱，參與的積極性開始下降，這時基層干部可能出現(xiàn)動員乏力的現(xiàn)象。

基層干部在公共危機不同階段所暴露的現(xiàn)實問題，是由多層次因素造成的。原因一是宏觀層次的公共危機管理體制的局限性。我國現(xiàn)有的公共危機管理體制主要體現(xiàn)為從上而下的控制型和自下而上的依附型體制，基層干部處于整個管理鏈條的最底端。在常態(tài)狀況下，基層干部主要表現(xiàn)為對這一體系的順應(yīng)和服從。一旦危機出現(xiàn)，就會造成體制內(nèi)和體制外的壓力傳遞到基層，使得基層干部不得不應(yīng)付各種檢查與督導(dǎo)、匯報各類信息、做各種臺賬以備“留痕”。部分基層干部一時間難以適應(yīng)上級機關(guān)的強力高效動員，只有把所賦予的危機管理職權(quán)進行放大以增強執(zhí)行效果。這種體制上的局限既牽扯了基層干部的大量精力，也壓縮了他們工作中的創(chuàng)新性和變通性空間。原因二是中觀層次的基層危機管理組織薄弱。這種薄弱主要體現(xiàn)在組織機構(gòu)不健全、應(yīng)急預(yù)案不充分、人員組織較分散等方面。在組織機構(gòu)方面，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來看，沒有專門的公共危機管理部門，對各領(lǐng)域的風(fēng)險控制存在條塊化、分散化，而在新一輪機構(gòu)改革中孕育而生的應(yīng)急管理部門的組織實體建設(shè)也剛剛起步，資金支持、人員配備、物質(zhì)儲備、權(quán)責(zé)劃分、機制運行等有待進一步厘清與加強；在應(yīng)急預(yù)案方面，近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和農(nóng)村(社區(qū))兩級盡管建立了相應(yīng)預(yù)防突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，但是總體上來說都比較粗糙，缺乏適時性調(diào)整與完善，預(yù)案設(shè)計過程普通群眾參與較少，存在機械的模式化現(xiàn)象，與當?shù)貙嶋H情況脫節(jié)，預(yù)案也只能停留在“演習(xí)”的理想狀態(tài)；在人員組織方面，對于基層而言，基層人口流動性大，留守農(nóng)村的大多數(shù)是老人、婦女、兒童，很難組建起穩(wěn)定而又力量充足的應(yīng)急隊伍。基層危機管理組織的薄弱使基層干部在應(yīng)對公共危機時缺乏組織力量支持，普遍面臨臨時搭班子、到處湊人馬、現(xiàn)場找方法的窘?jīng)r。原因三是基層干部自身的危機治理能力素養(yǎng)有限。目前基層干部尤其是農(nóng)村基層干部，在人員編制和職數(shù)緊缺情況下普遍面臨年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)不合理、學(xué)習(xí)交流不足等問題，這就嚴重制約了基層干部對風(fēng)險與危機信息的分析判斷及溝通能力、對突發(fā)事件的非程序化決策能力、危機應(yīng)對中的資源整合與協(xié)調(diào)能力、對基層危機管理的長期規(guī)劃能力,等等。

三、 新時期基層干部公共危機治理能力提升的多維路徑

基層干部的危機治理能力是基層干部的綜合能力素養(yǎng)在特殊時刻、特殊事件中的集中展現(xiàn)，關(guān)乎黨的形象、政府的威信、人民的切身利益。在社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的今天，人民群眾的美好生活需要已經(jīng)對基層干部的各項工作提出了更高的要求，提升基層干部的公共危機治理能力已經(jīng)成為當下緊迫的課題，需要從改革管理體制、健全組織機構(gòu)、提升干部素養(yǎng)等多方面著手。

(一)宏觀縱向管理體制改革：創(chuàng)造有利于危機治理的制度環(huán)境

公共危機的生命周期規(guī)律表明危機治理是一個系統(tǒng)的鏈條式工程。危機治理工作周期長、任務(wù)重、壓力大，這就需要使基層干部能在一個較為寬松的氛圍中將精力投入到危機治理的一線工作中去，不至于被無謂的事務(wù)所牽制。首先，應(yīng)該盡量精簡對基層干部的評價考核指標，不宜過于繁瑣，主要突出“實干標準”，關(guān)鍵看其是否解決了人民群眾的實際問題，而不是各種形式上的指標，避免為了“過度留痕”而分散工作精力。其次，堅持評價考核與激勵約束相統(tǒng)一，使基層干部既能做到遵守一般性原則的剛性標準，又能根據(jù)實際情況靈活主動地開展工作；既能夠擁有為民服務(wù)的高尚情懷，又能實現(xiàn)自我利益追求[3]。一方面，要明確基層干部在危機治理不同階段的主要職責(zé)內(nèi)容，強調(diào)預(yù)防、應(yīng)急與恢復(fù)并重。在嚴格考核與強化問責(zé)的同時，要有一定的容錯機制，避免一刀切的簡單評價，這樣可以減少他們在突發(fā)事件處置時不必要的顧慮。另一方面，對在公共危機治理中表現(xiàn)突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))干部在晉升考核、遴選招聘中給予優(yōu)先照顧，要形成敢于用人、善于用人的制度氛圍。最后，要通過“制度+技術(shù)”的方式為基層減負，通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺，打通信息壁壘，突破信息孤島，有效實現(xiàn)部門與部門橫縱向之間的信息共享，使基層干部從繁雜的信息匯報工作中解放出來。

(二)基層危機管理部門完善：創(chuàng)造有利于危機治理的組織平臺

在公共危機演變的不同階段，基層干部都有明確的角色，無論哪一種角色下的職責(zé)履行，都需要背后有堅強的組織保障。只有具備了健全的組織機構(gòu)，才能保障各項制度、政策的具體落地，才能保障公共危機治理的各個環(huán)節(jié)有力有序地開展。首先，應(yīng)該以現(xiàn)有的應(yīng)急管理部門為依托，構(gòu)建起由“區(qū)縣應(yīng)急管理局——鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應(yīng)急管理所——鄉(xiāng)村(社區(qū))應(yīng)急管理室”所組成的立體公共危機管理結(jié)構(gòu)。其次，要進一步推動基層應(yīng)急管理機構(gòu)的實體建設(shè)，加大專職人員配備、專項財政支持及應(yīng)急戰(zhàn)略物資儲備。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與農(nóng)村(社區(qū))兩級應(yīng)該在應(yīng)急管理機構(gòu)下建設(shè)涉及地質(zhì)、消防、防洪、公衛(wèi)等方面的各類專兼職應(yīng)急隊伍，鄉(xiāng)村(社區(qū))應(yīng)該整合黨員、民兵、社會組織等力量，組建應(yīng)急志愿者小分隊。最后，拓寬基層應(yīng)急管理機構(gòu)的職能范圍，強化風(fēng)險信息收集與危機預(yù)警、危機應(yīng)對中的資源協(xié)調(diào)與整合、聯(lián)系專業(yè)力量進行應(yīng)急隊伍常態(tài)化培訓(xùn)與演練等職能。通過以上努力，逐漸將基層應(yīng)急管理機構(gòu)打造成基層公共危機治理的中樞領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，使其在危機爆發(fā)的各階段能真正起到“戰(zhàn)術(shù)指揮”的作用。

(三)基層干部的能力素養(yǎng)提升：創(chuàng)造有利于危機治理的內(nèi)生本領(lǐng)

基層干部應(yīng)對危機的能力素養(yǎng)是公共危機治理效能取得的內(nèi)在支撐。只有基層干部具有較高的能力素養(yǎng)才能保障危機治理過程中的方向正確、人心凝聚、物盡其用。基層干部的危機治理能力素養(yǎng)應(yīng)該在制度規(guī)范、業(yè)務(wù)培養(yǎng)、自身學(xué)習(xí)、實踐鍛煉、群眾監(jiān)督中得到提升。首先，在現(xiàn)有的法律法規(guī)和制度規(guī)范基礎(chǔ)上，要進一步細化基層干部治理公共危機的標準化流程和行為準則，防止行為的隨意性。其次，要充分利用各種渠道和機制，加強對基層干部的信息溝通能力、突發(fā)事件應(yīng)急能力、自我心理調(diào)適能力、群眾心理干預(yù)能力、公共輿論引導(dǎo)能力、社會秩序恢復(fù)能力等危機治理的全過程能力的培訓(xùn)，使危機治理能力成為基層干部的一項必備的基本素質(zhì)。再次，基層干部平時要善于加強主動學(xué)習(xí)。要對所負責(zé)區(qū)域內(nèi)易于出現(xiàn)的危機種類、危機頻度、危機破壞程度、緊急避難場所的數(shù)量、容量、應(yīng)急物資等作好系統(tǒng)梳理；要主動掌握現(xiàn)代信息技術(shù)，要學(xué)會利用現(xiàn)代信息系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)，獲取信息和匯報信息；要善于鉆研如何用群眾喜聞樂見的形式進行危機宣傳以增強普通群眾的危機意識；要善于學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)，使工作能在法制的范圍內(nèi)有序開展，切忌極端化；要善于在危機治理實踐中不斷學(xué)習(xí)反思，在反思中不斷積累經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)。最后，發(fā)揮群眾監(jiān)督的倒逼作用?；鶎犹幱谡哐由斓淖钅┒耍陂L期的鄉(xiāng)政村治環(huán)境下，政策的效力往往面臨弱化的風(fēng)險，這極易導(dǎo)致基層干部在危機治理的各環(huán)節(jié)工作中出現(xiàn)思想麻痹、意識淡薄、行為消極等不良現(xiàn)象，因此，應(yīng)該發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，增強基層干部的責(zé)任意識，提高依法治理危機的水平。

四、結(jié)語

提升基層干部公共危機治理能力以筑牢危機應(yīng)對的“第一道防線”。當前我國正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，在自然因素和人為因素的雙重作用下，風(fēng)險因素日益增多，防范各類風(fēng)險與公共危機應(yīng)對已經(jīng)成為國家治理的重要內(nèi)容。基層干部作為公共危機治理的重要主體，在實際的治理工作中承擔(dān)著多個角色的重要責(zé)任，這些角色責(zé)任的履行都需要有相應(yīng)的能力作支撐，基層干部的治理能力如何直接影響著公共危機的演變走向和破壞程度。正如習(xí)近平總書記強調(diào)的：“基層干部是加強基層基礎(chǔ)工作的關(guān)鍵”[4]，基層干部的公共危機治理能力理應(yīng)作為一項事關(guān)社會治理能力現(xiàn)代化的重點基礎(chǔ)性工程進行遠期規(guī)劃與建設(shè)。