高校合同管理規(guī)范化困境研究

關(guān)鍵詞 合同管理 內(nèi)部控制 高校管理 依法治校

作者簡(jiǎn)介：米建波，電子科技大學(xué)學(xué)校辦公室，研究生，研究方向：高校法律治理、高校合同管理、大學(xué)生普法教育。

中圖分類號(hào)：D923.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.253

一、高校合同管理的特點(diǎn)

高校合同管理是指高校作為獨(dú)立的民事主體與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的其他平等主體依法進(jìn)行起草、簽訂、履行、變更、解除等一系列行為，以及后續(xù)的審查、監(jiān)督等工作的總稱。高校合同管理主要表現(xiàn)出如下特征：

（一）合同業(yè)務(wù)有鮮明的校園性

高校的資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款、專利成果轉(zhuǎn)化等自籌經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)資金等，對(duì)外所簽訂的合同類型比較封閉，集中在與教師、學(xué)生相關(guān)的教學(xué)、科研、管理、服務(wù)等內(nèi)容，包括縱向科研、橫向科研、物資采購(gòu)、合作辦學(xué)等多個(gè)方面。

（二）合同管理有明顯的復(fù)雜性

高校的法人地位具有“雙界性”，即跨民商法、行政法兩個(gè)法律界別 ，高校的合同管理也需要經(jīng)過(guò)更為復(fù)雜的程序。在實(shí)踐中，高校一方面往往需要在內(nèi)部建立制度，在合同管理中經(jīng)過(guò)采購(gòu)部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)監(jiān)督部門等多個(gè)部門的把關(guān)，并在必要時(shí)引入社會(huì)力量，以期達(dá)到優(yōu)化管理模式、實(shí)現(xiàn)效益的目的;另一方面，高校的公共性要求高校嚴(yán)格遵守上級(jí)的管理規(guī)范，如相關(guān)的法律法規(guī)和行政規(guī)章，因此，相較于企業(yè)等其他主體的合同管理，高校合同管理在嚴(yán)謹(jǐn)性上有更高的要求。

二、高校開(kāi)展合同管理的背景

（一）高校開(kāi)展合同管理的必要性

高等學(xué)校是兼具教育功能和服務(wù)性質(zhì)的國(guó)家公共機(jī)構(gòu)，也是行使權(quán)力并履行作為公共權(quán)力主體的義務(wù)的法人 ，它以培養(yǎng)人才為目的，既在《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)高等教育法》等行政法的規(guī)范下承擔(dān)以學(xué)術(shù)、科研為代表的社會(huì)職能，也在《中華人民共和民法總則》《中華人民共和國(guó)合同法》等民事法律規(guī)范的約束下開(kāi)展民事活動(dòng)。高校的法人地位表明高校具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)，也相應(yīng)地具有法人的意思表示、執(zhí)行等內(nèi)部機(jī)關(guān)，能夠獨(dú)立地構(gòu)建內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并對(duì)內(nèi)部制度加以完善。

如今，高校參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較以前更加頻繁，形式也趨于多樣，這使高校面臨的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)更為復(fù)雜;除了承擔(dān)依靠政府財(cái)政撥款開(kāi)展的縱向科研活動(dòng)外，高校與企業(yè)的合作拓展了高校的資金來(lái)源，也使得橫向科研活動(dòng)呈現(xiàn)出更為普遍化的特征。同時(shí)，由于高校在社會(huì)中還承擔(dān)著教育等社會(huì)職能，高校參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)還具有不同于其它市場(chǎng)主體的特色。

合同內(nèi)容是否規(guī)范、是否符合法律法規(guī)要求，是否能發(fā)揮其作用，這需要高校對(duì)合同進(jìn)行科學(xué)有效的管理。根據(jù)內(nèi)部控制理論，單位需要通過(guò)在內(nèi)部制定和落實(shí)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和管控。教育部于2016年制定的《教育部直屬高校內(nèi)部控制指南》指出：“直屬高校需要建立健全一整套合規(guī)、完備、高效的內(nèi)部控制體系，并用以規(guī)范校內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，確保高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整?！?合同管理是高校內(nèi)部控制體系中不可分割的一部分，內(nèi)控理論表現(xiàn)在高校的合同工作中，則體現(xiàn)為建立合理、合規(guī)、合法的合同管理制度并加以落實(shí)。

高校開(kāi)展合同管理工作是對(duì)政府會(huì)計(jì)制度全面實(shí)施的回應(yīng)。由財(cái)政部制定的《政府會(huì)計(jì)制度》于2019年初在全國(guó)各級(jí)各類行政事業(yè)單位全面施行。這一制度對(duì)高校經(jīng)濟(jì)工作提出了新要求，要求高校在財(cái)務(wù)管理中的會(huì)計(jì)核算和賬務(wù)處理中貫徹權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則，并合理地確認(rèn)財(cái)務(wù)中的各款項(xiàng) ，實(shí)現(xiàn)了高校財(cái)務(wù)管理制度的一次更新。而財(cái)務(wù)和審計(jì)對(duì)精確性的要求則需要以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤芾砹鞒虨橹?，只有通過(guò)完善合同管理體系，將合同業(yè)務(wù)的各環(huán)節(jié)、全過(guò)程納入規(guī)范化管理，才能從數(shù)據(jù)提供、合規(guī)性監(jiān)督等各方面為政府會(huì)計(jì)制度的執(zhí)行和實(shí)施提供支撐，進(jìn)而推動(dòng)高校組織和管理的體系化。

（二）高校開(kāi)展合同管理的重要性

加強(qiáng)合同管理首先是依法治校的要求。依法治校旨在實(shí)現(xiàn)高校治理的法治化、規(guī)范化和科學(xué)化，最終指向使高校與政府、企業(yè)、社會(huì)之間的關(guān)系得以理順 。在依法治國(guó)和全面深化教育改革的大背景下，我國(guó)教育領(lǐng)域的立法正不斷完善，教育部于2013年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》也對(duì)學(xué)校的管理理念和管理方式提出了新要求。在新形勢(shì)下加強(qiáng)合同管理有助于貫徹依法治校、依法治教的精神，將合同管理納入規(guī)范的軌道也能更好地保障教師、學(xué)生的主體地位，明確各項(xiàng)事務(wù)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為維護(hù)師生以及校方的權(quán)益提供完善的制度保障。

合同管理涉及多部門、多流程，規(guī)范的合同管理可以幫助解決部門之間目前在合同管理上存在的權(quán)責(zé)不清、分工混亂、資源分散等問(wèn)題，達(dá)到優(yōu)化高校內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)、提升內(nèi)部控制的有效性的效果，并促進(jìn)工作水平和工作質(zhì)量的飛躍，幫助實(shí)現(xiàn)科學(xué)化管理;建立合同管理的信息化系統(tǒng)不僅能讓管理更為便利，也符合環(huán)保原則、助推半紙化辦公的實(shí)現(xiàn);科學(xué)有序的合同管理也能起到更好的服務(wù)廣大師生與合同相對(duì)方的作用。

建立健全高校的合同管理制度也能發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防范的作用。規(guī)范的合同管理意味著包括審批、監(jiān)督在內(nèi)的全方面的制度化，實(shí)現(xiàn)“在起草中預(yù)防可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)、審批中及時(shí)排除文本存在的漏洞、履行中迅速解決已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題”，這對(duì)于更好地發(fā)揮合同本身的作用無(wú)疑是極為有利的。

從宏觀層面來(lái)看，高校以平等民事主體的身份參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、成立與其他主體之間的合同關(guān)系，又因?yàn)樽陨淼墓残詫?huì)在社會(huì)層面上起到示范作用。高校完善自身合同管理，以合法合規(guī)的方式參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不僅有助于維護(hù)雙方權(quán)益，還能起到遵守經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)則的模范帶頭作用，在樹(shù)立優(yōu)質(zhì)的社會(huì)形象的同時(shí)，幫助構(gòu)建和諧、規(guī)范的市場(chǎng)秩序。

三、高校前期合同管理的問(wèn)題和癥結(jié)

（一）合同管理新形勢(shì)

2016年出臺(tái)的《教育部直屬高校內(nèi)部控制指南》要求教育部直屬高校建立健全一整套高效、合理的內(nèi)部控制體系，并利用內(nèi)部控制體系規(guī)范校內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，高校的社會(huì)職能日益多元，社會(huì)服務(wù)職能增強(qiáng)，橫向、縱向科研合同數(shù)量、種類增加，內(nèi)容多元且復(fù)雜，這都對(duì)高校合同管理工作提出新挑戰(zhàn)，為避免不必要的糾紛，制定程序化規(guī)則，提高審查質(zhì)量和速率。

2019年1月1日起，高校執(zhí)行政府會(huì)計(jì)制度，在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)下要求按權(quán)責(zé)發(fā)生制合理確認(rèn)本期收入和成本，這對(duì)高校合同管理提出了全新的要求。

（二）合同管理的問(wèn)題

1.合同管理制度水平不高

在制度執(zhí)行中，合同管理事宜存在著諸多問(wèn)題，學(xué)校所規(guī)定的制度，原則性內(nèi)容較多，而在標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和細(xì)節(jié)的敲定上不夠。第一，合同的行文格式不統(tǒng)一，部分合同使用學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)模版，而部分合同適用的是另一方當(dāng)事人的模版;且來(lái)自各個(gè)學(xué)院，不同行政部門的合同內(nèi)容及格式不同，給合同審核部門帶來(lái)一定麻煩。第二，合同管理制度中，管理目的不明晰、所適用合同類型缺乏明確規(guī)定、合同執(zhí)行階段缺乏監(jiān)督與同和執(zhí)行力度缺乏考察等。第三，不同制度之間，相互矛盾，制度和流程，相當(dāng)復(fù)雜，數(shù)量眾多，關(guān)系復(fù)雜，表現(xiàn)出冗雜，降低合同管理的效率。

2.合同簽訂組織部門管理混亂

高校合同管理涉及到較多的行政部門，有著復(fù)雜的程序流程。高校合同管理復(fù)雜的原因之一就在于涉及的部門眾多，一項(xiàng)課桌椅采購(gòu)任務(wù)需要涉及需求單位如實(shí)驗(yàn)室，主管部門如后勤、教務(wù)、資產(chǎn)管理部門，學(xué)校審計(jì)、法務(wù)、財(cái)務(wù)等各部門聯(lián)合運(yùn)作。

高校具有法人資格，其下有很多分管的部門，比如：科研院、教務(wù)處、學(xué)工處、后勤部門等等，各自有聯(lián)系，又相互獨(dú)立，各個(gè)部門均可以與校外企業(yè)單位有社會(huì)活動(dòng)往來(lái)，存在各自訂立合同的情況，因此一些不作為高校法人代表的部門，為了辦事方便，也簽訂合同;若出現(xiàn)糾紛，這些簽訂了合同的部門其實(shí)沒(méi)有能力作為法人代表，也沒(méi)有單獨(dú)承擔(dān)民事責(zé)任能力，如此只能由學(xué)校法人代表解決，增加不必要的費(fèi)用。

且合同資料難以收集。各個(gè)部門都會(huì)與社會(huì)外界簽訂合同，合同資料的管理相對(duì)分散;若遇到收集資料，請(qǐng)查資料，工作人員崗位調(diào)整，部門重新劃分，容易造成資料的遺失，使得學(xué)校進(jìn)行財(cái)務(wù)清算時(shí)會(huì)造成賬目核對(duì)不上的后果。

3.缺乏對(duì)合同實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督

很多時(shí)候合同管理工作人員把注意力放在合同的簽訂上面，而往往忽視合同的實(shí)施過(guò)程。合同的實(shí)施過(guò)程直接影響的是合同所約定達(dá)成的結(jié)果。合同執(zhí)行期間，多是由該項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)管，而學(xué)校主觀部門因?yàn)樵诟鱾€(gè)領(lǐng)域的知識(shí)水平的限制，可能不便于監(jiān)管，所以合同的實(shí)際執(zhí)行無(wú)法受到學(xué)校的監(jiān)督。 如同裝修房子，在房子裝修過(guò)程中沒(méi)有監(jiān)工，房子裝修好驗(yàn)收，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題繁多，但已經(jīng)是既定事實(shí)，改變不易，最后極大程度上還是學(xué)校法人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)損失。

4.缺乏合同管理人才

由于沒(méi)有設(shè)立專業(yè)的合同管理部門，合同管理人員大多不具備專業(yè)性，常依靠的是，對(duì)于合同存在風(fēng)險(xiǎn)的感知能力較低，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性;簽訂合同缺乏對(duì)對(duì)方當(dāng)事人法律文件進(jìn)行審查，如：營(yíng)業(yè)執(zhí)照等;對(duì)合同主要條款沒(méi)有經(jīng)過(guò)認(rèn)真的審查，合同簽訂隨意無(wú)序，使得在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)合同糾紛和當(dāng)事人違約等現(xiàn)象，給學(xué)校信譽(yù)造成不良的影響。且有些學(xué)校雇傭本校法學(xué)老師處理學(xué)校法務(wù)，但老師需要在完成教學(xué)工作至上再完成法務(wù)工作，負(fù)擔(dān)過(guò)重。雇傭校外的法律顧問(wèn)，不了解學(xué)校單位設(shè)立，容易影響到合同的簽訂。所以合同管理人才最好是既有法學(xué)知識(shí)作為支撐，又對(duì)學(xué)校的組織構(gòu)成等情況了解，最后大體能只著眼于學(xué)校合同管理。

5.合同系統(tǒng)建設(shè)的缺失

在推行數(shù)字化信息化校園建設(shè)之下，學(xué)校涉及到各種各樣的信息化平臺(tái)，但是大部分的高校還沒(méi)有建立自己的合同信息系統(tǒng)，有少數(shù)已經(jīng)建立，但是只是一個(gè)空殼網(wǎng)頁(yè)，沒(méi)有服務(wù)功能或還處于單機(jī)的狀態(tài)之下，沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)上的作用。

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