將訴前實現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳狀態(tài)

上海市人民檢察院研究室

檢察公益訴訟為上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)力量

最高檢的工作報告指出，要努力做好公益訴訟檢察，牢記檢察官公共利益代表的神圣職責(zé)，深化雙贏、多贏和共贏理念。堅持把訴前實現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳司法狀態(tài)。

2019年，上海市人民檢察院認(rèn)真貫徹落實市委市政府《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)依法開展公益訴訟的意見》，聚焦公共利益，深入推進(jìn)檢察公益訴訟立案，辦理公益訴訟案件752件;落實最高檢“把訴前實現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳狀態(tài)”的要求，推動公益侵害問題在訴前得到解決，制發(fā)訴前檢察建議或發(fā)布公告401件，提起訴訟19件。

上海檢察公益訴訟工作的三大特點

一是依法把公益訴訟要求落到實處。在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，推進(jìn)水域治理專項監(jiān)督，就非法排污、非法捕撈等問題，制發(fā)訴前檢察建議64件，提起訴訟10件，督促治理恢復(fù)被污染水土面積1847畝、清理被污染河道49公里。圍繞垃圾分類、清運處置等問題，制發(fā)訴前檢察建議82件，提起訴訟3件，督促清理生活垃圾7270噸、固體廢物4萬噸，辦理全市首例“洋垃圾”公益訴訟案。在食品藥品安全領(lǐng)域，認(rèn)真開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”專項監(jiān)督，針對互聯(lián)網(wǎng)非法售賣食品藥品等問題，制發(fā)訴前檢察建議73件，督促對142家涉案商戶依法處置。在國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，針對非法占有、出售、出租國有財產(chǎn)，動遷款、專項補貼不當(dāng)發(fā)放，稅款流失等問題加強監(jiān)督。

二是積極拓展公益訴訟范圍。在辦好法律明確的5類案件的同時，針對群眾普遍關(guān)注的個人信息保護(hù)等問題，向11家互聯(lián)網(wǎng)公司制發(fā)訴前檢察建議，提起訴訟4件，督促完善監(jiān)管規(guī)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。開展電梯運行、消防安全、危險品運輸、網(wǎng)約車運營等專項監(jiān)督，守衛(wèi)城市公共安全。督促落實對優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)，德鄰公寓案獲評“上海市法治建設(shè)十大優(yōu)秀案例”。加強與證券金融類公益機(jī)構(gòu)的對接，探索證券領(lǐng)域公益訴訟。

三是提高公益訴訟的社會參與度和知曉度。公益訴訟成案線索中，來自群眾反映、新聞報道等的比例占44.3%，比2018年上升24.8個百分點。群眾參與公益訴訟案件調(diào)查核實、見證訴前磋商36件。常態(tài)化開展訴前檢察建議“回頭看”，邀請人大代表、政協(xié)委員和人民監(jiān)督員作為獨立第三方，對檢察建議落實情況開展現(xiàn)場問詢、評估，完成整改103件。

涉生態(tài)環(huán)境公益訴訟工作

自檢察公益訴訟制度正式實施以來，上海檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全等領(lǐng)域深入開展司法實踐，為維護(hù)公共利益貢獻(xiàn)檢察力量。

根據(jù)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等損害社會公共利益的行為，或是負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)，不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，可以提起公益訴訟或是參加相關(guān)訴訟活動，履行法律監(jiān)督職責(zé)。

上海市域河道眾多，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟檢察官一經(jīng)發(fā)現(xiàn)河段存在水質(zhì)不良的現(xiàn)象，即發(fā)出檢察建議，督促屬地鎮(zhèn)政府排查污水排放源頭，恢復(fù)河水質(zhì)量和河岸環(huán)境。檢察院啟動行政公益訴訟程序，與行政機(jī)關(guān)積極溝通，并向?qū)俚匦姓C(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議，最終推動行政機(jī)關(guān)對包括該河流在內(nèi)的整個水系采取綜合治理措施。當(dāng)檢察官前往現(xiàn)場“回頭看”時，經(jīng)整改的河道均河水清澈，波光粼粼，河坡鋪設(shè)綠植，面貌煥然一新。

從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域入手，上海檢察機(jī)關(guān)還對破壞歷史建筑的行為積極開展公益訴訟。就“環(huán)境”這一要素來說，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)境包括自然環(huán)境和人文環(huán)境，而“人文遺跡”是人文環(huán)境中最典型的因素，它可以覆蓋具有歷史意義、藝術(shù)意義的建筑或建筑群。

歷史建筑保護(hù)雖然沒有在《行政訴訟法》中明確作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍，但現(xiàn)有法律已經(jīng)提供了依據(jù)。一是按照《物權(quán)法》和《文物保護(hù)法》，文物財產(chǎn)具有國有屬性，可將其納入檢察公益訴訟國有財產(chǎn)范圍;二是依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《文物保護(hù)法》的規(guī)定，可將其納入檢察公益訴訟生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域。

上海市檢察機(jī)關(guān)從保護(hù)國有財產(chǎn)、人文遺跡等角度，在文物和歷史建筑保護(hù)方面進(jìn)行了諸多探索，效果較好。民事公益訴訟由于直接訴諸法庭，面臨著法院是否同意受案的現(xiàn)實問題。而行政公益訴訟是可以優(yōu)先探索推進(jìn)的一種模式。民事公益訴訟的請求主要包括停止侵害、排除妨害、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失等，行政機(jī)關(guān)可以采取罰款、責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀、指定有能力的單位代為恢復(fù)原狀等手段。兩者所能取得的效果相近，但后者的效率更高，理應(yīng)優(yōu)先采取督促行政機(jī)關(guān)履職的方式。另外，行政公益訴訟的訴前程序，既高效便捷，也能夠節(jié)約訴訟資源。

涉食品安全公益訴訟工作

在最高檢開展的“保障舌尖上的安全”公益訴訟專項監(jiān)督活動中，上海市檢察機(jī)關(guān)積極拓展案件來源，通過開通“隨手拍公益”APP、設(shè)立公益訴訟觀察員、設(shè)置公益訴訟舉報中心等方式，全方位深挖食藥品領(lǐng)域公益訴訟案件線索。

“隨手拍公益”APP是人民檢察院擴(kuò)大公益訴訟工作的社會認(rèn)知度、依靠社會公共力量拓寬公共利益領(lǐng)域法律監(jiān)督渠道的便民舉措，有利于提升運用“智慧檢務(wù)”做好公益訴訟工作的能級，推進(jìn)公益訴訟與信息化的深度融合，引導(dǎo)、鼓勵社會公眾向檢察機(jī)關(guān)舉報公益訴訟案件線索，更好地發(fā)揮檢察監(jiān)督職能。

上海市民可以使用手機(jī)通過檢察微信公眾號直接提供公益訴訟線索，“隨手拍”“有圖有真相”，以這種方式完成對身邊公益訴訟線索的舉報。市民通過檢察微信公眾號上的“隨手拍”平臺，上傳照片和必要的文字說明，對發(fā)現(xiàn)的公益訴訟線索情況進(jìn)行舉報，實現(xiàn)對公益訴訟線索的一鍵“秒殺”。

通過專項監(jiān)督活動，上海市檢察機(jī)關(guān)督促、配合相關(guān)主管部門，建立健全食藥品“黑名單”制度，對有犯罪記錄的食藥品生產(chǎn)經(jīng)營者實施從業(yè)限制;及時跟進(jìn)社會熱點，依法辦理與人民群眾切身利益相關(guān)的食藥品領(lǐng)域犯罪案件。

檢察機(jī)關(guān)針對網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供者的檢察建議指出，餐飲服務(wù)平臺對入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的資質(zhì)審核不嚴(yán)，應(yīng)當(dāng)建立食品安全管理制度，明確入網(wǎng)食品經(jīng)營者的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和食品安全責(zé)任。餐飲服務(wù)平臺應(yīng)完成對所有入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者的現(xiàn)場核查，確保其具有實體經(jīng)營門店，依法取得食品經(jīng)營許可證，且對食品經(jīng)營許可證的有效期進(jìn)行檢查，督促入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者及時更換已到期或?qū)⒌狡诘氖称方?jīng)營許可證。應(yīng)對核查出問題的入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者提出整改意見。對拒不整改的，應(yīng)采取有效措施，保障網(wǎng)絡(luò)食品交易安全。

及時、精準(zhǔn)的檢察建議，增強了檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)單位的溝通與交流，有利于被建議單位進(jìn)行有針對性的整改，也為提高各區(qū)院檢察建議整體的工作質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)，取得了良好的成效。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com