美國(guó)全社區(qū)應(yīng)急管理模式研究

摘 要：在應(yīng)對(duì)日趨頻繁、復(fù)雜和嚴(yán)重的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中，傳統(tǒng)的以政府為中心的應(yīng)急管理模式局限性凸顯，客觀上要求推進(jìn)應(yīng)急管理模式從以政府為中心向以社區(qū)為中心，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理重心下移、關(guān)口前移和主體外移。美國(guó)適時(shí)提出全社區(qū)應(yīng)急管理模式并取得初步成效，其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)亟待剖析和總結(jié)。基于對(duì)美國(guó)全社區(qū)應(yīng)急管理模式的理念、原則、實(shí)施策略和路徑等關(guān)鍵要素及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的梳理和概述，總結(jié)美國(guó)全社區(qū)應(yīng)急管理模式的特點(diǎn)并得出啟示。

關(guān)鍵詞：美國(guó);全社區(qū)應(yīng)急管理;災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)

作者簡(jiǎn)介：周永根，湖南省社會(huì)科學(xué)院副研究員（長(zhǎng)沙410003）

DOI編碼：10.19667/j .cnki.cn23-1070/c.2020.04.008

伴隨著全球城市化、工業(yè)化、信息化的迅猛發(fā)展和環(huán)境的急劇變化，世界各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加。①面對(duì)日趨頻繁、復(fù)雜和嚴(yán)重災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，世界眾多國(guó)家應(yīng)急管理部門認(rèn)識(shí)到僅僅依靠政府部門的資源、能力已不能解決災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的嚴(yán)重后果，②而社區(qū)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理中卻發(fā)揮著日益重要作用。③鑒于此，目前世界上主要國(guó)家紛紛推動(dòng)建立完善基于社區(qū)的應(yīng)急模式、機(jī)制和管理體系，實(shí)現(xiàn)由基于政府的應(yīng)急管理模式向基于社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理模式轉(zhuǎn)型。

目前，全球范圍內(nèi)已有很多國(guó)家開始想基于社區(qū)的應(yīng)急管理模式轉(zhuǎn)型實(shí)踐并取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)作為發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)急管理起步早，經(jīng)驗(yàn)豐富。近年來(lái)，隨著災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)與日俱增，美國(guó)推進(jìn)應(yīng)急管理模式改革。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）于2011年提出了“全社區(qū)”應(yīng)急管理模式，并在7個(gè)社區(qū)展開試點(diǎn)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)應(yīng)急管理模式是以政府為中心的應(yīng)急管理模式，在我國(guó)進(jìn)行應(yīng)急管理模式改革亦是大勢(shì)所趨。盡管各國(guó)自然地理?xiàng)l件、氣候變化情況、城市化進(jìn)程、信息化程度、社會(huì)制度環(huán)境等存在差異，以及各國(guó)的應(yīng)急管理模式和政策體系不同，但各國(guó)應(yīng)急管理模式的諸多方面均具備比較借鑒價(jià)值。美國(guó)全社區(qū)的應(yīng)急管理模式是應(yīng)急管理模式改革的典型案例，其成功的經(jīng)驗(yàn)亟待剖析借鑒。然而，針對(duì)國(guó)內(nèi)外基于社區(qū)的應(yīng)急管理模式、機(jī)制仍缺乏系統(tǒng)性的研究和總結(jié)。本文將在對(duì)美國(guó)全社區(qū)應(yīng)急管理模式理念、策略、實(shí)施路徑、特點(diǎn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，得出經(jīng)驗(yàn)和啟示，以期對(duì)國(guó)內(nèi)應(yīng)急管理改革起到指引作用。

一、全社區(qū)應(yīng)急管理模式的理念、策略與實(shí)施途徑

（一）基本理念

針對(duì)美國(guó)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)新形勢(shì)，F(xiàn)EMA關(guān)于全社區(qū)應(yīng)急管理模式中政府與社區(qū)的地位與關(guān)系、社區(qū)資源利用、公眾參與以及社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)等都形成了新的理念。第一，關(guān)于政府與社區(qū)的關(guān)系，改變了以往應(yīng)急管理以政府為單一中心的理念，提出政府、社區(qū)多中心，社區(qū)“領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)急管理的理念。FEMA敏銳覺察到政府在應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中的資源和能力的局限性，提出政府不能包攬災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的一切事務(wù)，在應(yīng)急管理中應(yīng)該起到主導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)作用，而不是“領(lǐng)導(dǎo)”作用。社區(qū)作為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的直接受害者和主要應(yīng)對(duì)者，在應(yīng)急管理中應(yīng)該起“領(lǐng)導(dǎo)”作用，而不能被動(dòng)“響應(yīng)”。第二，關(guān)于社區(qū)資源，F(xiàn)EMA認(rèn)識(shí)到社區(qū)有著豐富的人力、物力、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等資源，在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中應(yīng)當(dāng)充分加以利用和進(jìn)一步加強(qiáng)。第三，關(guān)于公眾參與和網(wǎng)絡(luò)治理，提出社區(qū)公眾有效參與對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)起著關(guān)鍵作用，要運(yùn)用各種途徑倡導(dǎo)社區(qū)公眾參與應(yīng)急管理，提高社區(qū)公眾在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的地位，發(fā)揮其作用，并推動(dòng)形成良好的政府與社區(qū)公眾之間的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)治理。第四，關(guān)于社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)，應(yīng)急管理不應(yīng)僅僅著眼于防災(zāi)減災(zāi)短期目標(biāo)和績(jī)效，而應(yīng)以不斷提高社區(qū)應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)原力，促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展為終極目標(biāo)。

（二）主要原則

全社區(qū)應(yīng)急管理模式是全社會(huì)參與的應(yīng)急管理模式，其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和社區(qū)復(fù)原力的提升是多因素作用的結(jié)果，其關(guān)鍵因素有三個(gè)，也即全社區(qū)模式的三個(gè)主要原則。

第一，了解并滿足全社會(huì)的實(shí)際需求。各個(gè)社區(qū)在價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、社會(huì)結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和人際關(guān)系等方面具有多樣性和獨(dú)特性。應(yīng)急管理者應(yīng)深入了解社區(qū)居民現(xiàn)實(shí)生活中的安全狀況和不斷變化的需求，以及公眾參與應(yīng)急管理活動(dòng)的積極性。全社區(qū)模式下，由于社區(qū)公眾的廣泛參與應(yīng)急管理，這為應(yīng)急管理部門深入地了解社區(qū)居民對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)方面的實(shí)際需求提供了有利條件。

第二，發(fā)動(dòng)社區(qū)廣泛參與并賦予其權(quán)力。社區(qū)由公共部門、私有部門和公民不同類型的社會(huì)公眾組成，具體包括社區(qū)服務(wù)的團(tuán)體和機(jī)構(gòu)、宗教團(tuán)體和殘疾人群體、學(xué)術(shù)團(tuán)體、專業(yè)協(xié)會(huì)，以及私人和非營(yíng)利部門。政府應(yīng)急管理不能滿足應(yīng)急管理需求的情勢(shì)下，應(yīng)發(fā)動(dòng)社區(qū)公共部門、私有部門和公民廣泛參與應(yīng)急管理，使社區(qū)公眾成為應(yīng)急管理隊(duì)伍的一部分，并賦予其應(yīng)有權(quán)力。當(dāng)社區(qū)公眾與政府能有效進(jìn)行應(yīng)急管理對(duì)話時(shí)，它就能充分表達(dá)其真實(shí)需求以及提供解決這些需求的資源，也能促使社區(qū)作出切合社區(qū)實(shí)際需要的應(yīng)急規(guī)劃，提升當(dāng)?shù)胤罏?zāi)減災(zāi)能力以應(yīng)對(duì)各種威脅和危害。

第三，實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急管理與社區(qū)日常工作的有機(jī)統(tǒng)一。全社區(qū)模式要求調(diào)整政府與社區(qū)關(guān)系，整合社區(qū)已有的組織、資產(chǎn)、技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)等資源，以及協(xié)調(diào)個(gè)人、家庭、團(tuán)體組織的關(guān)系，以有效利用這些資源和關(guān)系做好災(zāi)前準(zhǔn)備，以及災(zāi)時(shí)應(yīng)對(duì)和災(zāi)后恢復(fù)。

（三）全社區(qū)應(yīng)急管理實(shí)施策略

為推進(jìn)全社區(qū)應(yīng)急管理模式，F(xiàn)EMA基于部分社區(qū)的全社區(qū)應(yīng)急管理模式的成功實(shí)踐，提出了適用于各類社區(qū)的六個(gè)主要策略。

1.認(rèn)識(shí)社區(qū)的復(fù)雜性

社區(qū)相互依存，有其共同特征，但社區(qū)在人口、地理、資源、政治、經(jīng)濟(jì)、組織、政社關(guān)系、犯罪狀況、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)形式以及凝聚力等方面存在許多差異。因此，社區(qū)具有其獨(dú)特性、多維性和復(fù)雜性。應(yīng)急管理者應(yīng)根據(jù)社區(qū)的這些特征制定社區(qū)參與策略和合作方案，以滿足防災(zāi)減災(zāi)實(shí)際需求。

了解社區(qū)人口特征、人際交往、資源、需求和解決方案有多種途徑。目前，美國(guó)比較常用的途徑是社區(qū)地圖，這是一種直觀的認(rèn)識(shí)社區(qū)能力和需求的方法。應(yīng)急管理人員可使用社區(qū)地圖收集相關(guān)數(shù)據(jù)，如社區(qū)人口狀況、人際交往和社區(qū)資源等信息。掌握社區(qū)基本情況有利于應(yīng)急管理人員更好地了解和滿足公眾的需求，進(jìn)行社區(qū)應(yīng)急管理。

2.了解社區(qū)需求和能力

了解社區(qū)的實(shí)際需求和能力，是有效參與防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和行動(dòng)的前提，也是實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)的關(guān)鍵。隨著災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)的變化，社區(qū)應(yīng)急管理面臨著許多新挑戰(zhàn)，應(yīng)急管理必須著眼于社區(qū)不斷變化的應(yīng)急需求，解決社區(qū)面臨的新問題。政府部門和社區(qū)公眾要根據(jù)自己的認(rèn)識(shí)和能力，通過(guò)相互協(xié)商，形成對(duì)社區(qū)實(shí)際需求的共識(shí)，共同尋求解決這些需求的途徑與方法。

為全面準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)真實(shí)需求和能力，美國(guó)一些社區(qū)運(yùn)用自我評(píng)估方法來(lái)評(píng)估面臨的威脅、危害和備災(zāi)情況。如墨西哥灣海濱社區(qū)復(fù)原力重點(diǎn)項(xiàng)目研究團(tuán)隊(duì)開發(fā)的一個(gè)自我評(píng)估方法——社區(qū)復(fù)原力指標(biāo)（CRI），該評(píng)估方法可用于以下方面社區(qū)災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力的評(píng)估：關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施、交通狀況、社區(qū)規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)方案、商業(yè)規(guī)劃和社會(huì)系統(tǒng)等。社區(qū)復(fù)原力指標(biāo)能有幫助應(yīng)急管理者找出防災(zāi)減災(zāi)薄弱環(huán)節(jié)和差距，促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急管理人員交流、溝通與協(xié)商，提高社區(qū)抵御災(zāi)害能力，以及評(píng)估災(zāi)后復(fù)原力水平。

3.建立與加強(qiáng)與社區(qū)領(lǐng)袖的關(guān)系

社區(qū)領(lǐng)袖是應(yīng)急管理部門與社區(qū)公眾以及社區(qū)公眾之間的橋梁和紐帶，加強(qiáng)與社區(qū)領(lǐng)袖聯(lián)系與合作是應(yīng)急管理部門在社區(qū)內(nèi)獲得更廣泛信任的重要途徑。社區(qū)有各類正式和非正式的社區(qū)領(lǐng)袖，如社區(qū)組織領(lǐng)袖、地方議會(huì)成員和其他政府領(lǐng)導(dǎo)、非營(yíng)利組織領(lǐng)袖、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、志愿者或宗教領(lǐng)袖等，這些領(lǐng)袖在學(xué)識(shí)、能力和資源等方面各有所長(zhǎng)，他們對(duì)社區(qū)應(yīng)急活動(dòng)情況及其公眾參與積極性有比較全面深入的了解。社區(qū)領(lǐng)袖和合作伙伴可以協(xié)助應(yīng)急管理部門了解社區(qū)不斷變化的需求和能力，據(jù)此推斷何種防災(zāi)減災(zāi)活動(dòng)會(huì)使居民易于達(dá)成共識(shí)和接受，并號(hào)召社區(qū)公眾參與社區(qū)應(yīng)急管理工作。

4.建立和維持多元伙伴關(guān)系

建立和加強(qiáng)與社區(qū)公眾的伙伴關(guān)系是確保社區(qū)成員廣泛參與應(yīng)急管理、開展集體應(yīng)急行動(dòng)和有效防災(zāi)減災(zāi)的重要組織策略。建立加強(qiáng)公私伙伴關(guān)系、優(yōu)化協(xié)調(diào)機(jī)制和激發(fā)合作的動(dòng)力能有效保障合作的持久性。另外，多元伙伴關(guān)系能促使社區(qū)公眾對(duì)防災(zāi)減災(zāi)達(dá)成共識(shí)，并促進(jìn)更多利益相關(guān)者參與和支持。鑒于此，在全國(guó)第一次建立公私合作伙伴關(guān)系提高復(fù)原力會(huì)議上，F(xiàn)EMA行政長(zhǎng)官克雷格福格特（ Craig Fugate）提出，“在應(yīng)急管理中我們不能割舍任何一個(gè)部門，因?yàn)橄嗷ヒ来骊P(guān)系太大……我們希望私營(yíng)部門成為應(yīng)急隊(duì)伍的一部分，公私部門間應(yīng)是協(xié)作關(guān)系而不是互相競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系?！?/p>

建立伙伴關(guān)系的關(guān)鍵是要尋求利益相關(guān)者之間的共同利益，并采取有效的合作途徑。為此，一方面，要采取合適的與社區(qū)公眾及當(dāng)?shù)仡I(lǐng)袖的溝通方式與途徑，如通過(guò)簡(jiǎn)報(bào)、會(huì)議或志愿者活動(dòng)，以確保應(yīng)急主體溝通順暢和信息對(duì)稱，保證應(yīng)急管理活動(dòng)的有效性;另一方面，加強(qiáng)社區(qū)公眾的合作伙伴的應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)（如應(yīng)急演練），這是保持應(yīng)急管理活力的途徑。

5.授權(quán)地方行動(dòng)

面對(duì)日益嚴(yán)峻的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)，僅僅依靠政府已不足以應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，必須實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理重心下移和權(quán)力下放。在政府與公眾的關(guān)系上，要改變傳統(tǒng)的自上而下、高度集中的“指揮一控制”管理方式，①避免權(quán)力過(guò)于集中在上級(jí)應(yīng)急管理部門，由此造成下級(jí)部門和社區(qū)公眾對(duì)應(yīng)急管理部門的過(guò)于依賴。為此，F(xiàn)EMA提出應(yīng)急部門的職責(zé)應(yīng)該是積極推動(dòng)和協(xié)調(diào)防災(zāi)減災(zāi)方案的確定、爭(zhēng)取救援、行動(dòng)實(shí)施和結(jié)果評(píng)估等防災(zāi)減災(zāi)行動(dòng)，而不是直接“領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)急行動(dòng)，而社區(qū)公眾的職責(zé)不應(yīng)只是響應(yīng)，而應(yīng)是“領(lǐng)導(dǎo)”應(yīng)急行動(dòng)。這種情況下，社會(huì)資本就成為促進(jìn)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)自身進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)行動(dòng)的重要因素，它為社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)的可持續(xù)性發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)大的推動(dòng)作用。部門協(xié)同與公眾參與的防災(zāi)減災(zāi)格局一旦形成，防災(zāi)減災(zāi)效果就會(huì)日益顯現(xiàn)，并產(chǎn)生持久的效力。

加強(qiáng)政府與社區(qū)的關(guān)系，應(yīng)建立對(duì)各方的角色和責(zé)任進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，賦予地方相應(yīng)的集體行動(dòng)權(quán)力。應(yīng)急管理部門應(yīng)該清晰地傳達(dá)防災(zāi)減災(zāi)愿景，使參與組織能在長(zhǎng)期內(nèi)投入足夠的資源，并清楚地了解所期望的結(jié)果。特別是農(nóng)村社區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施（如電信設(shè)施、交通設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施）薄弱，以及應(yīng)急管理人員往往是兼職員工，因此，賦予地方行動(dòng)對(duì)于農(nóng)村社區(qū)尤為重要。②

6.加強(qiáng)社區(qū)管理服務(wù)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)和資產(chǎn)的利用和建設(shè)

利用并加強(qiáng)現(xiàn)有的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)和資產(chǎn)是指利用社區(qū)已有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治資源，并將這些資源運(yùn)用于應(yīng)急管理活動(dòng)。社區(qū)在資金、物質(zhì)、人力資源等方面都有著極其豐富的資源，并有一系列的控制各類資源的社會(huì)行為團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)和網(wǎng)絡(luò)等組織。社區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)已形成組織和管理這些社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的可行的方式。無(wú)論是招募志愿者或接受捐贈(zèng)來(lái)儲(chǔ)備當(dāng)?shù)匚镔Y或動(dòng)員鄰里建立預(yù)備組織，社區(qū)都有較強(qiáng)的能力來(lái)完成這些應(yīng)急準(zhǔn)備需求。

應(yīng)急管理部門介入社區(qū)常規(guī)管理工作并引導(dǎo)社區(qū)逐步將社區(qū)資源運(yùn)用于應(yīng)急管理對(duì)于應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后長(zhǎng)期恢復(fù)至關(guān)重要。為此，第一，應(yīng)急管理部門要支持和加強(qiáng)社區(qū)常規(guī)活動(dòng)，如為公眾提供會(huì)面和交流的空間，提供資源以支持當(dāng)?shù)氐幕顒?dòng)，并推動(dòng)拓展新的伙伴關(guān)系，以擴(kuò)大資源共享。第二，通過(guò)參與社區(qū)常規(guī)工作的討論和決策等活動(dòng)來(lái)加強(qiáng)社區(qū)已有能力，并以開展應(yīng)急管理活動(dòng)來(lái)發(fā)展社區(qū)的伙伴關(guān)系。第三，應(yīng)急管理部門還要與社區(qū)內(nèi)非合作伙伴進(jìn)行溝通與合作，倡導(dǎo)他們參與應(yīng)急活動(dòng)，發(fā)揮他們?cè)趹?yīng)急管理中的作用。

（四）全社區(qū)應(yīng)急管理實(shí)施途徑

由于社區(qū)的獨(dú)特性和復(fù)雜性，各地區(qū)的全社區(qū)應(yīng)急管理模式實(shí)施途徑也不盡相同。FEMA通過(guò)與NPOs、學(xué)術(shù)界、私人組織和各級(jí)政府的研究，提出了以下實(shí)施途徑。

1.掌握社區(qū)真實(shí)需求

首先，對(duì)應(yīng)急管理人員開展社區(qū)多樣性教育，對(duì)他們的文化競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行干預(yù)，并對(duì)他們進(jìn)行文化素養(yǎng)和管理能力的教育培訓(xùn)，推動(dòng)他們建立一個(gè)多語(yǔ)種的志愿者關(guān)系，促進(jìn)他們與社區(qū)各類群體進(jìn)行互動(dòng)。其次，了解社區(qū)的群體特征，并發(fā)動(dòng)公眾參與社區(qū)重要問題討論與決策，為社區(qū)制定防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略提供建議;掌握社區(qū)公眾間的交流語(yǔ)言和方式，以及公眾獲取信息的來(lái)源和渠道情況;了解社區(qū)公眾討論和決策的場(chǎng)所，社區(qū)公眾議事并非總是在議會(huì)場(chǎng)所，也在其他一些社區(qū)場(chǎng)所，如社區(qū)中心、社區(qū)聚會(huì)、社區(qū)俱樂部或宗教場(chǎng)所。抓住機(jī)會(huì)了解社區(qū)有關(guān)應(yīng)急，如業(yè)主協(xié)會(huì)的季度會(huì)議是獲得當(dāng)前的社區(qū)問題和重要的公共信息的機(jī)會(huì)。

2.建立與社區(qū)的伙伴關(guān)系

應(yīng)急管理部門首先要確定社區(qū)應(yīng)急管理利益相關(guān)者主體范圍，包括童軍團(tuán)、俱樂部、家庭學(xué)校組織、宗教團(tuán)體和殘疾人組織等，這些利益相關(guān)者多年來(lái)在社區(qū)已經(jīng)獲得了廣泛信任，并在日常工作中建立了成熟的與公眾交流溝通的渠道和方式。應(yīng)急管理部門應(yīng)與這些利益相關(guān)者建立并保持經(jīng)常性聯(lián)系，并實(shí)現(xiàn)信息共享。此外，對(duì)于在美國(guó)受災(zāi)害影響的外國(guó)居民和游客這類利益相關(guān)者，可通過(guò)他國(guó)駐美領(lǐng)事館或使館代表建立聯(lián)系以獲得國(guó)際合作伙伴支援。

3.有效促進(jìn)社區(qū)公眾參與

社區(qū)公眾廣泛參與是全社區(qū)應(yīng)急管理模式的核心問題。FEMA提出了有效促進(jìn)公眾參與應(yīng)急管理的途徑，主要有：加強(qiáng)與公民委員會(huì)（Citizen Corps Council）的聯(lián)系，以此增加應(yīng)急管理部門與利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)與合作，以及增強(qiáng)公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí);雇用有代表性的員工，組成多元化應(yīng)急隊(duì)伍;使用社區(qū)各階層都能理解和接受的交流方式，保持與社會(huì)各階層的良好的溝通;推動(dòng)社區(qū)各類組織在社區(qū)應(yīng)急活動(dòng)中扮演正式角色，促進(jìn)社區(qū)公眾參與培訓(xùn)活動(dòng)和應(yīng)急演練;充分利用社交媒體，建立雙向信息交流機(jī)制，及時(shí)報(bào)道和跟進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)消息，并做好溝通和宣傳工作;加強(qiáng)對(duì)兒童和青少年的應(yīng)急教育，推動(dòng)個(gè)人、家庭和社區(qū)開展應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng);制定包括社區(qū)公眾均能充分參與的恢復(fù)計(jì)劃;召開綜合性社區(qū)會(huì)議，并將應(yīng)急規(guī)劃事項(xiàng)納入社區(qū)會(huì)議議程;合理安排應(yīng)急會(huì)議，充分考慮影響參與應(yīng)急會(huì)議的因素（如參會(huì)者缺乏育兒入手、交通不便和時(shí)間沖突）和提供可行的解決方案;組織社區(qū)會(huì)議時(shí)充分考慮社區(qū)殘疾人群體的身體狀況、程序和交流方式等的需要。

4.激發(fā)公眾防災(zāi)興趣，促進(jìn)公眾與社區(qū)組織對(duì)話

通過(guò)主辦市民會(huì)議，并通過(guò)參與社區(qū)常規(guī)工作會(huì)議，加強(qiáng)政府與社區(qū)公眾的對(duì)話，促使社區(qū)公眾參與應(yīng)急規(guī)劃過(guò)程;聽取公眾的需求，探討公眾在規(guī)劃中發(fā)揮作用的途徑;確保地方電臺(tái)、廣播等媒體與居民溝通的暢通，以回復(fù)用戶關(guān)于應(yīng)急管理咨詢以及征求公眾的意見;實(shí)行應(yīng)急執(zhí)行中心（EOC）部分職能的對(duì)外開放，邀請(qǐng)學(xué)校等組織機(jī)構(gòu)實(shí)地考察，介紹社區(qū)備災(zāi)所使用的設(shè)備、組織及協(xié)調(diào)方法。

5.抓住社區(qū)公眾參與應(yīng)急活動(dòng)的興趣點(diǎn)，促進(jìn)公眾參與提升社區(qū)復(fù)原力的討論

建立和加強(qiáng)與當(dāng)?shù)赜刑?hào)召力的人物和意見領(lǐng)袖的聯(lián)系，并了解社區(qū)公眾的興趣所在，以調(diào)整應(yīng)急管理活動(dòng)內(nèi)容，滿足他們的興趣;了解社區(qū)不同群體面臨的問題、挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)措施，協(xié)助探索解決應(yīng)急需求的方法與途徑。

6.推進(jìn)應(yīng)急管理改革與創(chuàng)新

了解在應(yīng)急管理中如何與社區(qū)合作伙伴分享和加強(qiáng)資源，如為社區(qū)合作伙伴提供緊缺的設(shè)施、設(shè)備等;與社區(qū)機(jī)構(gòu)協(xié)作，了解它們?cè)跒?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中預(yù)防、保護(hù)、轉(zhuǎn)移、響應(yīng)和恢復(fù)的各種措施，并對(duì)他們的應(yīng)急活動(dòng)和資源給予支持，避免與社區(qū)合作伙伴的相互競(jìng)爭(zhēng);掌握為社區(qū)提供支持的組織的信息，確定這些組織在不能支援社區(qū)的情況下的接濟(jì)方案。例如，若物資儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)定期發(fā)放的食物不能滿足公眾需求的時(shí)候，應(yīng)急管理部門應(yīng)提供備用食物給物資儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，以幫助他們?cè)跒?zāi)時(shí)仍能滿足公眾的需求;利用現(xiàn)有的社區(qū)組織和活動(dòng)，如當(dāng)?shù)丶议L(zhǎng)委員會(huì)（PTA），應(yīng)急管理部門要推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)小組（CERT）為這些組織提供培訓(xùn)，以提升社區(qū)組織應(yīng)急服務(wù)能力。

7.加強(qiáng)社區(qū)公眾和應(yīng)急管理部門之間的相互支持

加強(qiáng)社區(qū)公眾和應(yīng)急管理部門之間的相互支持，以實(shí)現(xiàn)雙方信息暢通與共享。一方面，社區(qū)公眾應(yīng)盡早向應(yīng)急管理部門提供充分的信息，以便應(yīng)急管理部門更好地對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行預(yù)防、保護(hù)、轉(zhuǎn)移、響應(yīng)和恢復(fù)。相反，應(yīng)急管理部門應(yīng)向居民提供關(guān)于組織基本情況和職能的信息，以便居民需要的時(shí)候及時(shí)得到援助。

推動(dòng)社區(qū)公眾和應(yīng)急管理部門之間信息共享方式。一是推行多方位的信息共享項(xiàng)目，這是一個(gè)維護(hù)社區(qū)應(yīng)急伙伴關(guān)系的良好途徑;二是定期召開社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和合作伙伴的正式會(huì)議和非正式會(huì)議，以加強(qiáng)社區(qū)公眾和應(yīng)急管理部門的聯(lián)系和活力;三是強(qiáng)化應(yīng)急管理部門對(duì)私人組織在業(yè)務(wù)規(guī)劃制定等方面的支持。

二、全社區(qū)應(yīng)急管理模式的實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)

FEMA2011年9月發(fā)布《全社區(qū)應(yīng)急管理方法：原則、策略和實(shí)施途徑》后，次年要求疾病預(yù)防控制中心基金會(huì)（CDC Foundation，以下簡(jiǎn)稱CDC基金會(huì)）協(xié)同疾病預(yù)防控制中心（CDC）公共衛(wèi)生準(zhǔn)備與響應(yīng)辦公室（以下簡(jiǎn)稱CDC辦公室）負(fù)責(zé)實(shí)施該模式。CDC基金會(huì)協(xié)同CDC辦公室選擇了7個(gè)社區(qū)作為“希望試點(diǎn)”（promising example）?！跋Ｍ圏c(diǎn)”被定義為能夠體現(xiàn)全社區(qū)模式的一項(xiàng)活動(dòng)、規(guī)劃或倡議。希望試點(diǎn)地區(qū)的基本條件是：在社區(qū)或地方層面正在進(jìn)行的應(yīng)急規(guī)劃、活動(dòng)或者倡議;應(yīng)急主體涉及私營(yíng)或非營(yíng)利部門以及普通民眾，并在某些領(lǐng)域與政府曾有過(guò)合作伙伴關(guān)系;試點(diǎn)目的是為了提高社區(qū)對(duì)某一災(zāi)種或事故的準(zhǔn)備、處置或恢復(fù);內(nèi)容能體現(xiàn)FEMA全社會(huì)參與應(yīng)急管理方法的原則和戰(zhàn)略。根據(jù)以上要求，CDC基金會(huì)協(xié)同CDC辦公室選擇了密歇根州蘭辛、亞利桑那州菲尼克斯、密蘇里州喬普林、路易斯安那周新奧爾良、俄勒岡州德舒特、紐約和加利福尼亞州舊金山七個(gè)典型地區(qū)社區(qū)作為“希望試點(diǎn)”，并于2011年9月至2013年9月實(shí)施（如圖1）。

經(jīng)過(guò)試點(diǎn)實(shí)踐，CDC基金會(huì)和CDC辦公室發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)存在一些局限性，如項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中生搬硬套FEMA發(fā)布的文件和CDC基金會(huì)、CDC辦公室對(duì)該文件的解讀，靈活性不夠;項(xiàng)目試點(diǎn)時(shí)間由一年改為半年，時(shí)間的縮短使得試點(diǎn)任務(wù)顯得繁重，試點(diǎn)難以達(dá)到理想效果。同時(shí)，CDC基會(huì)和CDC辦公室的試點(diǎn)也積累了很多經(jīng)驗(yàn)：一是當(dāng)前模式的實(shí)施策略有些理念和途徑存在一些不足，應(yīng)根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷完善全社區(qū)應(yīng)急管理模式，繼續(xù)推進(jìn)該模式的應(yīng)用。二是推進(jìn)全社區(qū)應(yīng)急管理模式需要詳細(xì)的全社區(qū)應(yīng)急管理模式的實(shí)施指南，應(yīng)逐步編制完善社區(qū)實(shí)踐實(shí)施指南和標(biāo)準(zhǔn)體系。三是應(yīng)加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)社區(qū)的研究。試點(diǎn)社區(qū)是FEMA推進(jìn)全社區(qū)應(yīng)急管理模式的成功案例，其中許多社區(qū)已經(jīng)成為了FEMA智囊團(tuán)專家的重點(diǎn)研究案例，以后需加大研究力度，將試點(diǎn)社區(qū)納入全社區(qū)應(yīng)急管理領(lǐng)域?qū)＜已芯康闹攸c(diǎn)。四是將試點(diǎn)社區(qū)作為未來(lái)推行全社區(qū)應(yīng)急管理模式的典范加以推廣。全社區(qū)應(yīng)急管理模式在7個(gè)試點(diǎn)社區(qū)的成功實(shí)踐，為未來(lái)全社區(qū)模式的推行提供了有益的借鑒和經(jīng)驗(yàn)，其他地區(qū)全社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)模式的推行應(yīng)以試點(diǎn)社區(qū)作為示范。

以上CDC基金會(huì)和CDC辦公室對(duì)全社區(qū)應(yīng)急管理模式試點(diǎn)情況來(lái)看，全社區(qū)應(yīng)急管理模式試點(diǎn)實(shí)踐是成功的。這驗(yàn)證了FEMA提出的全社區(qū)應(yīng)急管理模式具有科學(xué)性、可行性，是被實(shí)踐證明了的一種成功的應(yīng)急管理模式。可以預(yù)測(cè)，F(xiàn)EMA將會(huì)繼續(xù)加大對(duì)全社區(qū)應(yīng)急管理模式的研究，編制完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，加大投入，繼續(xù)推廣該模式。

四、全社區(qū)應(yīng)急管理模式的特點(diǎn)

（一）實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理重心下移，權(quán)力下放

FEMA認(rèn)識(shí)到災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的新變化，如人口聚集帶來(lái)的人口結(jié)構(gòu)性變化，科學(xué)技術(shù)特別是信息技術(shù)變革帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，老年人口和兒童比率上升帶來(lái)的人口結(jié)構(gòu)變化，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中引發(fā)的生態(tài)環(huán)境惡化，等等，并認(rèn)識(shí)到這些新變化給防災(zāi)減災(zāi)帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，F(xiàn)EMA進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到防災(zāi)減災(zāi)現(xiàn)實(shí)新需求和政府防災(zāi)減災(zāi)能力的差距，基于現(xiàn)實(shí)形勢(shì)的思量。FEMA明確提出以政府為中心的應(yīng)急管理模式不足以應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，必須全力推動(dòng)應(yīng)急管理模式改革。

首先，推進(jìn)從基于政府的應(yīng)急管理向基于社會(huì)的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)型，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理重心下沉、關(guān)口前移、標(biāo)準(zhǔn)下沉、主體多元和社會(huì)廣泛參與。全社會(huì)參與是全社區(qū)應(yīng)急管理模式的核心內(nèi)容?，F(xiàn)階段正是美國(guó)應(yīng)急管理模式變革時(shí)期，世界其他國(guó)家應(yīng)急管理模式的變革也勢(shì)在必行。其次，推進(jìn)從全社會(huì)（ entire-society）管理模式向全社區(qū)（whole-community）模式的改革。社區(qū)是社會(huì)的基本單元，是應(yīng)急管理的前沿哨口和主要陣地。社區(qū)居民由于居住在一定地域，有著共同利益、價(jià)值觀念、習(xí)俗、目標(biāo)和密切的人際關(guān)系和交往等，他們對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、目標(biāo)等容易達(dá)成共識(shí)，并能最大限度、最佳效益地應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。FEMA基于社區(qū)在應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中的優(yōu)勢(shì)，以及美國(guó)一些社區(qū)幾年來(lái)全社區(qū)應(yīng)急管理模式的成功實(shí)踐，推動(dòng)全社會(huì)應(yīng)急管理進(jìn)一步推進(jìn)到全社區(qū)應(yīng)急管理。

（二）重視全面深入把握社區(qū)實(shí)際情況

認(rèn)識(shí)社區(qū)實(shí)際情況是實(shí)施全社區(qū)應(yīng)急管理模式的前提。FEMA十分注重了解社區(qū)的真實(shí)的情況，并注重把握社區(qū)情況的途徑措施。首先，F(xiàn)EMA在全社區(qū)應(yīng)急管理實(shí)施策略和實(shí)施途徑中，均提出了認(rèn)識(shí)社區(qū)的復(fù)雜性，了解社區(qū)的真實(shí)需求、利益、興趣點(diǎn)和防災(zāi)減災(zāi)能力。其次，把握社區(qū)的實(shí)際情況需要，運(yùn)用有效實(shí)用的方法。FEMA介紹了典型社區(qū)的工具和方法，如利用社區(qū)地圖、社區(qū)復(fù)原力指標(biāo)（CRI）來(lái)了解社區(qū)的基本信息和評(píng)估社區(qū)復(fù)原力;在如何與社區(qū)領(lǐng)袖建立和維持關(guān)系、如何了解社區(qū)公眾的興趣點(diǎn)、如何實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理與社區(qū)公共事務(wù)管理相結(jié)合等方面也提出了相應(yīng)的方法。

（三）推進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理

全社區(qū)應(yīng)急管理模式不同于以往以政府為中心的應(yīng)急管理模式，全社區(qū)應(yīng)急管理模式以社區(qū)為中心，政府在應(yīng)急管理中起主導(dǎo)作用，是社區(qū)應(yīng)急管理多主體中的一個(gè)合作者（ partner）。在該模式中，社區(qū)被授權(quán)與政府、非盈利組織、公共部門和私人部門處于平等合作地位，需主導(dǎo)建立和加強(qiáng)與社會(huì)公眾之間的多元伙伴關(guān)系，促成公眾廣泛參與的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而在應(yīng)急管理預(yù)防、保護(hù)、轉(zhuǎn)移、響應(yīng)和恢復(fù)中實(shí)現(xiàn)高效分工協(xié)作，協(xié)同應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

（四）推動(dòng)社區(qū)公眾有效參與

全社區(qū)管理模式的關(guān)鍵是有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)公眾廣泛參與。發(fā)動(dòng)公眾廣泛參與需要一系列科學(xué)可行的措施。對(duì)此，F(xiàn)EMA提出了十分具體的促進(jìn)公眾參與應(yīng)急管理的措施，包括確定哪些合作主體，如何定位社區(qū)組織的角色、地位，使用何種交流溝通方式，如何建立信息交流機(jī)制，如何開展應(yīng)急教育培訓(xùn)，如何制定相關(guān)規(guī)劃，如何召開應(yīng)急管理會(huì)議，等等。

（五）充分利用和加強(qiáng)社區(qū)資源

FEMA認(rèn)識(shí)到社區(qū)在物質(zhì)、人力、信息和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等方面都有著極其豐富的資源，擁有一系列的控制各種的資源的社會(huì)行為團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)等，形成了比較成熟的組織和管理這些社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的可行的方式，并取得了社區(qū)公眾廣泛信任與支持。因此，F(xiàn)EMA認(rèn)為在應(yīng)急管理中客觀需要共享社區(qū)豐富的人力、物力和資金等方面資源，以彌補(bǔ)政府資源和能力的不足。對(duì)此，F(xiàn)EMA也提出了引導(dǎo)社區(qū)逐步將社區(qū)資源運(yùn)用于應(yīng)急管理，共享社區(qū)資源的具體途徑和措施。

（六）注重模式實(shí)施策略方法

FEMA實(shí)施全社區(qū)應(yīng)急管理模式過(guò)程中，并非強(qiáng)制推行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，而是制定推薦性法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系指導(dǎo)全國(guó)社區(qū)應(yīng)急管理。在實(shí)施全社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)模式過(guò)程中十分注重策略和方法，合情合理地人性化加以實(shí)施。如處理人際關(guān)系方面，注重加強(qiáng)建立和維系與社區(qū)公眾的關(guān)系，一方面注重把握領(lǐng)導(dǎo)的興趣點(diǎn)，處理好與社區(qū)領(lǐng)袖的關(guān)系，另一方面，也注重激發(fā)社區(qū)其他公眾的興趣，建立維系與社區(qū)公眾的關(guān)系。特別注重老年人、殘疾人群體的身體狀況和需求，以及少數(shù)民族人口、母語(yǔ)為非英語(yǔ)的人的利益和需求。在考慮殘疾人、孕婦的參與應(yīng)急活動(dòng)時(shí)，充滿人性關(guān)懷，如組織召開會(huì)議時(shí)注意殘疾人的交通方便，注意孕婦育兒的人手問題，注意會(huì)議安排在交通便利的地點(diǎn)，也充分考慮參會(huì)者的時(shí)間方便，以促進(jìn)公眾廣泛參與應(yīng)急活動(dòng);在應(yīng)急管理活動(dòng)中，不僅僅是專門開展與應(yīng)急管理相關(guān)的活動(dòng)，也積極參與社區(qū)日常管理活動(dòng)，借此加強(qiáng)與社區(qū)公眾的聯(lián)系和交流，使應(yīng)急管理與社區(qū)公共事務(wù)管理結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“平戰(zhàn)結(jié)合”。

（七）建立完善基于社區(qū)的應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)體系

FEMA2011年提出全社區(qū)應(yīng)急管理模式后，指出該文件并非指南（guide）或方案（how-to），而只是為社區(qū)提供探索應(yīng)急管理有效模式的試行方案。此后，F(xiàn)EMA并沒有連續(xù)出臺(tái)一攬子應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)，大刀闊斧進(jìn)行拉網(wǎng)式改革，而是委托CDC基金會(huì)和CDC辦公室于2011-2014年在全國(guó)7個(gè)地區(qū)展開試點(diǎn)。美國(guó)采取漸進(jìn)式的慎重地推進(jìn)應(yīng)急管理模式的改革，在4年試點(diǎn)實(shí)踐過(guò)程中，F(xiàn)EMA并未發(fā)布全社區(qū)指南與方案等標(biāo)準(zhǔn)。

CDC基金會(huì)和CDC辦公室在7個(gè)地區(qū)的試點(diǎn)實(shí)踐后提出的四點(diǎn)建議，其中之一是全社區(qū)管理方法的提出作為社區(qū)應(yīng)急管理模式轉(zhuǎn)變的開端，實(shí)現(xiàn)管理模式的轉(zhuǎn)變需要制定更加詳實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。因此，建議加快建立和完善全社區(qū)應(yīng)急管理詳細(xì)實(shí)施方案，為推進(jìn)該模式的實(shí)施提供政策依據(jù)和技術(shù)支撐。