人民銀行全面預(yù)算績效管理機制探究

王慶麗

【摘 ?要】《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》印發(fā)，對新時期實施全面預(yù)算績效管理工作提出總體要求。人民銀行會計財務(wù)工作轉(zhuǎn)型規(guī)劃中將“實施全過程預(yù)算績效管理”作為會計財務(wù)工作轉(zhuǎn)型任務(wù)之一予以明確。從國內(nèi)外預(yù)算績效管理發(fā)展和近年來人民銀行全面預(yù)算績效管理工作的現(xiàn)狀來看，人民銀行全面預(yù)算績效管理工作仍處于起步階段，需要建立系統(tǒng)、完備的機制，推動全面預(yù)算績效管理工作順利開展。

【關(guān)鍵詞】人民銀行;全面預(yù)算績效;機制研究

引言

全面實施預(yù)算績效管理是我國經(jīng)濟由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的必然要求，十九大報告和2018年政府工作報告均對全面實施績效管理提出要求。2018年9月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見 》正式公布，對深化預(yù)算管理制度改革具有重要的指導(dǎo)意義。當(dāng)前，經(jīng)濟已由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)換，政府財政收入增速呈放緩趨勢，但公眾對公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量要求不斷提高，支出壓力日益增大。隨著近幾年由于不斷減稅降費造成財力一定程度的困難，尤其是新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，經(jīng)濟形勢更加嚴峻。根據(jù)黨中央 國務(wù)院最新做好“六?！?、“六穩(wěn)”工作要求，今年以及未來一定時間內(nèi)，要繼續(xù)推行減稅降費加大財政支持力度。全面實施預(yù)算績效管理，壓縮低效無效支出，顯得尤為重要。

1.人民銀行全面預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀

目前，人民銀行的資金來源主要以財政資金為主，實行部門預(yù)算。2007年起，人民銀行實行部門預(yù)算管理模式，采用“零基預(yù)算法”編制預(yù)算。人民銀行自2011年開始預(yù)算績效評價試點，持續(xù)完善預(yù)算管理機制?！吨袊嗣胥y行會計財務(wù)工作轉(zhuǎn)型規(guī)劃（2016-2020）年》提出，會計財務(wù)工作轉(zhuǎn)型應(yīng)關(guān)注費用預(yù)算，強化預(yù)算約束，促進會計財務(wù)事業(yè)健康發(fā)展。2015年，人民銀行進一步改革，總行在預(yù)算管理中推行三年中期規(guī)劃，積極打造會計綜合系統(tǒng)和預(yù)算管理平臺，提倡實施全面預(yù)算管理。財政部對人民銀行的費用控制實行指標(biāo)控制。人民銀行學(xué)者積極搜集研究國際央行財務(wù)預(yù)算制度，將國外央行一些好的預(yù)算做法引入系統(tǒng)。

一是績效評價范圍逐漸擴大。目前預(yù)算績效管理實現(xiàn)了項目支出全覆蓋，總分行鼓勵分支機構(gòu)探索實施全面預(yù)算管理，賦予財務(wù)部門“大會計”管理職責(zé)，區(qū)域性、分散性的試點工作成效逐漸顯現(xiàn)。二是項目支出預(yù)算績效目標(biāo)評價體系趨于科學(xué)合理。目前，人民銀行項目支出預(yù)算績效評價指標(biāo)體系已逐步完善、規(guī)范，績效管理科學(xué)性不斷增強。三是持續(xù)改進預(yù)算績效管理工作態(tài)勢不斷增強。各級機構(gòu)建立了預(yù)算管理委員會工作機制，并以預(yù)算管理委員會為預(yù)算管理的主體責(zé)任，不斷完善工作流程，規(guī)范預(yù)算管理，提升預(yù)算管理工作水平。

2.人民銀行實施全面預(yù)算績效管理需關(guān)注的重點和難點

（1）預(yù)算績效管理與單位發(fā)展戰(zhàn)略有待融合。戰(zhàn)略目標(biāo)對單位的發(fā)展具有導(dǎo)向作用，但是目前人民銀行很多分支機構(gòu)重支出輕績效、辦事和花錢“兩張皮”的問題突出，單位發(fā)展中長期戰(zhàn)略未體現(xiàn)在預(yù)算管理過程中。一方面，部分領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理不夠重視，未認識到預(yù)算是實現(xiàn)單位戰(zhàn)略的一種工具，這主要是因為分支機構(gòu)的支出經(jīng)費長期以來都是由上級行核定劃撥，導(dǎo)致被動的依據(jù)上級行劃撥的預(yù)算指標(biāo)來安排相應(yīng)支出，更多關(guān)注費用指標(biāo)，而很少考慮預(yù)算是否對單位的戰(zhàn)略目標(biāo)具有支持作用。另一方面，預(yù)算管理往往只有“預(yù)算”沒有“管理”，在編制公用經(jīng)費支出和行政事業(yè)類支出的過程中，仍然采用傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長”的模式，即以上年的預(yù)算支出為基礎(chǔ)，上浮一定比例來編制預(yù)算，編制流程簡單粗糙，計劃性較弱，支出安排與本行的中長期戰(zhàn)略脫節(jié)。

（2）預(yù)算績效管理制度體系有待完善。2019年，總行全面落實黨中央預(yù)算績效管理工作精神，在全系統(tǒng)制定出臺了《中國人民銀行預(yù)算績效管理辦法》（試行），該辦法是人民銀行系統(tǒng)預(yù)算績效管理工作全方位、全過程、全覆蓋的框架性指導(dǎo)遵循。但預(yù)算績效工作是系統(tǒng)性的，涉及到眾多管理環(huán)節(jié)、工作規(guī)程，目前從基層行的實踐來看，在預(yù)算績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價、第三方機構(gòu)績效管理質(zhì)量評價等方面，仍存在制度規(guī)定、工作規(guī)程上的空白，有待填補。

（3）預(yù)算績效基礎(chǔ)管理工作尚待加強。一是預(yù)算績效管理意識仍需加強。預(yù)算執(zhí)行部門與項目實施部門以及個別基層財務(wù)部門績效觀念和責(zé)任意識尚顯薄弱，更注重資金使用的合規(guī)性，忽略了有關(guān)項目的績效問題。二是績效管理專業(yè)知識配備不足，缺少專業(yè)技術(shù)人才，預(yù)算績效管理全過程貫穿預(yù)算管理始終，涉及面廣，技術(shù)性強，需要眼光長遠、綜合素質(zhì)較高的專業(yè)人員跟蹤參與。但目前個別基層行人員配備緊缺，很難做到專人專崗，現(xiàn)有人員更缺少專業(yè)的知識儲備，這都阻礙了基層行績效管理工作邁入正軌。

3.人民銀行全面預(yù)算績效管理機制構(gòu)思

3.1建立全過程預(yù)算績效管理鏈條

一是將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。由總行牽頭，制定人民銀行發(fā)展整體戰(zhàn)略規(guī)劃，各分支機構(gòu)結(jié)合總行戰(zhàn)略部署和地區(qū)發(fā)展實際情況制定適宜自身發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，將戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)融入到預(yù)算編制當(dāng)中，并通過建立地區(qū)性支出定額標(biāo)準測算模型，綜合利用成本分析方法，進一步提高預(yù)算編制精細化水平，從源頭上解決資金結(jié)余沉淀、項目突擊花錢等問題。以全面反映資金項目歸屬為預(yù)期，進一步完善科目賬戶設(shè)置，明確區(qū)分項目劃分使用，使得會計報表能夠明確反映各項業(yè)務(wù)支出的情況。以“績效+零基”預(yù)算為中心，形成預(yù)算編制-執(zhí)行監(jiān)控-評價公開的閉環(huán)操作流程。

二是加強事前績效評估論證。對關(guān)注度較高、金額較大的重大政策和項目開展事前評估，依據(jù)單位戰(zhàn)略規(guī)劃、部門發(fā)展規(guī)劃等，重點審核立項必要性、投入經(jīng)濟性、目標(biāo)合理性、方案可行性、籌資合規(guī)性等內(nèi)容，推動關(guān)口前移，嚴把入口關(guān)，防止“拍腦袋決策”，從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精準性。

3.2建立全覆蓋預(yù)算績效管理框架

一是建立多層次、區(qū)域化的績效指標(biāo)體系。分區(qū)域、分層次、分級次，從部門整體預(yù)算支出、日常運營費用及業(yè)務(wù)支出預(yù)算（包括行政支出及常規(guī)業(yè)務(wù)項目支出）、各類專項支出（包括基建項目、專項業(yè)務(wù)資金以及地方政府專項資金等）三個層次，以不同區(qū)域、不同機構(gòu)，從重大政策或重大項目、項目支出、單位整體支出三個維度，因地制宜分類設(shè)計，建立定量和定性相結(jié)合的共性績效指標(biāo)體系和標(biāo)準體系，將固有的硬性指標(biāo)實現(xiàn)人民銀行系統(tǒng)統(tǒng)一的預(yù)算績效評價指標(biāo)“度量衡”，真正做到“可比較、可監(jiān)測、可評價、可報告”。

二是夯實績效目標(biāo)全覆蓋管理基礎(chǔ)。以需要用錢的地方都要進行績效管理為先導(dǎo)，以預(yù)算績效全覆蓋為目標(biāo)，明確績效目標(biāo)填報范圍和標(biāo)準。編制預(yù)算時，按照項目、部門，填報績效目標(biāo)。上級應(yīng)加強對下級單位的指導(dǎo)。編訂印發(fā)了績效目標(biāo)范本和案例集，通過全市預(yù)算編制培訓(xùn)會和“一對一”上門培訓(xùn)，幫助指導(dǎo)預(yù)算部門填報績效目標(biāo)。

參考文獻

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