論新近大型自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)制合作的不同路徑及中國選擇

胡枚玲

(1.上海財經(jīng)大學(xué)，上海 200433；2.淮陰師范學(xué)院，江蘇 淮安 223001)

“相互依存的世界，政府需要規(guī)制合作?！?1)OECD, Regulatory Cooperation for an Interdependent World, OECD Publishing, 1994. p. 15, https://www.oecd-ilibrary.org/governance/regulatory-co-operation-for-an-interdependent-world_9789264062436-en.規(guī)制合作(Regulatory Cooperation)是指“為任何協(xié)議或組織安排，正式的或非正式的，國家之間(雙邊、區(qū)域和多邊層面)在規(guī)制的設(shè)計、監(jiān)督、執(zhí)行、或事后管理等方面進(jìn)行合作安排，以促進(jìn)國際規(guī)制的收斂性和一致性?！?2)OECD, International Regulatory Cooperation: Addressing Global Challenges, OECD Publishing, 2013. p. 153, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/international-regulatory-co-operation-9789264200463-en.htm.2008年爆發(fā)的金融危機讓國際社會認(rèn)識到，一國的國內(nèi)規(guī)制失誤會傳導(dǎo)至其他國家并引發(fā)全球風(fēng)險，因此需要加強國際規(guī)制合作，以提高國內(nèi)規(guī)制的有效性和透明度。而傳統(tǒng)規(guī)制合作機制不能滿足當(dāng)前需要，難以推動國內(nèi)政策制定程序的變革。(3)Dunoff Jeffrey L., “Mapping a Hidden World of International Regulatory Cooperation”, Law and Contemporary Problems, Vol.78, No.4, 2015, p.269.2012年美國通過立法明確提出推進(jìn)國際規(guī)制合作。(4)“Presidential Documents: Executive Order 13609 of May 1, 2012, Promoting International Regulatory Cooperation”, Federal Register, Vol. 77, No. 87, 2012, The White House, https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/inforeg/inforeg/eo_13609/eo13609_05012012.pdf.隨后在《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)和《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定》(TTIP)談判中引入獨立的“規(guī)制一致性”或“規(guī)制合作”議題，提出推進(jìn)國內(nèi)的良好規(guī)制。自此，規(guī)制合作進(jìn)入自由貿(mào)易協(xié)定的視野，并成為其重要內(nèi)容。

在發(fā)達(dá)國家推動下，《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》/《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(以下簡稱TPP/CPTPP)、《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定》(以下簡稱TTIP)、《日本—歐盟經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(以下簡稱JEEPA)、《美墨加協(xié)定》(以下簡稱USMCA)等大型自由貿(mào)易協(xié)定近年來先后達(dá)成或取得進(jìn)展(5)美國退出TPP后，其他11國達(dá)成CPTPP并于2018年12月30日生效，CPTPP暫停了TPP協(xié)定的22項條款，但全文保留了美國倡導(dǎo)納入的“規(guī)制一致性”議題的內(nèi)容，因此，本文在分析時采用TPP/CPTPP；TTIP反映了美國與歐盟在規(guī)制合作上的談判階段性成果，沒有生效，本文采用2016年7月14日公布的歐盟建議版；JEEPA于2018年7月17日簽署，2019年2月1日生效；USMCA于2020年7月1日正式生效。。這些代表性的新近大型自由貿(mào)易協(xié)定先后引入了致力于國內(nèi)“良好規(guī)制實踐”的規(guī)制合作規(guī)則。“良好規(guī)制實踐”注重國內(nèi)規(guī)制的協(xié)調(diào)與一致、規(guī)制影響分析的實施、透明度和利益相關(guān)者的參與，正成為一種新的全球規(guī)制合作范式。在此背景下，需要對新近大型自由貿(mào)易協(xié)定引入規(guī)制合作的動因、規(guī)制合作的范式及其實現(xiàn)路徑進(jìn)行全面分析，為中國未來簽署自由貿(mào)易協(xié)定是否引入規(guī)制合作以及如何設(shè)計規(guī)制合作方案提出建議。

一、新近大型自由貿(mào)易協(xié)定引入規(guī)制合作的動因

新近大型自由貿(mào)易協(xié)定引入規(guī)制合作存在內(nèi)在動因、外部動因以及直接動因等多方面因素。內(nèi)在動因是內(nèi)在的驅(qū)動力，主要在于規(guī)制合作可以提高國家的經(jīng)濟效益以及社會福利；外部動因在于世界貿(mào)易組織(以下簡稱WTO)的規(guī)制監(jiān)管規(guī)則存在局限又遭遇發(fā)展困境；直接動因是歐美發(fā)達(dá)國家制度輸出的政治戰(zhàn)略因素。

1.1 內(nèi)在動因：規(guī)制合作的經(jīng)濟效益與社會福利

各國采取不同規(guī)制會導(dǎo)致產(chǎn)品或服務(wù)的成本上升，經(jīng)濟效益降低。美國貿(mào)易協(xié)會曾稱，美歐不同的標(biāo)準(zhǔn)或測試要求使得生產(chǎn)同樣性能的汽車會需要100個不同的零部件，增加4200萬美元的研發(fā)成本，33項重復(fù)系統(tǒng)測試，133個額外的勞動力。(6)Shayerah Ilias Akhtar and Vivian C. Jones, “Proposed Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP): In Brief”, Congressional Research Service, June 11, 2014, p.8, https://fas.org/sgp/crs/row/R43158.pdf.減少不必要的規(guī)制差異和障礙，進(jìn)行規(guī)制合作可以降低成本，促進(jìn)經(jīng)濟增長。據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)數(shù)據(jù)，每降低10%的規(guī)制障礙就會帶來2.5%的貨物和服務(wù)貿(mào)易出口；如果規(guī)制合作提高到世界最高水平，加拿大和美國的服務(wù)貿(mào)易出口可以分別增長44%和20%；如果加拿大的規(guī)制體系與美國的規(guī)制體系同步改革，加拿大每年的投資總額可以提高4億美元；加拿大和美國之間的規(guī)制合作將使加拿大的人均收入提高2%；歐盟如果沒有共同市場，生產(chǎn)總值和就業(yè)率將分別下降1.8%和1.5%。(7)OECD, International Regulation Cooperation: Addressing Global Challenge, OECD Publishing, 2013, pp.77-79.如果日本的非關(guān)稅措施最大限度的降低，歐盟對日本的出口將增加近50%或290億歐元。(8)Copenhagen Economics, “Assessment of Barriers to Trade and Investment between the EU and Japan”, November 2009, p.8.綜合來看，規(guī)制合作可以帶來顯著的經(jīng)濟效益，比如貿(mào)易額增加、對外直接投資提高、產(chǎn)品競爭力提高、居民收入增加和就業(yè)率提高等。(9)同⑤, pp.77-79, 84.

規(guī)制合作還可以提高規(guī)制能力和水平，給民眾帶來福利。各國政府規(guī)制機構(gòu)面臨著共同問題，規(guī)制合作可以節(jié)約規(guī)制機構(gòu)調(diào)查的成本和時間，使其學(xué)習(xí)更好的規(guī)制經(jīng)驗從而選擇最佳的規(guī)制方式。規(guī)制合作還可以提高規(guī)制的透明度，比如通過簡化和協(xié)調(diào)行政程序獲得可衡量的具體收益；也可以使規(guī)制機構(gòu)更好地了解多個政策目標(biāo)之間復(fù)雜的相互作用，促進(jìn)規(guī)制決策的科學(xué)性。

1.2 外部動因：WTO對國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管的局限性與發(fā)展困境

WTO對國內(nèi)規(guī)制的監(jiān)管存在明顯的局限性。一是WTO國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管規(guī)則約束的范圍有限?！都夹g(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》(簡稱TBT協(xié)定)和《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》(簡稱SPS協(xié)定)雖有比較完整的國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管要求，但只能適用于特定領(lǐng)域，而大量其他領(lǐng)域的國內(nèi)規(guī)制措施沒有納入WTO紀(jì)律約束之中。二是WTO主要是對規(guī)制效果進(jìn)行約束。《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》《衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》的一系列紀(jì)律要求重在關(guān)注規(guī)制措施的效果，比如《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》要求在制定、采用和實施技術(shù)法規(guī)的目的和效果上不得對貿(mào)易造成不必要的障礙。然而，規(guī)制合作的最佳階段是在規(guī)制制定前或制定過程中，一旦政策已經(jīng)制定好且已經(jīng)形成了規(guī)制框架之后再進(jìn)行協(xié)調(diào)可能被證明是不可能的。(10)Reeve T. Bull ed., “New Approaches to International Regulatory Cooperation: The Challenge of TTIP, TPP, and Mega-Regional Trade Agreements”, Law and Contemporary Problems, Vol.78, No.4, 2015, p.20.在侵害發(fā)生后只能借助于WTO爭端解決程序去“善后”解決，(11)張軍旗著：《WTO監(jiān)督機制的法律與實踐》，人民法院出版社，2002年版，第94頁。而“善后”需要付出很大的成本也不一定能達(dá)到效果。有不少學(xué)者認(rèn)為，WTO的“必要性”裁決具有親自由貿(mào)易的傾向，(12)安佰生：“國內(nèi)規(guī)制主權(quán)與自由貿(mào)易的沖突及解決方案——技術(shù)性貿(mào)易壁壘的本質(zhì)及規(guī)則發(fā)展趨勢初探”，《國際經(jīng)濟法學(xué)刊》，2015年第3期，第158頁。危害了成員的規(guī)制主權(quán)。(13)See Tim Buthe, “The Globalization of Health and Safety Standards: Delegation of Regulatory Authority in the SPS Agreement of the 1994 Agreement Establishing the World Trade Organization”, Law and Contemporary Problems, Vol. 71, No.1, 2008, pp. 219-256; Michael Ming Du, “Domestic Regulatory Autonomy under the TBT Agreement: From Non-discrimination to Harmonization”, Chinese Journal of International Law, Vol. 6, No.2, 2007, pp. 269-306.2012年WTO秘書處也明確承認(rèn)“必要性”的內(nèi)在局限，WTO 給出的建議是規(guī)制合作。(14)See WTO, World Trade Report 2012, Trade and Public Policy, p.213, https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report12_e.pdf.

WTO對國內(nèi)規(guī)制監(jiān)管的局限無法適應(yīng)經(jīng)濟的全球發(fā)展，而要對WTO規(guī)則進(jìn)行改革或引入新議題需遵循協(xié)商一致規(guī)則，但目前新議題的納入以及規(guī)則改革談判步履維艱，形成一致意見的可能性微乎其微。同時，全球經(jīng)濟力量的改變使得歐美的政治經(jīng)濟影響力下降，歐美已很難再有效控制WTO。(15)Jeffery J. Schott, “America, Europe, and the New Trade Order”, Business and Politics, Vol.11, No.3, 2009, pp.12-13.美國也不愿繼續(xù)提供以及維護(hù)WTO這一國際公共產(chǎn)品，甚至阻擾WTO上訴機構(gòu)成員的遴選，使得WTO爭端解決機制的運作幾近癱瘓?？梢?，WTO多邊貿(mào)易體制的運行正面臨前所未有的危機。靈活的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定就獲得了國際社會的更多青睞。

1.3 直接動因：歐美發(fā)達(dá)國家制度輸出的政治戰(zhàn)略

TPP規(guī)制合作最大的驅(qū)動力來自于美國制度輸出的政治戰(zhàn)略定位。美國“重返亞太”戰(zhàn)略的重要舉措就是加入TPP的談判。美國前總統(tǒng)奧巴馬曾提到，“美國應(yīng)當(dāng)書寫規(guī)則。美國應(yīng)當(dāng)定調(diào)。其他國家應(yīng)當(dāng)按照美國和我們的伙伴設(shè)定的規(guī)則行事，而不是其他道路?！?16)President Obama, “The TPP Would Let America, Not China, Lead the Way on Global Trade”, The Washington Post, May 2, 2016.“有了TPP，中國就不會(在亞太地區(qū))制定規(guī)則，而我們會?！?17)馬修·P. 古德曼、李笑然：“TPP事關(guān)全球規(guī)則主導(dǎo)權(quán)”，《國際經(jīng)濟評論》，2016年第6期，第159-161頁。美國于2012年頒布的13609號行政命令要求促進(jìn)國際規(guī)制合作，TPP以及TTIP的談判就是推動國際規(guī)制合作的平臺。

TTIP談判將規(guī)制合作納入并作為四大內(nèi)容之一，歐美皆有實現(xiàn)引領(lǐng)全球貿(mào)易規(guī)則的內(nèi)在動機。TTIP被稱為“經(jīng)濟北約”，如果TTIP成功地促進(jìn)了歐盟與美國的高度融合，規(guī)制合作措施可以通過各種機制成為事實上的全球標(biāo)準(zhǔn)，使歐洲和美國能持續(xù)在經(jīng)濟中獲得引領(lǐng)和主導(dǎo)地位。

美國在特朗普政府期間，雖然退出了TPP，中止了TTIP的談判，但美國、日本和歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體并沒有停止自由貿(mào)易協(xié)定的步伐。日本歐盟雙方于2018年7月17日正式簽署的《日本—歐盟經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(JEEPA)基本沿襲了TTIP的框架，吸納了TTIP中關(guān)于規(guī)制合作的議題和內(nèi)容，其在具體規(guī)則的設(shè)置上具有一定的特色和創(chuàng)新，正在發(fā)揮典型的制度示范效應(yīng)。美國啟動了《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)的重新談判，達(dá)成的《美墨加協(xié)定》(USMCA)引入了規(guī)制合作的議題，致力于“良好規(guī)制實踐”，與TPP相比，更好的輸出了美國的國內(nèi)法律制度，成為更強勢更契合美國法律制度要求的協(xié)定，其已具備了特朗普政府自由貿(mào)易協(xié)定的模板化標(biāo)準(zhǔn)。(18)陳靚、武雅斌：“全球價值鏈下服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的新發(fā)展——美墨加協(xié)定 (USMCA) 的視角”，《國際貿(mào)易》，2019年第2期，第88頁。

新近大型自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)制合作的啟動以及規(guī)則的設(shè)定都有明顯歐美主導(dǎo)的痕跡，以歐美國內(nèi)規(guī)制規(guī)則為主導(dǎo)的全球規(guī)制合作已經(jīng)具備較強的輻射效應(yīng)。歐美等發(fā)達(dá)國家意圖繼續(xù)引領(lǐng)在全球規(guī)則的制定權(quán)，并進(jìn)一步深入擴大到國內(nèi)法律制度的改變。

二、新近大型自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)制合作的新范式

新近大型自由貿(mào)易協(xié)定引入的規(guī)制合作，其制度設(shè)計致力于解決國家重點關(guān)注的“規(guī)制主權(quán)”“規(guī)制靈活性”“法律障礙”等問題(19)OECD, International Regulation Cooperation: Addressing Global Challenge, OECD Publishing, 2013, p.88. http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/international-regulatory-co-operation-9789264200463-en.htm.，注重尊重成員方的規(guī)制主權(quán)、賦予成員方規(guī)制的靈活性、肯定成員方的規(guī)制原則和程序等。與WTO為代表的傳統(tǒng)多邊貿(mào)易協(xié)定對國內(nèi)規(guī)制的要求相比，新近大型自由貿(mào)易協(xié)定在規(guī)制合作的目標(biāo)、核心規(guī)則以及規(guī)制合作治理等方面呈現(xiàn)了不同的范式。

2.1 規(guī)制合作多元目標(biāo)的平衡

從規(guī)制合作的實踐以及本質(zhì)需求來看，新近大型自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)制合作的目標(biāo)不應(yīng)是單一維度的，而應(yīng)該是多元、分層次組成的有機體系。新近大型自由貿(mào)易協(xié)定明確了規(guī)制合作在于促進(jìn)國際貿(mào)易和投資，提高國內(nèi)規(guī)制質(zhì)量與水平，以及保障國內(nèi)公共政策目標(biāo)實現(xiàn)的多元目標(biāo)。然而，這些目標(biāo)不會自動平衡，甚至有可能會發(fā)生沖突。促進(jìn)國際貿(mào)易和投資的措施有可能阻礙國內(nèi)公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)，提升國內(nèi)規(guī)制質(zhì)量的措施不一定促進(jìn)國際貿(mào)易和投資。因此，新近大型自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)制合作的規(guī)則設(shè)計致力于這些目標(biāo)的平衡，主要表現(xiàn)在：

首先，對目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計。當(dāng)國內(nèi)公共政策目標(biāo)與促進(jìn)國際貿(mào)易投資有沖突時，明確重要的國內(nèi)公共政策目標(biāo)優(yōu)先。TTIP文本在序言中確立了成員方為實現(xiàn)重要合法公共政策目標(biāo)而確定的立法和規(guī)制的優(yōu)先性，如公共健康、安全、環(huán)境、保護(hù)可用盡的自然資源、金融體系的完整與穩(wěn)定以及公共道德。JEEPA明確規(guī)定規(guī)制合作的任何規(guī)則不影響締約方在重點領(lǐng)域促進(jìn)公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)或追求任何保護(hù)水平的權(quán)利，任何規(guī)定均不得解釋為阻止某一締約方在其認(rèn)為適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平上實現(xiàn)其公共政策目標(biāo)。規(guī)制合作不是下降水平的協(xié)同。(20)Reeve T. Bull ed., “New Approaches to International Regulatory Cooperation: The Challenge of TTIP, TPP, and Mega-Regional Trade Agreements”, Law and Contemporary Problems, Vol.78, No.4, 2015, p.7.

其次，在規(guī)制過程中考慮目標(biāo)的平衡。如果規(guī)制政策已經(jīng)制定出來，再來判斷其是否合理，這將是一個困難且充滿政治風(fēng)險的過程。(21)K. William Watson and Sallie James, “Regulatory Protectionism: A Hidden Threat to Free Trade”, Cato Institute Policy Analysis, Vol.723, No.4, 2013, pp.1-2.在規(guī)制制定過程中可以同時考慮多個目標(biāo)，從而最大限度的實現(xiàn)多元目標(biāo)的平衡。新近大型自由貿(mào)易協(xié)定的具體做法是：一是要求規(guī)制制定之前應(yīng)當(dāng)參考其他國家類似的規(guī)制。參考其他國家類似的規(guī)制不僅可以實現(xiàn)規(guī)制的一致性，節(jié)省規(guī)制的成本，也可以減少貿(mào)易壁壘，促進(jìn)國際貿(mào)易和投資。二是要求規(guī)制制定過程中考慮對國際貿(mào)易的影響，將對國際貿(mào)易的影響作為規(guī)制影響分析考慮的一個因素。三是要求利益相關(guān)者以及公眾有機會參與規(guī)制的制定過程，不僅包括國內(nèi)利益相關(guān)者，也包括國外利益相關(guān)者，從而提升透明度，保證規(guī)制的質(zhì)量與水平。

2.2 “良好規(guī)制實踐”的實施

“良好規(guī)制實踐”主要來源于歐美國內(nèi)行政程序法的核心要素，包括透明度、利益相關(guān)者的參與、內(nèi)部規(guī)制協(xié)調(diào)與一致、規(guī)制影響分析等。

(1)全方位的透明度要求

透明度分為國內(nèi)透明和國際透明，(22)張軍旗著：《WTO監(jiān)督機制的法律與實踐》，人民法院出版社，2002年版，第83頁。國際透明是規(guī)制措施對國際社會的透明義務(wù)，國內(nèi)透明是規(guī)制措施對國內(nèi)社會的透明義務(wù)。WTO協(xié)定主要是國際透明義務(wù)，也意識到了國內(nèi)透明對國際貿(mào)易的重要性(23)See “Trade Policy Review Mechanism”, WTO, para. B, https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/29-tprm_e.htm, 訪問時間：2020年4月5日。，但沒有納入紀(jì)律約束。新近大型自由貿(mào)易協(xié)定不僅對國際透明有更高的要求，而且全方位地約束了國內(nèi)透明。

首先，關(guān)于規(guī)制前期信息，TPP/CPTPP鼓勵對合理預(yù)期12個月內(nèi)要公布的涵蓋規(guī)制措施提供年度公開報告；TTIP要求至少每年向公眾提供一次擬設(shè)立的規(guī)制計劃清單，要求對于計劃中的重大規(guī)制行為應(yīng)盡早向公眾提供相關(guān)信息：包括利益相關(guān)者參與以及對貿(mào)易、投資和中小企業(yè)可能產(chǎn)生的重大影響等；JEEPA要求應(yīng)至少每年一次將其計劃中的重大規(guī)制措施清單予以公開，并簡要說明其范圍和目標(biāo)或每年向規(guī)制合作委員會提交清單以及簡要說明；USMCA不僅要求每年公布預(yù)計12個月內(nèi)會通過的規(guī)制清單，還要求應(yīng)附清單說明，并盡可能公布后續(xù)時間表。

其次，關(guān)于規(guī)制制定中的信息公開以及程序透明，TTIP要求及時發(fā)布規(guī)制草案或咨詢文件，充分公開法案細(xì)節(jié)，公開其收到的任何意見(保密、私密或不適當(dāng)?shù)某?，在公布擬議或最終的規(guī)制法案時，還應(yīng)盡量公開協(xié)商過程信息；JEEPA要求在制定重大規(guī)制措施時，每一締約方的規(guī)制機構(gòu)應(yīng)在適當(dāng)?shù)那闆r下公布規(guī)制措施草案或咨詢文件，提供有關(guān)擬規(guī)制措施的詳細(xì)信息，以便公眾能夠評估利益是否以及如何受到重大影響；USMCA要求應(yīng)在網(wǎng)上公布規(guī)制機構(gòu)用于制定、評估或?qū)彶橐?guī)制過程和機制的說明，應(yīng)確定適用的指導(dǎo)方針、規(guī)則或程序，包括公眾提供意見的機會。對于規(guī)制影響分析的公開，TTIP、JEEPA、USMCA要求及時公布規(guī)制影響分析的結(jié)果，USMCA還要求公布規(guī)制影響分析的詳盡過程信息。

最后，關(guān)于確定規(guī)制措施之后的信息公開：TPP/CPTPP要求在適當(dāng)?shù)那闆r下可網(wǎng)上公開，應(yīng)保證公眾可以獲取相關(guān)規(guī)制措施的渠道；TTIP要求公布最終規(guī)制時應(yīng)努力公開解釋其磋商過程與結(jié)果；USMCA要求最終公布規(guī)制影響評估或其他文件，內(nèi)容包括規(guī)制實施日期、目標(biāo)以及作用原理、調(diào)整的理由、意見的回復(fù)以及關(guān)鍵證據(jù)等，還要求確保所有有效的規(guī)制均在指定的單一網(wǎng)站上公開。

(2)強調(diào)利益相關(guān)者參與和公眾參與

有學(xué)者指出，保證利益相關(guān)者參與是國際規(guī)制合作的重要因素。(24)Shigehiro Tanaka, “Perspectives on Future International Regulatory Cooperation: Some Lessons from Japan’s Experience”, Workshop on Trade and International Regulatory Cooperation, OECD, 2014, http://www. oecd. org/tad/ntm/Ses-sion% 20II% 20TANAKA. pdf.利益相關(guān)者的參與是新近大型自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)制合作的重要內(nèi)容。(25)有學(xué)者認(rèn)為，利益相關(guān)者的參與屬于透明度的一部分。參見全小蓮著：《WTO透明度原則研究》，廈門大學(xué)出版社，2012年版，第3頁。TPP/CPTPP要求締約方建立合適的利益相關(guān)者參與機制，盡可能給跨國公司、其他締約方的利益相關(guān)者提供合理的機會對擬規(guī)制措施進(jìn)行評議。TTIP將利益相關(guān)者的參與擴展至公眾或任何本國或外國的自然人或法人，要求在不歧視的基礎(chǔ)上為他們提供合理的參與機制。JEEPA要求締約方在制定重大規(guī)制措施時在非歧視的基礎(chǔ)上為任何人提供合理的機會進(jìn)行評議，建立專用的單一門戶網(wǎng)站以提供信息和接收公眾咨詢與評議，應(yīng)考慮收到的公眾意見。USMCA則進(jìn)一步明確了利益相關(guān)者評議以及公眾參與的程序要求，要求締約方的規(guī)制項目發(fā)布后，應(yīng)能保證任何人有機會提交書面意見(允許以電子方式或書面形式提供意見)，一般應(yīng)努力提供不少于4周的時間以便于利益相關(guān)者提交書面意見進(jìn)行評議；若因性質(zhì)或事實復(fù)雜可以適當(dāng)延長，以便利益相關(guān)者有足夠的時間了解其利益受到的影響并作出回應(yīng)；如果擬規(guī)制措施將會對貿(mào)易產(chǎn)生重大影響，評議期限應(yīng)自公布之日起不少于60日。

(3)創(chuàng)立國內(nèi)規(guī)制協(xié)調(diào)機制

一國國內(nèi)不同部門或不同地區(qū)規(guī)制措施的差異與不協(xié)調(diào)會造成國內(nèi)市場壁壘。全球價值鏈下，一國內(nèi)部的規(guī)制壁壘也會影響國際貿(mào)易和投資，但一國內(nèi)部的規(guī)制協(xié)調(diào)完全屬于一國國內(nèi)自主的范疇，長期以來并沒有納入自由貿(mào)易協(xié)定的約束。TPP/CPTPP首次在自由貿(mào)易協(xié)定中將一國內(nèi)部存在的規(guī)制不協(xié)調(diào)納入約束的范疇。TPP/CPTPP具體規(guī)定：一是鼓勵各締約方建立和維持全國或中央規(guī)制協(xié)調(diào)機構(gòu)。目前絕大多建立了規(guī)制影響分析制度的國家都設(shè)置了中央級或全國規(guī)制協(xié)調(diào)機構(gòu)(26)比如韓國設(shè)立了總統(tǒng)直屬機關(guān)——規(guī)制改革委員會；澳大利亞的生產(chǎn)力委員會下設(shè)專門的規(guī)制審查辦公室；加拿大的樞密院辦公室負(fù)責(zé)審查與政府的總體政策、憲法和法律相一致，財政委員會下設(shè)規(guī)制事務(wù)局專門負(fù)責(zé)審查規(guī)制方案。參見吳浩、李向東編：《國外規(guī)制影響分析制度》，中國法制出版社，2010年版。，基本都體現(xiàn)了權(quán)威性、專業(yè)性和客觀性原則，其職權(quán)一般包括審查評估報告、提出建議和要求、公開監(jiān)督意見等。二是在肯定締約方國內(nèi)規(guī)制機制存在差異的基礎(chǔ)上提出了規(guī)制協(xié)調(diào)機制的指導(dǎo)性意見，不強制要求締約方采納。由于TTIP、JEEPA、USMCA的締約方歐盟、美國、日本、加拿大和墨西哥都建立了各自的內(nèi)部規(guī)制協(xié)調(diào)程序與機制，因此，TTIP、JEEPA、USMCA則要求保持締約方的內(nèi)部協(xié)調(diào)程序或機制。

(4)建立系統(tǒng)的規(guī)制影響分析機制

規(guī)制影響分析源于美國20世紀(jì)60年代基于規(guī)范過度規(guī)制而通過成本效益分析篩選出的“必要規(guī)制”。后來從“必要規(guī)制”工具轉(zhuǎn)變?yōu)椤案靡?guī)制”(better regulation)的工具。目前經(jīng)濟合作與發(fā)展組織所有國家以及部分發(fā)展中國家都建立了各自的規(guī)制影響分析制度。規(guī)制影響分析作為“良好規(guī)制實踐”的核心工具被不少國家認(rèn)可，可以提升政府規(guī)制的質(zhì)量和效率，促進(jìn)規(guī)制決策的公平和合理。(27)Colin Kirkpatrick and David Parker, Regulatory Impact Assessment-Toward Better Regulation? Edward Elgar, 2007, pp.5-30．

TPP/CPTPP首次在自由貿(mào)易協(xié)定中引入規(guī)制影響分析，可參考的具體方案：一是對規(guī)制措施進(jìn)行必要性分析；二是運用成本效益分析對規(guī)制方案與替代方案進(jìn)行比較審查，對規(guī)制結(jié)論提供依據(jù)；三是考慮科技、經(jīng)濟等其他信息；四是可考慮規(guī)制措施對中小企業(yè)的影響。TPP/CPTPP還確立了規(guī)制回溯審查機制，要求在合適的間隔時間對規(guī)制措施進(jìn)行審查以確定修改或廢除。

JEEPA要求締約方建立或維持規(guī)制影響分析的程序和機制，對重大措施進(jìn)行規(guī)制影響分析，規(guī)定的具體方案：一是考慮規(guī)制措施的必要性；二是對規(guī)制措施以及非規(guī)制的替代方案進(jìn)行比較；三是對規(guī)制措施的潛在社會、經(jīng)濟和環(huán)境影響進(jìn)行分析，包括對國際貿(mào)易和中小企業(yè)的影響進(jìn)行分析；四是在適當(dāng)?shù)那闆r下需考慮規(guī)制措施如何與國際標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)聯(lián)。關(guān)于規(guī)制回溯審查，JEEPA要求締約方應(yīng)維持程序或機制對現(xiàn)行規(guī)制措施進(jìn)行定期審查，在符合有關(guān)規(guī)則和程序的范圍內(nèi)，公開回溯審查的計劃和結(jié)果，在不損害公共政策目標(biāo)的前提下，為任何人提供機會進(jìn)行評議，以改進(jìn)現(xiàn)行規(guī)制措施。

TTIP要求締約方按照各自法律程序進(jìn)行規(guī)制影響分析，規(guī)定的具體方案：一是確保考慮規(guī)制措施的必要性分析；二是對規(guī)制措施與替代方案進(jìn)行比較，對潛在的短期和長期社會、經(jīng)濟和環(huán)境影響以及成本效益進(jìn)行分析，成本效益的分析可以定量也可以定性還可以兩者兼之；三是應(yīng)當(dāng)考慮規(guī)制措施對中小企業(yè)的影響。同時，TTIP不僅要求締約方定期進(jìn)行回溯審查評估，還要求締約方進(jìn)行經(jīng)驗交流，就回溯審查計劃信息予以分享。

USMCA鼓勵締約方在適當(dāng)情況下采取成本效益分析進(jìn)行規(guī)制影響分析，并明確了詳盡的回溯審查機制，包括審查的啟動、審查的內(nèi)容、利益相關(guān)者要求審查的條件等，鼓勵締約方在現(xiàn)有范圍內(nèi)公布官方計劃和回溯性審查的結(jié)果。

表1 新近大型自由貿(mào)易協(xié)定“良好規(guī)制實踐”規(guī)則的簡要對照

2.3 規(guī)制合作的實驗主義治理

實驗主義治理理論最早由哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院教授查爾斯·薩貝爾(Charles F. Sabel)和阿姆斯特丹大學(xué)公共政策教授喬納森·澤特林(Jonathan Zeitlin)提出。(28)Charles F. Sabel, Jonathan Zeitlin, Experimentalist Governance in the European Union: Towards a New Architecture, Oxford University Press, 2010.實驗主義治理設(shè)定了開放式的目標(biāo)，由各類主體(包括利益相關(guān)者)共同參與，在決策和實施過程中進(jìn)行廣泛審議，基于共同問題進(jìn)行初步討論達(dá)成廣泛共識。新近大型自由貿(mào)易協(xié)定的規(guī)制合作采取的是靈活開放的實驗主義治理模式，注重透明度和利益相關(guān)者的參與，交流各自先進(jìn)的規(guī)制實踐，推動效仿良好的規(guī)制，進(jìn)而循序漸進(jìn)達(dá)到良治善治。規(guī)制合作的實驗主義治理的具體步驟為：

第一步，確立框架目標(biāo)。新近大型自由貿(mào)易協(xié)定一般明確規(guī)定規(guī)制合作的目標(biāo)主要是促進(jìn)國內(nèi)公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)、實施良好規(guī)制與促進(jìn)國際貿(mào)易和投資。

第二步，參與者在框架目標(biāo)下自行實踐。雖然在具體制度的設(shè)計上新近大型自由貿(mào)易協(xié)定有所不同，但都肯定了締約方按照其規(guī)制原則、程序或機制進(jìn)行規(guī)制，不要求締約方實現(xiàn)任何特定的規(guī)制結(jié)果。

第三步，參與者定期匯報，進(jìn)行評議。新近大型自由貿(mào)易協(xié)定一般都要求締約方定期舉行會議，就規(guī)制信息、良好規(guī)制實踐進(jìn)行交流與對話，并賦予利益相關(guān)者參與的權(quán)利。比如TTIP要求規(guī)制合作機構(gòu)定期舉行會議，會議應(yīng)當(dāng)有利益相關(guān)者以及公民社會團(tuán)體的參與，接受利益相關(guān)者的評論或建議并予以書面回復(fù)。JEEPA要求各締約方規(guī)制當(dāng)局就良好規(guī)制實踐交換信息，規(guī)制合作委員可邀請有關(guān)人士參加，定期就規(guī)制活動進(jìn)行信息交流；還要求規(guī)制機構(gòu)在不損害實現(xiàn)公共政策目標(biāo)的前提下為任何人提供評議的機會，以改進(jìn)現(xiàn)行規(guī)制措施。USMCA要求考慮利益相關(guān)者關(guān)于規(guī)制措施改進(jìn)的建議。

第四步，對框架目標(biāo)進(jìn)行定期修訂。新近大型自由貿(mào)易協(xié)定不預(yù)設(shè)規(guī)制合作的結(jié)果，而是建立一種系統(tǒng)學(xué)習(xí)良好規(guī)制實踐的機制，不斷實踐反饋修正，是不斷循環(huán)上升的過程。比如TTIP要求雙方應(yīng)定期審查正在進(jìn)行的規(guī)制合作，并就其即將采取的規(guī)制措施的任何發(fā)展情況定期相互通報；JEEPA要求規(guī)制合作委員會定期確定并認(rèn)可規(guī)制合作的優(yōu)先領(lǐng)域；USMCA要求委員會根據(jù)規(guī)則的實施與運行更新各成員國的規(guī)制實踐與流程，根據(jù)意見或?qū)嵺`，可以更新、修訂或深化合作，或考慮其他新的規(guī)制合作議題。

成功的實驗主義治理依賴于廣泛公開的共同參與制定的議程與框架，在這一框架下，通過“共同學(xué)習(xí)”機制，交流最佳實踐，進(jìn)行定期評審，依據(jù)評審結(jié)果進(jìn)行自我修正，不斷推進(jìn)合作的發(fā)展。

三、新近大型自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)制合作的不同路徑

TPP/CPTPP、TTIP、JEEPA、USMCA等新近大型自由貿(mào)易協(xié)定的規(guī)制合作具有相同范式，但在實現(xiàn)規(guī)制合作的路徑上存在不同。

3.1 規(guī)制合作的引導(dǎo)式路徑

TPP/CPTPP設(shè)計的規(guī)制合作制度框架，主要在于鼓勵引導(dǎo)締約方實施“良好規(guī)制實踐”，提供示范性模板，可稱之為引導(dǎo)式路徑。

一是“良好規(guī)制實踐”規(guī)則的引導(dǎo)式設(shè)計。關(guān)于內(nèi)部協(xié)調(diào)與審查過程機制，TPP/CPTPP要求締約方“盡力確?！睋碛袃?nèi)部協(xié)調(diào)與審查的程序和機制，引導(dǎo)締約方建立或維持中央?yún)f(xié)調(diào)機構(gòu)，提供了內(nèi)部規(guī)制協(xié)調(diào)機制的指導(dǎo)性意見。關(guān)于規(guī)制影響分析，TPP/CPTPP “鼓勵”締約方按自己的法律和程序予以實施，并引導(dǎo)締約方設(shè)置規(guī)制影響分析的實施方案。

二是規(guī)制合作保障的引導(dǎo)機制。TPP/CPTPP的規(guī)制合作排除了爭端解決機制，設(shè)立了締約方通報機制以引導(dǎo)規(guī)制合作規(guī)則的實施。締約方需要定期向規(guī)制合作委員會通報規(guī)制合作的實施情況。規(guī)制合作委員對締約方的通報內(nèi)容進(jìn)行審議，進(jìn)而引導(dǎo)締約方的實施。經(jīng)過通報、審議、修正，循序漸進(jìn)，從而持續(xù)推進(jìn)締約方的規(guī)制合作。

TPP/CPTPP引導(dǎo)式路徑適用于：一是協(xié)定成員之間存在較大的規(guī)制差異，不僅成員之間的國內(nèi)規(guī)制程序與機制存在差異，而且有不少成員沒有建立國內(nèi)規(guī)制協(xié)調(diào)程序，有的還沒有建立規(guī)制影響分析制度；二是成員之間經(jīng)濟發(fā)展水平差異大、地域范圍廣、相互之間具有一定的經(jīng)濟依賴，且都對成員中的大國具有較強的經(jīng)濟依賴；三是協(xié)定成員中的大國具有提供國際公共產(chǎn)品的能力，由于協(xié)定成員少，大國也愿意提供國際公共產(chǎn)品。著名學(xué)者曼瑟爾·奧爾森指出，小集團(tuán)因為成員較少，較之實現(xiàn)的集團(tuán)總收益，其總成本更小。小集團(tuán)的成員發(fā)現(xiàn)，一旦他為集體利益行動，獲得的收益會超過其付出的成本。(29)[美]曼瑟爾奧爾森著，陳郁、郭宇峰、李崇新譯：《集體行動的邏輯》，格致出版社等，2014年版，第24-26頁。

引導(dǎo)式路徑是一國國內(nèi)規(guī)制作為公共產(chǎn)品的國際推廣輸出，通過軟性壓力引導(dǎo)輸入方采納，不具有強制適用性，輸出方可獲得制度優(yōu)勢。

3.2 規(guī)制合作的協(xié)調(diào)式路徑

由于歐盟、美國、日本都已具備各自的規(guī)制原則、程序以及制度框架，TTIP以及JEEPA不再引導(dǎo)實施，而重在協(xié)調(diào)國家之間不同的規(guī)制程序和機制，可稱之為協(xié)調(diào)式路徑。

一是規(guī)制原則的協(xié)調(diào)。歐盟和美國有關(guān)規(guī)制原則的分歧表現(xiàn)為歐盟對預(yù)防性原則的偏好與美國對成本效益分析的偏重。(30)Michael Froman, “Remarks on the United States, the European Union, and the Transatlantic Trade and Investment Partnership”, USTR, September 30, 2013, http://www.ustr.gov/about-us/press-office/speeches/transcripts/2013/september/froman-us-eu-TTIP.比如在危險化學(xué)品鄰苯二甲酸鹽的規(guī)制上，歐盟發(fā)布指令“禁止在塑化材料制成的玩具和托兒用品或包括由塑化材料制成的部件中使用某些鄰苯二甲酸鹽，因為可能對兒童的健康構(gòu)成潛在的危險”；(31)Amending for the 22nd Time Council Directive 76/769/EEC on the Approximation of the Laws, Regulations and Administrative Provisions of the Member States Relating to Restrictions on the Marketing and Use of Certain Dangerous Substances and Preparations, Directive 2005/84/EC of 14 December 2005, OJ L 344, 27.12.2005, p.40, EUR-Lex, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1596183129468&uri=CELEX:32005L0084.而美國必須首先進(jìn)行成本效益分析，并考慮經(jīng)濟成本和可能的替代方法，才會對規(guī)制進(jìn)行初步審議。(32)“Presidential Documents: Executive Order 12866 of September 30, 1993, Regulatory Planning and Review”, Federal Register, Vol. 58, No. 190, 1993, The U.S. National Archives and Records Administration, https://www.archives.gov/files/federal-register/executive-orders/pdf/12866.pdf.歐美規(guī)制原則的分歧是TTIP談判中關(guān)注的焦點，TTIP沒有擇其一，也沒有統(tǒng)一規(guī)定規(guī)制原則，而是協(xié)調(diào)了各自的規(guī)制原則或方式。TTIP在總則中明確本章的任何規(guī)定不影響各方的權(quán)利，例如在風(fēng)險評估和風(fēng)險管理領(lǐng)域適用各自關(guān)于決策的基本原則。JEEPA明確規(guī)制合作的任何規(guī)定均不得解釋為阻止締約方根據(jù)其法律框架、原則和期限，采取、維持和實施規(guī)制措施。

二是規(guī)制合作規(guī)則的協(xié)調(diào)。關(guān)于規(guī)制影響分析的實施，TTIP不再引導(dǎo)建立美國版的規(guī)制影響分析制度，而是融入了歐盟對社會、經(jīng)濟、環(huán)境影響的分析，以及考慮了歐盟對于成本效益分析在定性分析上不足的顧慮，體現(xiàn)了歐美規(guī)制的融合與協(xié)調(diào)。JEEPA的規(guī)制影響分析不要求必須進(jìn)行成本效益分析，體現(xiàn)了歐日規(guī)制的協(xié)調(diào)。TTIP與JEEPA都要求考慮各方同意的國際規(guī)制文件，考慮另一方的規(guī)制方案等。

三是規(guī)制合作保障的協(xié)調(diào)。TTIP與JEEPA的規(guī)制合作都排除了爭端解決機制，在如何保障規(guī)制合作的實施上體現(xiàn)了雙方的共同參與。TTIP要求建立一個有關(guān)規(guī)制當(dāng)局充分參與的有效協(xié)調(diào)機構(gòu)，以監(jiān)測和加強正在進(jìn)行的合作活動的進(jìn)展以及總結(jié)在部長級會議討論中確定的有益倡議。JEEPA創(chuàng)設(shè)了雙方參與的磋商機制，每一締約方應(yīng)任命一名負(fù)責(zé)主持會議的官員，各締約方應(yīng)真誠地探討可能令人滿意的解決方案，包括關(guān)于調(diào)整有問題的規(guī)制措施或采用貿(mào)易或投資限制較少的規(guī)制措施的建議。

協(xié)調(diào)式路徑運用在歐盟與美國、歐盟與日本發(fā)達(dá)經(jīng)濟體之間，經(jīng)濟實力大致相當(dāng)，都具有良好的談判技巧，且都已經(jīng)建立了各自的規(guī)制程序和機制。因此，TTIP和JEEPA不再對良好規(guī)制進(jìn)行示范引導(dǎo)，而是在尊重雙方的規(guī)制程序和原則基礎(chǔ)上對規(guī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了雙方規(guī)制制度的融合。

3.3 規(guī)制合作的強制式路徑

USMCA的規(guī)制合作更多地體現(xiàn)了美國國內(nèi)規(guī)制的制度要求，不再是示范引導(dǎo)，更多采取了明確的紀(jì)律要求，可以有限度的適用爭端解決機制，可稱之為強制式路徑。

首先，設(shè)計了更多的紀(jì)律性約束條款。關(guān)于內(nèi)部協(xié)調(diào)一致要求：明確了中央規(guī)制協(xié)調(diào)機構(gòu)的重要作用，進(jìn)一步指出了中央規(guī)制協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能，包括咨詢、協(xié)調(diào)和審查職能、提高規(guī)制的質(zhì)量以及對規(guī)制體系的改進(jìn)職能；對于國內(nèi)規(guī)制程序機制，不再是引導(dǎo)實施，而是明確的紀(jì)律要求。關(guān)于規(guī)制影響分析，強調(diào)締約方對規(guī)制影響分析在擬議規(guī)制的重要性方面已經(jīng)達(dá)成一致，還建立了比較完整的回溯審查機制，包括審查啟動的主體、審查的內(nèi)容等。關(guān)于透明度，明確要求每年公布合理預(yù)期12個月的預(yù)期規(guī)制清單，還要求附規(guī)制清單說明；明確要求公布規(guī)制文本及規(guī)制過程的解釋說明；規(guī)制項目發(fā)布后，要求保證任何人有機會提供意見，進(jìn)一步明確了意見反饋的最低時間要求；規(guī)制機構(gòu)的規(guī)制程序也要求應(yīng)在網(wǎng)上公布，并給公眾提供意見的機會。

其次，建立了規(guī)制合作的相對強制保障機制。USMCA雖然認(rèn)識到除了爭端解決機制之外存在很多都能接受的解決此類爭端的方式，但沒有完全排除爭端解決機制，如果一締約方的行為與規(guī)制合作規(guī)則不一致的作為或不作為是持續(xù)或反復(fù)的，則其他締約方可以在此協(xié)定對應(yīng)訴方生效一年之后訴諸爭端解決機制。

USMCA的強制式路徑運用于具有特殊地緣的北美地區(qū)、有經(jīng)濟一體化的基礎(chǔ)與美加、美墨長期的跨政府規(guī)制合作的實踐、以及加拿大與墨西哥在經(jīng)濟上對美國具有高度的依賴性，使得美國在北美地區(qū)具有高度的制度話語權(quán)。因此，USMCA不需引導(dǎo)示范，也不再協(xié)調(diào)，而是體現(xiàn)了較強勢的美國國內(nèi)規(guī)制的輸出力。這一強制式路徑對規(guī)制合作具有較強的保障作用，但其適用具有特殊的地理、經(jīng)濟和政治因素，其他自由貿(mào)易協(xié)定很難復(fù)制。

良好的規(guī)制合作不存在一種固定路徑，自由貿(mào)易協(xié)定在設(shè)計規(guī)制合作的具體規(guī)則時需要結(jié)合本國的規(guī)制機制和締約他方的情形進(jìn)行綜合判定。

四、中國參與自由貿(mào)易協(xié)定引入規(guī)制合作路徑的選擇

中國參與的自由貿(mào)易協(xié)定對國內(nèi)規(guī)制的約束主要采取了WTO協(xié)定的模式，近年來，在“良好規(guī)制”的規(guī)定上有一些新的突破。比如《中國—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》在“技術(shù)性貿(mào)易壁壘”章增加了“規(guī)章合作”條款，認(rèn)識到了良好規(guī)章對貿(mào)易便利化的重要作用，同意進(jìn)行合作以促進(jìn)基于風(fēng)險管理原則的良好規(guī)章以及提高技術(shù)法規(guī)的質(zhì)量和有效性等。同時，中國與一些國家在特定產(chǎn)品或合格評定程序上達(dá)成了相互認(rèn)可協(xié)議。(33)在自由貿(mào)易協(xié)定框架下達(dá)成首個互認(rèn)協(xié)定《中華人民共和國政府與新西蘭政府關(guān)于電子、電器產(chǎn)品及其部件合格評定的合作協(xié)定》，中國與韓國在簽署自由貿(mào)易協(xié)定之后單獨簽署了《關(guān)于保障消費品安全的合作協(xié)議》《關(guān)于互認(rèn)合格評定合作項目工作程序的協(xié)議》《關(guān)于電氣和電子產(chǎn)品合格評定的合作協(xié)議》等。此外，中國還與許多國家在自由貿(mào)易協(xié)定之外簽署了與規(guī)制合作有關(guān)的協(xié)議。(34)比如，《中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會與大不列顛及北愛爾蘭聯(lián)合王國商業(yè)、創(chuàng)新和技能部授權(quán)的國家標(biāo)準(zhǔn)機構(gòu)英國標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)協(xié)議》(2013年)；《中國國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理局與新西蘭初級產(chǎn)業(yè)部關(guān)于有機產(chǎn)品認(rèn)證互認(rèn)的安排》(2016年)。此外，中國開始與許多國家特別是“一帶一路”沿線國家簽署標(biāo)準(zhǔn)化合作協(xié)議，積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)，加強標(biāo)準(zhǔn)信息交換，提高國家標(biāo)準(zhǔn)一致化水平。但中國目前所參與的自由貿(mào)易協(xié)定沒有引入“良好規(guī)制實踐”為基礎(chǔ)的規(guī)制合作規(guī)則，規(guī)制合作的廣度與深度與發(fā)達(dá)國家相比還有較大的差距。

當(dāng)前，國際經(jīng)貿(mào)合作正處于“框架重構(gòu)”階段，新近大型自由貿(mào)易協(xié)定不同路徑的規(guī)制合作正在產(chǎn)生模板效應(yīng)，中國之后談判或升級的自由貿(mào)易協(xié)定可能無法回避是否納入規(guī)制合作以及如何納入的問題。規(guī)制合作可能觸及政府問責(zé)制、民主和法治等政治問題，中國是否以及將在何種程度上實施，直接關(guān)系到全球規(guī)制一致性的未來。(35)Han-Wei Liu and Ching-Fu Lin, “China and Global Regulatory Coherence: An Uneasy Relationship?” IILJ Working Paper, March 2017, https://www.iilj.org/publications/china-global-regulatory-coherence-uneasy-relationship/.因此，需要在認(rèn)真研判規(guī)制合作不同路徑適用情形的基礎(chǔ)上，根據(jù)締約對象，結(jié)合中國的國內(nèi)規(guī)制情況選擇合適的規(guī)制合作方案。

在與歐美等具有完整的規(guī)制影響分析制度且具有強勢制度輸出意愿的發(fā)達(dá)國家進(jìn)行自由貿(mào)易協(xié)定談判時，應(yīng)慎用強制式路徑，可以接受引導(dǎo)式路徑，優(yōu)先選擇協(xié)調(diào)式路徑，并設(shè)計合適的規(guī)制合作的規(guī)則。

首先，應(yīng)慎用強制式規(guī)制合作路徑。一方面，各國基于要素稟賦的不同、對風(fēng)險認(rèn)知以及忍受度不同、政治制度以及公眾偏好不同等原因，規(guī)制自然存在差異，規(guī)制合作的設(shè)計需要保留成員之間的必要差異，并使其具有靈活性。良好的規(guī)制需要進(jìn)行互相交流學(xué)習(xí)，在他國運行良好的規(guī)制不一定就適合所有的國家，因此，規(guī)制合作不宜作出統(tǒng)一的強制性要求。另一方面，“良好規(guī)制實踐”是一國國內(nèi)規(guī)制的機制，涉及一國的政治法律體制，不宜由第三方爭端解決機構(gòu)進(jìn)行裁決。排除爭端解決機制或許更有利于締約方簽署并更好的執(zhí)行其規(guī)定。(36)Rodrigo Polanco, “The Trans-Pacific Partnership Agreement and Regulatory Coherence”, in Tania Voon, Trade Liberalization and International Cooperation: A Legal Analysis of the Trans-Pacific Partnership, Edward Elgar, 2013, p.180.另外，不具有統(tǒng)一固定標(biāo)準(zhǔn)的良好規(guī)制、保留靈活性和差異性的國內(nèi)規(guī)制也不適宜采取強硬的爭端解決機制。

其次，可以接受引導(dǎo)式規(guī)制合作路徑。如今CPTPP正處于擴容之際，中國如果之后加入CPTPP，不能再就規(guī)則進(jìn)行談判。因此，此時需要評價是否可以接受引導(dǎo)式的規(guī)制合作。由于CPTPP是在肯定各國規(guī)制原則和程序基礎(chǔ)上引導(dǎo)實施規(guī)制合作，此種模式不具有強制適用性，不會損害規(guī)制主權(quán)，因此，中國可以接受引導(dǎo)式的規(guī)制合作，但需要確定納入規(guī)制合作規(guī)則約束的范圍(37)胡枚玲、張軍旗：“論CPTPP規(guī)制合作的新范式及中國應(yīng)對”，《國際貿(mào)易》，2019年第10期，第39頁。。由于CPTPP具有一定的制度示范性，在國際上具有較強的影響力，中國之后在自由貿(mào)易協(xié)定談判時也會面臨CPTPP模板的輸出，此種情況下，不宜直接采用CPTPP式的規(guī)制合作規(guī)則進(jìn)行引導(dǎo)，可以借鑒經(jīng)濟合作與發(fā)展組織關(guān)于規(guī)制改革的指導(dǎo)清單，通過設(shè)置問題來引導(dǎo)成員實施規(guī)制合作。從經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的實施效果來看，這一引導(dǎo)形式也取得了良好的效果，成員國紛紛建立了規(guī)制影響分析制度，同時還保留了各國規(guī)制的差異性和特殊性。

最后，應(yīng)優(yōu)先選擇協(xié)調(diào)式規(guī)制合作路徑。由于中國已經(jīng)建立了國內(nèi)規(guī)制的程序，對“良好規(guī)制實踐”也在進(jìn)一步的探索，在行政法規(guī)規(guī)章的制定方面融入了規(guī)制影響分析的元素，成本效益分析也開始運用于實踐，但成本效益分析在規(guī)制影響分析的運用并不普遍，缺乏這方面的系統(tǒng)程序，還沒有完整的規(guī)制影響分析制度，內(nèi)部規(guī)制協(xié)調(diào)機制也還很不完善?；谶@一現(xiàn)實，中國在參與規(guī)制合作談判時宜強調(diào)充分尊重國內(nèi)規(guī)制自主，注重成員國國內(nèi)規(guī)制的協(xié)調(diào)。具體的規(guī)制合作方案可以是：一是明確在保障公共政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)多元目標(biāo)的協(xié)調(diào)，在目標(biāo)發(fā)生沖突時，應(yīng)強調(diào)重大公共政策目標(biāo)的優(yōu)先性，比如公共健康、安全、環(huán)境、可用盡自然資源的保護(hù)、金融體系的完整與穩(wěn)定以及公共道德；二是肯定締約方國內(nèi)的規(guī)制原則和程序，可以倡導(dǎo)進(jìn)行規(guī)制影響分析，并進(jìn)行指南式設(shè)置，不宜將成本效益分析作為必然要求；三是應(yīng)強調(diào)規(guī)制合作的實驗主義治理，設(shè)定規(guī)制合作的總體要求，由締約方自行實踐，賦予利益相關(guān)者參與以及評議的權(quán)利，定期根據(jù)實踐以及交流調(diào)整要求，漸進(jìn)推動規(guī)制合作的發(fā)展。

在與發(fā)展中國家進(jìn)行規(guī)制合作談判時，由于絕大多數(shù)發(fā)展中國家的國內(nèi)規(guī)制程序與機制都不完善，也存在很大的差異，宜通過對話、談判、協(xié)商等方式“求同存異”，努力尋找利益共同點、構(gòu)建利益共同體，(38)羅圣榮、楊飛：“國際機制的重疊現(xiàn)象及其影響與啟示——以湄公河地區(qū)的國際合作機制為例”，《太平洋學(xué)報》，2018年第10期，第30頁。應(yīng)堅持共商共建共享原則，嘗試通過軟法倡導(dǎo)“良好規(guī)制實踐”，具體制度設(shè)計的方案可為：肯定成員國的規(guī)制主權(quán)，充分尊重其規(guī)制原則和程序，引導(dǎo)建立國內(nèi)規(guī)制的透明度以及保證利益相關(guān)者的參與等；提倡開展多層次主體的合作形式，就合作議題展開討論交流，確立共同行為準(zhǔn)則；探索在具體的行業(yè)領(lǐng)域開展規(guī)制的相互承認(rèn)與認(rèn)可、聯(lián)合制定標(biāo)準(zhǔn)等。

五、結(jié) 語

在發(fā)達(dá)國家的推動下，新近大型自由貿(mào)易協(xié)定先后引入了以歐美行政程序法為核心要素的規(guī)制合作規(guī)則，致力于國內(nèi)“良好規(guī)制實踐”，形成了規(guī)制合作的新范式，是國際制度的深度融合，正在發(fā)揮較強的輻射效應(yīng)。在實現(xiàn)規(guī)制合作的路徑上，新近大型自由貿(mào)易協(xié)定有所不同，TPP/CPTPP采用了引導(dǎo)式路徑，TTIP、JEEPA是協(xié)調(diào)式路徑，USMCA是強制式路徑。由于規(guī)制合作的引導(dǎo)式、協(xié)調(diào)式路徑尊重了規(guī)制自主權(quán)以及各國不同的規(guī)制原則和程序，因此，中國未來在與歐美、日本等發(fā)達(dá)國家進(jìn)行自由貿(mào)易協(xié)定的談判時應(yīng)慎用強制式路徑，可以接受引導(dǎo)式路徑，優(yōu)先選擇協(xié)調(diào)式路徑。在規(guī)制合作制度的設(shè)計上，應(yīng)首先保證國家重大公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)，不宜強制性要求進(jìn)行成本效益分析，應(yīng)采取實驗主義治理，排除爭端解決機制。在與發(fā)展中國家的貿(mào)易規(guī)制合作談判時應(yīng)“求同存異”，構(gòu)建利益共同體，堅持共商共建共享原則，以軟法形式倡導(dǎo)“良好規(guī)制實踐”。同時，中國還應(yīng)加強國內(nèi)規(guī)制的改革和升級，提升透明度，促進(jìn)內(nèi)部規(guī)制的協(xié)調(diào)與一致性，完善規(guī)制影響分析制度，積極探索良好規(guī)制。