論回應(yīng)型政府的法制構(gòu)建

易有佳

頁巖氣開發(fā)中構(gòu)建回應(yīng)型政府的必要性

構(gòu)建頁巖氣開發(fā)的回應(yīng)型政府是發(fā)展民主政治的本質(zhì)要求。民主是回應(yīng)型政府的價值取向之一。馬克·彼特拉克認(rèn)為，“公民參與是現(xiàn)代民主政治的希望”。^[2]現(xiàn)代國家中政治民主化就意味著公眾要直接參與政治生活，并向政府與公眾平等合作，共同治理社會事務(wù)的互動模式轉(zhuǎn)變。^[3]回應(yīng)型政府本質(zhì)上是政府與公眾平等合作共治的一種治理模式，是民主政治最直接的體現(xiàn)。在回應(yīng)型政府的建設(shè)中，一個最重要的環(huán)節(jié)就是讓民意得到充分表達(dá)，讓政府充分了解公眾的需求。^[4]構(gòu)建頁巖氣開發(fā)的回應(yīng)型政府模式，有利于充分發(fā)揮社會、行業(yè)及群眾的作用，形成政府與外界的良性互動，構(gòu)建良好的社會監(jiān)督模式。

構(gòu)建頁巖氣開發(fā)的回應(yīng)型政府是滿足公眾多樣化需求的要求。及時回應(yīng)公眾的需求是回應(yīng)型政府的一個重要特征。隨著改革開放進程的不斷推進，人民開始從溫飽等物質(zhì)需求轉(zhuǎn)變?yōu)閷γ篮蒙畹亩鄻踊枨笾校⑾Ｍ畬ψ约旱男枨蠼o予及時的回應(yīng)，而回應(yīng)型政府的構(gòu)建恰恰契合了這一趨勢。頁巖氣開發(fā)關(guān)乎人們對環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、資源利用等方面的多樣化需要，需要政府對公眾的需求做出更加積極靈敏的反應(yīng)，并采取積極的措施解決公眾的問題，需要加快構(gòu)建回應(yīng)型政府的步伐。

構(gòu)建頁巖氣開發(fā)的回應(yīng)型政府是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。黨的十九屆四中全會提出要“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”。構(gòu)建頁巖氣開發(fā)的回應(yīng)型政府監(jiān)管模式，優(yōu)化頁巖氣開發(fā)監(jiān)管中的政府組織結(jié)構(gòu)，減少行政審批程序等措施，通過網(wǎng)絡(luò)政務(wù)等完善政府回應(yīng)機制，擴寬頁巖氣開發(fā)監(jiān)管的公眾反映訴請的渠道，構(gòu)建政府與公眾之間良性的溝通互動體系，鼓勵公眾積極行使自己的權(quán)利，及時掌握公眾的真實需求。能極有力的提高頁巖氣開發(fā)監(jiān)管中政府回應(yīng)的效率和質(zhì)量，進而推動政府治理體系和治理能力邁入現(xiàn)代化。

頁巖氣開發(fā)中回應(yīng)型政府建設(shè)的現(xiàn)狀與困境

能源（頁巖氣）領(lǐng)域作為國家重要領(lǐng)域，對此，正處于初級階段的頁巖氣開發(fā)和回應(yīng)型政府建設(shè)，兩者已互有結(jié)合，但仍存在不恰之處。

（一）我國頁巖氣開發(fā)中回應(yīng)型政府建設(shè)的現(xiàn)狀

我國能源安全現(xiàn)狀堪憂，但近年我國新勘探的一種新型的非常規(guī)天然氣資源——頁巖氣，它的儲量豐富，能有效緩解我國目前的能源危機。國務(wù)院于2011年將其列為新發(fā)現(xiàn)的礦種，按獨立礦種進行管理。但我國頁巖氣勘探開發(fā)較其他發(fā)達(dá)國家而言，起步較晚，尚處于初級階段。目前，政府出臺了《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》、《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》等政策對頁巖氣勘探開發(fā)予以規(guī)范。

第一，政府在頁巖氣勘探開發(fā)風(fēng)險預(yù)測和評估階段的回應(yīng)。如政府要求頁巖氣開發(fā)企業(yè)在進行勘探開發(fā)前對該開發(fā)項目可能對環(huán)境造成的影響進行預(yù)測、評估，以及提出可能造成環(huán)境污染的預(yù)防和解決的措施等。根據(jù)我國《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定，頁巖氣開發(fā)企業(yè)在進行頁巖氣勘探開采前，須向政府提交環(huán)境影響測評報告，并向社會公眾公布。環(huán)境問題關(guān)乎社會公眾的利益，政府要求企業(yè)在頁巖氣開發(fā)前進行環(huán)境影響評價，是對公眾利益訴請的主動回應(yīng)。

第二，政府在頁巖氣勘探開發(fā)過程監(jiān)管階段的回應(yīng)。一是加強對頁巖氣開發(fā)時環(huán)境問題的監(jiān)管。國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》提出，要將市、縣兩級政府的行政區(qū)域劃分為若干部分，逐一明確每個部分的環(huán)境責(zé)任監(jiān)管人，推動基層環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法全覆蓋，政府要加大現(xiàn)場抽查力度，隨時對頁巖氣開發(fā)進程進行監(jiān)督管理，對造成環(huán)境污染的企業(yè)及時進行查處，加大對頁巖氣勘探開發(fā)過程中違規(guī)違法排污企業(yè)的懲治力度。政府對頁巖氣開發(fā)中存在的環(huán)境問題、安全問題依照相關(guān)法律法規(guī)對違法企業(yè)進行嚴(yán)格的處罰，是政府對涉及公眾利益問題的回應(yīng)，是政府主動回應(yīng)的表現(xiàn)，有效地維護了公共利益。

第三，政府在頁巖氣勘探開發(fā)風(fēng)險控制階段的回應(yīng)。如及時叫停造成環(huán)境影響的開采項目。頁巖氣開發(fā)可能會造成嚴(yán)重的水污染以及因地質(zhì)層遭到破壞而誘發(fā)地震等環(huán)境問題，尤其是地震問題，2019年2月24日、25日，四川省自貢市榮縣境內(nèi)同一區(qū)域連續(xù)發(fā)生3次4級以上地震，當(dāng)?shù)厝罕姂岩纱舜芜B續(xù)發(fā)生的地震與當(dāng)?shù)仨搸r氣開采活動有關(guān)，多次進行信訪，2月25日，政府回應(yīng)目前已要求頁巖氣開發(fā)企業(yè)暫停開采作業(yè)。政府針對公眾提出的頁巖氣開發(fā)誘發(fā)的地震問題進行積極回應(yīng)，并及時采取措施暫停當(dāng)?shù)仨搸r氣勘探開發(fā)，是政府維護公眾利益的回應(yīng)。

（二）我國頁巖氣開發(fā)中回應(yīng)型政府建設(shè)存在的問題

第一，頁巖氣開發(fā)規(guī)制的政府回應(yīng)法律法規(guī)不足。首先，政府回應(yīng)的流程需要法律法規(guī)來明確。建設(shè)回應(yīng)型政府最重要的就是政府對公眾的回應(yīng)。但是，在頁巖氣開發(fā)中，政府對公眾的回應(yīng)應(yīng)包括哪些流程，每個流程政府應(yīng)該做什么事，尚沒有一部法律法規(guī)來明確。其次，政府回應(yīng)監(jiān)管法律缺失。政府回應(yīng)的過程需要監(jiān)督，在頁巖氣開發(fā)中，政府回應(yīng)需要各方主體的監(jiān)督，包括政府部門內(nèi)部、社會組織、公眾、企業(yè)等的監(jiān)督。但是，各方主體的應(yīng)如何監(jiān)督、監(jiān)督的渠道、對象、內(nèi)容、方式等需要法律法規(guī)來規(guī)范和明確。最后，政府回應(yīng)不足救濟法律缺失。如在頁巖氣開發(fā)中，政府回應(yīng)存在回應(yīng)不及時、回應(yīng)失衡、回應(yīng)能力不足、回應(yīng)失效等問題，但出現(xiàn)這些問題時，對于已經(jīng)造成的后果，應(yīng)采取怎樣的補救措施、對造成問題的相關(guān)部門、相關(guān)人員應(yīng)采取什么懲罰措施等都需要法律法規(guī)的明確。

第二，頁巖氣開發(fā)的政府回應(yīng)的體制不順。以頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管為例，政府回應(yīng)的體制還存在一些問題。一方面，橫向上各部門職權(quán)不清，權(quán)限邊界模糊，造成環(huán)境監(jiān)管回應(yīng)部門分散，頁巖氣開發(fā)風(fēng)險中政府的環(huán)境監(jiān)管，如同傳統(tǒng)油氣行業(yè)一般，沒有專門的監(jiān)管機構(gòu)對頁巖氣開發(fā)中存在的環(huán)境問題進行統(tǒng)一監(jiān)管，自然資源部門、生態(tài)環(huán)境保護部門及能源部門對其都有一定的監(jiān)管權(quán)力，故對于頁巖氣開發(fā)風(fēng)險中存在的環(huán)境問題，各部門都只顧自己的，沒有形成統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管。另一方面，縱向上部門權(quán)責(zé)不匹配，權(quán)小責(zé)重現(xiàn)象存在，下級部門尤其是基層部門往往不敢履職或是受到諸多束縛難以有效回應(yīng)，頁巖氣開發(fā)中問題往往爆發(fā)在基層，如區(qū)域性環(huán)境問題等問題往往基層政府所難以應(yīng)對。

第三，頁巖氣開發(fā)中政府回應(yīng)的運行機制不暢。首先，政府回應(yīng)的方式需要創(chuàng)新。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)的回應(yīng)方式逐漸跟不上時代發(fā)展的腳步。在頁巖氣開發(fā)中，政府網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)的體系還不完善，政府對于公眾反映的問題的處理進程如何大多沒有回應(yīng)，且政府對于頁巖氣開發(fā)中存在的問題的回應(yīng)大多是被動回應(yīng)，主動回應(yīng)較少。其次，政府回應(yīng)的流程存在阻礙。

建構(gòu)頁巖氣開發(fā)回應(yīng)型政府的路徑選擇

（一）建立健全規(guī)制頁巖氣開發(fā)政府回應(yīng)的法律法規(guī)

在頁巖氣開發(fā)中，完善政府回應(yīng)的法律法規(guī)，可以從以下兩個方面入手：一方面，制定專門的有關(guān)頁巖氣開發(fā)中涉及到的政府信息公開的法律法規(guī)。其一，明確政府應(yīng)該公開的有關(guān)頁巖氣開發(fā)的相關(guān)信息目錄，讓政府知道自己應(yīng)該公開哪些信息，明確政府回應(yīng)職責(zé)。其二，明確政府信息公開的方式、程序，讓政府信息公開有一套完整的方式和流程。政府應(yīng)按照法定的方式和流程對涉及頁巖氣開發(fā)的相關(guān)信息進行公開。另一方面，探索制定關(guān)于規(guī)范政府回應(yīng)的法律法規(guī)，把政府回應(yīng)的范圍、對象、時間、流程、方式、結(jié)果、監(jiān)督等，以法律法規(guī)的形式固定下來，為頁巖氣開發(fā)中政府回應(yīng)提供規(guī)范依循。

（二）完善頁巖氣開發(fā)政府回應(yīng)的主體建設(shè)

頁巖氣開發(fā)政府回應(yīng)中涉及的最主要的主體就是政府與公眾，要完善回應(yīng)型政府的主體建設(shè)，可以從以下方面考慮：一方面，完善政府主體建設(shè)。簡化政府回應(yīng)的層級架構(gòu)，減少公眾反饋的頁巖氣中存在問題的相關(guān)消息傳遞到?jīng)Q策者中的中間環(huán)節(jié)，盡可能讓公眾反饋的信息直接到達(dá)決策者手中，縮短政府了解公眾反饋信息的時間。另一方面，要加強公眾反饋能力建設(shè)。公眾反饋的信息越多，政府回應(yīng)的內(nèi)容越多，越能鍛煉政府的回應(yīng)能力，故公眾要積極關(guān)注頁巖氣開發(fā)的相關(guān)信息，及時發(fā)現(xiàn)頁巖氣開發(fā)可能存在的問題，積極反饋給政府，讓政府對頁巖氣開發(fā)存在的問題進行及時回應(yīng)，及時解決問題，促進頁巖氣產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

（三）建立健全頁巖氣開發(fā)的政府回應(yīng)的方式

建立健全頁巖氣開發(fā)的政府回應(yīng)的方式，一方面，要健全政府行政指導(dǎo)的方式，通過指導(dǎo)、引導(dǎo)、建議等方式，對頁巖氣開發(fā)企業(yè)存在的一些污染環(huán)境的行為進行規(guī)制，同時，政府通過行政指導(dǎo)倡導(dǎo)公眾參與到頁巖氣開發(fā)建設(shè)與管理中，與政府一同對頁巖氣開發(fā)進行建設(shè)和管理，增強政府的行政管理力量，降低政府行政的成本。另一方面，建立政府回應(yīng)承諾制度，讓政府在其職責(zé)范圍內(nèi)對頁巖氣開發(fā)問題應(yīng)什么時候回應(yīng)、回應(yīng)的內(nèi)容、回應(yīng)的結(jié)果等作出承諾，增加政府的責(zé)任感，同時也能激勵公眾參與到頁巖氣開發(fā)的相關(guān)行政活動中去，共同促進頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（四）完善頁巖氣開發(fā)的政府回應(yīng)的程序制度

完善的程序是政府回應(yīng)的必要條件。就頁巖氣開發(fā)而言，一方面要建立信息透明化制度。其一，政府及企業(yè)應(yīng)加強協(xié)調(diào)，推進上游信息的進一步公開，降低新興頁巖氣開發(fā)企業(yè)在勘探開發(fā)初期的成本，同時降低其開發(fā)的風(fēng)險。其二，推進環(huán)境信息公開。政府要及時對頁巖氣開發(fā)中的相關(guān)環(huán)境信息進行公開或要求企業(yè)對開發(fā)中環(huán)境信息及時公開，讓公眾了解相關(guān)環(huán)境信息和環(huán)境現(xiàn)狀，積極參與到頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管中來。另一方面，擴寬公眾參與渠道。在頁巖氣開發(fā)領(lǐng)域，推進電子政務(wù)建設(shè)，建立一個專門的頁巖氣開發(fā)網(wǎng)絡(luò)政務(wù)平臺。公眾對政府有關(guān)頁巖氣開發(fā)的決策、政策有意見的，可以直接在網(wǎng)絡(luò)上直接提出意見或建議，政府也可以直接在網(wǎng)絡(luò)上進行回復(fù)，能有效提高政府回應(yīng)的效率，及時解決頁巖氣開發(fā)中公眾反饋問題，促進頁巖氣產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。

綜上，頁巖氣開發(fā)的回應(yīng)型政府的法制構(gòu)建，應(yīng)從建立健全規(guī)制政府回應(yīng)的法律法規(guī)、完善政府回應(yīng)的主體建設(shè)、建立承諾制回應(yīng)方式、完善政府回應(yīng)的程序制度等方面考慮，讓回應(yīng)型政府的構(gòu)建盡快邁入法制化的軌道。

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