關(guān)于地方城投公司盤活存量資產(chǎn)的幾點思考建議

彭楊

地方城投公司作為載體連接了地方政府與市場，在緩解地方政府財力不足以及建設(shè)資金短缺的發(fā)展瓶頸發(fā)揮了不可替代的作用，但與此同時地方城投公司也因大規(guī)模舉債而造成資產(chǎn)效率存在諸多問題。鑒于此，本文在分析地方城投公司盤活存量資產(chǎn)具有積極意義的基礎(chǔ)上，整體考慮當(dāng)前地方城投公司存量資產(chǎn)存在的問題及可能產(chǎn)生的潛在不利影響，然后針對問題從多角度提出地方城投公司盤活其存量資產(chǎn)的主要思路，希望能夠?qū)Φ胤匠峭豆居行岣咂浯媪抠Y產(chǎn)的使用效益，化解債務(wù)風(fēng)險提供新思路。

一、地方城投公司盤活存量資產(chǎn)的積極意義

地方城投公司盤活存量資產(chǎn)主要是指地方城投公司激活其所擁有的全部可確認的資產(chǎn)，改善其流動性，從而在交易和流動中發(fā)揮資產(chǎn)的優(yōu)化配置功能，解決城投公司融資需求緊張的問題。

對于地方城投公司來說，盤活存量資產(chǎn)具有三方面的積極意義：一是盤活存量資產(chǎn)對資金使用效率和投資效益具有提升作用，即通過盤活存量資產(chǎn)，可以將一些長期資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為流動性較強的金融或經(jīng)營資產(chǎn)，從而有效緩解城投公司的存量資產(chǎn)資金占用問題，改善資金使用效率和投資效益;二是盤活存量資產(chǎn)有利于城投公司引入社會資本，減少地方政府的財政資金投入，有效減輕地方政府的財政負擔(dān)，從而緩解地方債務(wù)風(fēng)險問題;三是盤活存量資產(chǎn)可以提升國有資產(chǎn)的保值增值能力，即地方城投公司在成立之初就與地方政府之間保持著較高的關(guān)聯(lián)度，盤活存量資產(chǎn)，能夠有效提升城投公司的資產(chǎn)運營成效，實現(xiàn)規(guī)范化管理，提升國有資產(chǎn)的保值增值能力，為下一步市場化轉(zhuǎn)型筑牢基礎(chǔ)。

二、地方城投公司資產(chǎn)存在問題及潛在不利影響

地方城投公司的成立是在分稅制改革之后，地方政府為解決財權(quán)與事權(quán)不匹配，中和波動性財政收入和硬性財政支出而出資設(shè)立的國有性質(zhì)公司，因此自其成立之初就承擔(dān)著地方政府的融資職能，這也導(dǎo)致從總體上看地方城投公司的資產(chǎn)規(guī)模逐漸龐大，但是可變現(xiàn)以及能夠產(chǎn)生收益的有效資產(chǎn)卻相對匱乏的現(xiàn)狀，具體來說，當(dāng)前城投公司資產(chǎn)存在的主要問題如下：

一是資產(chǎn)構(gòu)成中長期資產(chǎn)過于集中。從城投公司的資產(chǎn)構(gòu)成來看，當(dāng)前地方城投公司的資產(chǎn)主要以長期資產(chǎn)為主，但是其籌資業(yè)務(wù)卻是長期籌資和短期籌資相結(jié)合，這種過于集中的長期資產(chǎn)與長短期相結(jié)合的籌資方式容易使得城投公司的資產(chǎn)和負債期限錯配。

二是資產(chǎn)來源較為單一。從實踐來看，多數(shù)城投公司的資產(chǎn)來源主要是以地方政府的實物注資為主，而注資的主要目的也較為明確，即為了持續(xù)開展融資活動以滿足地方投資需求，因此從這個角度來說，地方城投公司資產(chǎn)規(guī)模的快速增長是以財務(wù)杠桿效應(yīng)實現(xiàn)的。

三是受限資產(chǎn)在資產(chǎn)總規(guī)模中的占比較高。地方城投公司的資產(chǎn)中有較高比例是為了進行融資而承擔(dān)了較大金額的對外擔(dān)保責(zé)任，當(dāng)城投公司因流動性出現(xiàn)問題而導(dǎo)致債務(wù)違約時，這些擔(dān)保將會使得公司無法通過追加資產(chǎn)質(zhì)押、抵押擔(dān)保而獲得續(xù)貸或展期，大大降低了資產(chǎn)的再融資能力。

四是資產(chǎn)的流動性較差，結(jié)合部分地方城投公司的資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率來分析，大部分城投公司的資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率是非常低的，這表明公司賬面資產(chǎn)的流動性差，難以變現(xiàn)并且存在一定的減值風(fēng)險。

五是資產(chǎn)的收益率低。多數(shù)地方城投公司的資金投向以公益性項目為主，這些項目本身能夠產(chǎn)生的現(xiàn)金流十分有限，同時多數(shù)城投公司為擴大融資額度而被動注入了大規(guī)模的公益性資產(chǎn)，這些因素的存在大大拉低了資產(chǎn)的收益率。

六是資產(chǎn)的合規(guī)性存疑。地方政府在對城投公司注資過程中，多以土地資產(chǎn)注入為主，而這些土地資產(chǎn)的注入較多未履行招拍掛程序，也未繳納土地出讓金，這使得其資產(chǎn)的權(quán)屬存在一定的法律瑕疵。

地方城投公司資產(chǎn)所存在的這些問題將會使得其在運營管理過程中產(chǎn)生三方面的不利影響：一是融資難度增大，持續(xù)發(fā)展能力較弱;二是可能會使得國有資產(chǎn)存在潛在的流失風(fēng)險;三是客觀上加大了地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險。

三、地方城投公司盤活存量資產(chǎn)的幾種主要思路

如上文所述，地方城投公司資產(chǎn)所產(chǎn)生的問題將會對其經(jīng)營管理產(chǎn)生一定的不利影響，有必要采取創(chuàng)新方式加以盤活運用，減少不利影響。在此結(jié)合地方城投公司的運營管理實踐以及資產(chǎn)盤活的常用方法，建議其從以下思路來對其資產(chǎn)進行盤活：

（一）明確存量資產(chǎn)盤活的主要原則

結(jié)合地方城投公司轉(zhuǎn)型及經(jīng)營管理實際，建議其在進行存量資產(chǎn)盤活時首先明確三個主要原則：一是市場化原則，即在進行存量資產(chǎn)盤活時一定要堅持資產(chǎn)運營市場化操作，借助市場化力量突破體制障礙，提高存量資產(chǎn)的使用效益;二是金融創(chuàng)新模式原則，地方城投公司的存量資產(chǎn)種類較多，且具有不同的特點，因此需針對不同資產(chǎn)的種類和特點采用不同盤活方式方法，才能激活固化存量資產(chǎn)價值，使沉淀資金逐步得以收回;三是要平衡各方權(quán)益原則，即地方城投公司的存量資產(chǎn)涉及多方權(quán)益主體，在盤活存量資產(chǎn)的過程中，只有充分平衡各方利益，制定出實現(xiàn)各方共贏的方案才能降低落實阻力。

（二）采用資產(chǎn)證券化模式來進行存量資產(chǎn)的盤活

可以被證券化的資產(chǎn)具有三方面的特征，其一是流動性較為欠缺，其二是經(jīng)營權(quán)或者產(chǎn)權(quán)權(quán)屬清晰，其三是能夠帶來較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流，當(dāng)滿足這三個特征時，就可以對其現(xiàn)金流和風(fēng)險進行重組形成資產(chǎn)池，以其未來現(xiàn)金流為還款來源進行信用增級，發(fā)行信用等級較高且能夠在金融市場流動的證券產(chǎn)品。當(dāng)前我國可以采用的資產(chǎn)證券化方式主要有三種，第一種是信貸資產(chǎn)證券化，主要由銀監(jiān)會和央行主管，第二種是企業(yè)資產(chǎn)證券化，主要由證監(jiān)會主管，第三種是資產(chǎn)支持票據(jù)，主要由交易商協(xié)會主管，其中企業(yè)資產(chǎn)證券化是非金融企業(yè)優(yōu)化資源配置，盤活存量資產(chǎn)的重要工具，以有形和無形資產(chǎn)為基礎(chǔ)標的進行證券發(fā)行，實現(xiàn)了實物資產(chǎn)向證券資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換，能夠用于實施企業(yè)資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)主要包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)的收益權(quán)、應(yīng)收賬款、基礎(chǔ)設(shè)施收費權(quán)以及其他非標業(yè)務(wù)的收益權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利。

采用資產(chǎn)證券化模式來進行存量資產(chǎn)的盤活，其核心是資產(chǎn)證券化的發(fā)起人必須要把待證券化資產(chǎn)的風(fēng)險和收益真正轉(zhuǎn)讓給特別目的載體（簡稱SPV）。在實務(wù)中采用資產(chǎn)證券化進行存量資產(chǎn)盤活的主要優(yōu)勢有：一是由于把基礎(chǔ)資產(chǎn)的收益和風(fēng)險轉(zhuǎn)讓給了SPV，這種風(fēng)險隔離的方式能夠增進公司的信用，增高信用評級能夠有效降低融資成本;二是由于融資規(guī)模是以基礎(chǔ)資產(chǎn)的預(yù)期現(xiàn)金流量為前提，而不是以凈資產(chǎn)為限，在保證一定現(xiàn)金流的前提下，可以大幅提升公司的融資規(guī)模;三是所融資金在用途方面受監(jiān)管限制相對較少，對于公司擴大資金使用范圍較為有利。

采用資產(chǎn)證券化進行存量資產(chǎn)盤活的主要風(fēng)險：一是經(jīng)營風(fēng)險，即資產(chǎn)證券化是以未來現(xiàn)金流量為還款來源，而影響未來現(xiàn)金流的不確定性因素較多，這在一定程度上將會對收益憑證的收益分配及價格產(chǎn)生直接影響;二是募集失敗的風(fēng)險，即資產(chǎn)證券化最終是要進入金融市場的，因此易受市場因素的干擾而出現(xiàn)募集失敗，一旦募集失敗公司將損失較高的前期投入費用。

（三）采用售后回租模式來進行存量資產(chǎn)的盤活

售后回租是融資租賃的一種類型，主要是指承租人將自有資產(chǎn)賣給出租人的同時與出租人簽訂租賃合同將資產(chǎn)租回的一種融資租賃行為，主要是為了實現(xiàn)融資的目的。售后回租給一些無法進行信托、股權(quán)或者銀行等常規(guī)融資的存量資產(chǎn)提供了新的融資渠道和方式。利用售后回租模式盤活存量資產(chǎn)的優(yōu)勢有：一是融資成本較低，略低于信托和私募，但高于銀行和資產(chǎn)證券化，資金使用期限一般為三到五年，還款方式可視承租人的經(jīng)營情況和財務(wù)狀況在租賃合同中具體約定;二是所融資金若沒有特別約定，使用則較為靈活。

售后回租模式盤活存量資產(chǎn)的主要風(fēng)險集中兩個方面：一是稅務(wù)方面，即對于不動產(chǎn)融資租賃會面臨多重稅務(wù)成本的問題，一旦處理不當(dāng)或者對稅收法規(guī)熟悉不夠，將會產(chǎn)生較高的涉稅風(fēng)險;二是政策法規(guī)風(fēng)險，即當(dāng)前我國有關(guān)融資租賃行業(yè)的專門監(jiān)管法規(guī)尚未出臺，而是將相關(guān)監(jiān)管條款分散在其他法律法規(guī)中，隨著融資租賃行業(yè)的快速發(fā)展，相關(guān)政策法規(guī)細節(jié)的適用性出現(xiàn)了明顯不足，存在一定的政策變化風(fēng)險。

（四）采用股權(quán)信托模式來進行存量資產(chǎn)的盤活

股權(quán)信托模式主要是指城投公司將其持有的部分股權(quán)轉(zhuǎn)移給受托人，由受托人再根據(jù)股權(quán)價值將資金注入城投公司形成股權(quán)，這種模式主要適用于具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)。股權(quán)信托中的可回購優(yōu)先股的存在可以充分引入社會資金，滿足社會資金追求穩(wěn)定資金回報的需求，同時可以確保城投公司繼續(xù)具備存量資產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)及存量資產(chǎn)價值增值部分的所有權(quán)。運用股權(quán)信托模式盤活存量資產(chǎn)具有以下優(yōu)勢：一是信托資金是以股權(quán)的形式注入城投公司，可以增加企業(yè)注冊資本，降低資產(chǎn)負債率，改善城投公司信用;二是融資方式較為靈活，相對銀行審核要求較低，融資額度較高。

股權(quán)信托模式的主要風(fēng)險集中在其融資成本與資產(chǎn)證券化和售后回租模式相比較高，而且所融資金的靈活運用程度較低。

四、結(jié)語

本文以地方城投公司的存量資產(chǎn)為研究對象，在分析了其存量資產(chǎn)存在問題及對公司的經(jīng)營管理可能產(chǎn)生潛在不利影響的基礎(chǔ)上，分別從盤活存量資產(chǎn)的主要原則明確、資產(chǎn)證券化、售后回租以及股權(quán)信托等視角探討了城投公司盤活存量資產(chǎn)的對策和途徑，希望能夠?qū)Τ峭豆居行岣咦陨碣Y產(chǎn)管理效率，確保國有資產(chǎn)保值增值提供有益參考。（作者單位：宜昌高新產(chǎn)業(yè)投資控股集團有限公司）