一張藍圖目標下省域生態(tài)保護紅線劃定方法差異性

王江波 陳敏 茍愛萍

摘要：《生態(tài)保護紅線劃定指南》（簡稱《指南》）發(fā)布后，在統(tǒng)一標準下，各?。ㄊ?、區(qū)）紅線劃定方法卻出現(xiàn)了不同程度的差異性，具體體現(xiàn)在紅線分類分區(qū)、劃分方式的地域分布、管控區(qū)分類分級、圖紙成果表達等方面。各省（市、區(qū)）紅線劃定方法的差異性阻礙了全國范圍內(nèi)紅線的拼合，同時引發(fā)了后續(xù)管理上的諸多爭議。通過分類比較，對差異性的表現(xiàn)形式進行列表，通過差異性的特征比較，提出“正面差異”和“負面差異”的概念;通過深入剖析差異性的形成原因，從限定《指南》剛性指標、建立跨部門與跨區(qū)域交流機制、科學完善管理制度3個方面提出具體建議，進而保障一張藍圖目標的實現(xiàn)。

關鍵詞：生態(tài)保護紅線;差異性;正面差異;負面差異;表現(xiàn)形式;形成原因

中圖分類號：X36?? 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2020）14-0290-08

2017年2月，為落實《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》提出紅線劃定工作的目標要求，保障國家生態(tài)安全格局[1]，同年8月，《生態(tài)保護紅線劃定指南》（以下簡稱《指南》）頒布，進一步規(guī)范了全國紅線劃定的統(tǒng)一指導標準。截至2017年年底，經(jīng)國務院審批的紅線劃定方案包括京津冀地區(qū)的2市1省、長江經(jīng)濟帶的10省1市以及寧夏回族自治區(qū)，其他省（市、區(qū)）的劃定方案也于2018年年底正式通過省級政府審批。生態(tài)保護紅線在國家層面的戰(zhàn)略目標是各?。ㄊ?、區(qū)）基于一套統(tǒng)一標準劃定的生態(tài)保護紅線，在全國范圍內(nèi)可以拼合成一張藍圖，真正實現(xiàn)生態(tài)空間重要區(qū)域“一條紅線”管控。然而，即使有《指南》的統(tǒng)一指導，各?。ㄊ?、區(qū)）正式出臺或報批公示階段的紅線劃定方案還是出現(xiàn)了較多差異。這些差異不可避免地影響了未來紅線在全國范圍內(nèi)的拼合，同時引發(fā)后續(xù)管理上的一系列難題。生態(tài)保護紅線劃定是生態(tài)文明建設的基礎工程[2]，只有打牢基礎，后續(xù)的生態(tài)措施才能更好地推進。因此，為了在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)一張藍圖的目標，對生態(tài)保護紅線劃定方法差異性的研究更顯迫切。

1 差異性特征及影響

各?。ㄊ?、區(qū)）生態(tài)保護紅線劃分方式差異性有不同的表現(xiàn)形式，根據(jù)特征屬性的不同，本研究將其劃分為“正面差異”和“負面差異”2種類型，不同類型的差異性對紅線拼合產(chǎn)生了不同的影響。

1.1 正面差異

1.1.1 “正面差異”闡釋 “正面差異”指各?。ㄊ?、區(qū)）在《指南》生態(tài)保護紅線劃定的基本原則下，延續(xù)地方原有生態(tài)格局、保護體系結(jié)構(gòu)，根據(jù)區(qū)域測評結(jié)果，客觀呈現(xiàn)紅線劃定方法的差異性，也是《指南》靈活性的體現(xiàn)。主要表現(xiàn)為各地生態(tài)保護紅線劃分層級的差異性。

1.1.2 “正面差異”表現(xiàn)形式 《指南》對于生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的生態(tài)空間特征進行描述，主要包括重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)/敏感區(qū)在內(nèi)的所有區(qū)域，在校驗階段又引入國家級和省級禁止開發(fā)區(qū)共三大類型區(qū)，統(tǒng)稱為一級分區(qū)，一級分區(qū)確定后，根據(jù)納入分區(qū)的功能和特征確定各分區(qū)須要測評的指標。其中，重要生態(tài)功能區(qū)的測評指標包括水源涵養(yǎng)、水土保持能力等;脆弱敏感區(qū)的測評指標包括水土流失、石漠化程度等[3];禁止開發(fā)區(qū)則根據(jù)其原本的資源類型和特征分別納入上述2種分區(qū)。

研究結(jié)果表明，截至2018年底，省域?qū)用婢W(wǎng)絡已公示的生態(tài)保護紅線劃定方法在統(tǒng)一指導標準下，實際分類分區(qū)時卻出現(xiàn)了10種類型（表1）。

1.2 負面差異

1.2.1 “負面差異”定義闡釋 “負面差異”指各?。ㄊ?、區(qū)）未遵循《指南》提出的紅線劃定的基本原則，由各種主觀原因造成的不必要的差異性具體包括劃分方式的區(qū)域分布差異，管控區(qū)分類分級、圖紙成果表達的差異。

1.2.2 “負面差異”表現(xiàn)形式

1.2.2.1 紅線劃分類型在全國范圍分布的差異性 由表1可知，省域?qū)用嫔鷳B(tài)保護紅線劃分方法在分類分級層面包含10種類型，而理論上為保障各?。ㄊ小^(qū)）劃定的紅線在全國拼合以及后期管理的便捷，必須確定統(tǒng)一標準的劃分體系，這就要求各?。ㄊ?、區(qū)）在制定生態(tài)保護紅線劃定方法時進行充分的地域協(xié)商。以長江流域為例，在進行紅線劃定時，必須要組織區(qū)域范圍紅線劃定交流會議，以保障同一區(qū)域的紅線劃分標準達成共識。

通過研究各?。ㄊ?、區(qū)）紅線分區(qū)類型在全國的分布可知，國土空間范圍內(nèi)各省（市、區(qū)）生態(tài)保護紅線分區(qū)類型呈現(xiàn)區(qū)域差異性，即特定區(qū)域內(nèi)，部分?。ㄊ小^(qū)）的紅線劃定方式具有一致性，部分?。ㄊ?、區(qū)）的紅線劃定方式?jīng)]有聯(lián)系性。

部分?。ㄊ?、區(qū)）如長江經(jīng)濟帶4省1市，相鄰省份的廣東省、廣西壯族自治區(qū)等，相鄰省份陜西省、河南省，長三角中的浙江省、上海市在紅線分區(qū)類型上均保持一致;其他區(qū)域如東北三省，相鄰省份廣東省和福建省、云南省和貴州省等都擁有自己的分區(qū)方法（圖1）。

以相鄰省份云南省和貴州省為例， 其在紅線劃定方式、圖紙成果的表達上均存在一定的差異。

從紅線劃分方式看，云南省是結(jié)合地方資源特色和功能需求直接進行紅線分區(qū)，紅線類型也是分區(qū)類型;貴州省則參考《指南》一級分區(qū)標準進行紅線類型劃分，再依據(jù)地方資源特色進行細化分區(qū)（圖2、圖4）。

從成果表達看，如上所述，同樣是反映紅線類型分區(qū)，圖紙表達差異較大;紅線分布圖的比例尺大小不同，拼合時須要重新?lián)Q算，增加了工作量（圖3、圖5）。

1.2.2.2 管控區(qū)的分類分級差異性 為了對納入生態(tài)保護紅線內(nèi)的生態(tài)空間進行有效保護，提升其生態(tài)服務價值，《指南》要求嚴格按照禁止開發(fā)區(qū)要求對紅線區(qū)域進行建設管控。實際操作中，生態(tài)保護紅線劃定后，各省（市、區(qū)）之間并沒有形成統(tǒng)一的管控區(qū)劃分標準。具體表現(xiàn)在以下4個方面：第一，是否進行管控區(qū)分級，如浙江省直接采用負面清單對紅線分區(qū)中的建設活動進行管控。第二，名稱不統(tǒng)一，關于管控區(qū)分級，目前已出現(xiàn)4種稱呼，包括一級保護區(qū)與二級保護區(qū);一級管控區(qū)與二級管控區(qū);一類管控區(qū)與二類管控區(qū);紅線區(qū)與黃線區(qū)。第三，已有保護地體系管控分級納入生態(tài)保護紅線管控區(qū)的等級差異。如江蘇省、湖北省，其風景名勝區(qū)的核心區(qū)均納入本地生態(tài)保護紅線的一級管控區(qū)，而云南省的風景名勝區(qū)全域則劃到紅線的二級管控區(qū)。第四，納入紅線管控區(qū)的生態(tài)空間類型的細化程度差異。如大多省份對生態(tài)保護紅線內(nèi)一級管控區(qū)都采用正面清單法，并列出準入類型，包括自然保護區(qū)、國家公園等各地已有保護地的核心區(qū)或一級保護區(qū)等。鮮有省份對二類管控區(qū)提出納入標準，目前只有江蘇省、上海市、云南省提出。更多省份對于二類管控區(qū)都選擇排除法，即生態(tài)紅線范圍內(nèi)，未納入一級管控區(qū)的生態(tài)空間均屬于二類管控區(qū)，如安徽、江西、湖北、貴州等?。ū?）。

1.3 差異性的影響

從宏觀角度看，生態(tài)保護紅線劃定方法差異性主要產(chǎn)生2個方面的影響：對省級層面劃定的生態(tài)保護紅線，在全國范圍內(nèi)拼合成一張圖的影響[4];紅線劃定后，對后續(xù)管理工作開展的影響。

1.3.1 對紅線在全國范圍內(nèi)拼合的影響 全國生態(tài)保護紅線劃定必須確保各省（市、區(qū)）紅線劃定的數(shù)據(jù)、方法、成果相統(tǒng)一，進而才能保障拼合階段“一張圖”的匯總。生態(tài)保護紅線作為國家層面的戰(zhàn)略工程，最終目標是在國土范圍內(nèi)劃定一條保護重要生態(tài)環(huán)境的控制紅線，必須要求各省級層面劃定的紅線具有等效性。但通過上述差異性的分析比較，不難看出紅線劃定的基準已經(jīng)出現(xiàn)偏差。紅線劃定方式的差異性必定會對未來全國范圍內(nèi)紅線的拼合產(chǎn)生影響，阻礙一張藍圖目標的實現(xiàn)（表3）。

1.3.2 對紅線劃定后，后續(xù)管理工作開展的影響 生態(tài)保護紅線是生態(tài)文明建設的基礎工程，只有確定科學的空間邊界，才能大展拳腳、對癥下藥。生態(tài)保護紅線管控要求站在歷史的維度去看待利益得失。原則上，紅線一經(jīng)劃定就要嚴格進行管控分區(qū)，嚴格按照既定標準去管理。而現(xiàn)實情況是各地生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的管控區(qū)設立標準出現(xiàn)了不同方面和不同程度的差異性，這不可避免對紅線的后續(xù)管理埋下隱患，并對基于紅線制定的衍生策略產(chǎn)生一系列影響（表4）。

2 差異性形成原因

通過分析“正面差異”與“負面差異”的特征屬性可知，雖然生態(tài)保護紅線劃分方式差異性在不同方面呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式，但究其本質(zhì)，其形成原因具有一定的共通性[5]。本研究通過深入分析各?。ㄊ小^(qū)）生態(tài)保護紅線的劃定背景、劃定依據(jù)以及地域?qū)傩?，總結(jié)出3個層面的原因。

2.1 《指南》本身的靈活性

《指南》作為全國范圍內(nèi)紅線劃定工作的指導性綱領，明確提出生態(tài)保護紅線在內(nèi)的系列關鍵詞的內(nèi)涵定義，但是并沒有明確生態(tài)保護紅線的劃分層級，只是寬泛地規(guī)定了大的分區(qū)類型，這是導致地方劃定生態(tài)保護紅線分類分區(qū)差異性的主要原因。生態(tài)空間內(nèi)，當測評指標統(tǒng)一時，地方根據(jù)自身的資源稟賦差異、生態(tài)空間格局、已有保護地規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)進行劃分層級的選擇，并未導致紅線范圍內(nèi)生態(tài)用地功能降低、面積減少或性質(zhì)改變，即不會產(chǎn)生影響紅線的質(zhì)量。相反，更體現(xiàn)了《指南》的靈活性和區(qū)域的特色性。須要注意的是，當劃分依據(jù)直接沿用原有保護地體系的分類系統(tǒng)時，須要對保護地的資源進行重新測評，必須延用全域統(tǒng)一的指標體系和數(shù)據(jù)標準，否則會與其他地區(qū)的標準產(chǎn)生差異，導致紅線錯劃、漏劃。

2.2 部門缺乏交流，區(qū)域銜接不足

生態(tài)保護紅線概念提出之前，國家和地方已經(jīng)針對各地的生態(tài)資源特點建立了自然保護地體系，這些保護地原本分管于不同部門，歷史遺留問題諸多，包括部門之間信息的不對稱、制度上的漏洞、執(zhí)法上權(quán)責不清等。自然保護地體系是生態(tài)保護紅線的劃定基礎[6]，生態(tài)保護紅線的管控區(qū)劃分標準同樣要求與原有自然保護地管理體系相協(xié)調(diào)。現(xiàn)階段自然保護地體系的管理弊端主要表現(xiàn)在2個方面：第一，同一區(qū)域的生態(tài)空間在管理部門歸屬上的問題，如一些生態(tài)敏感的濕地區(qū)域，同時又是珍禽棲息地，在管理權(quán)歸屬上，有的地區(qū)選擇單一部門多項管理，有的選擇多個部門協(xié)作管理，有的則設立新的獨立的綜合管理部門。第二，是跨區(qū)域管理上的差異性。由于保護性質(zhì)的生態(tài)空間大多分布于郊區(qū)或鄉(xiāng)村的連綿地段，很多功能區(qū)會跨越行政邊界，如一些稀有物種的遷移廊道等。這些弊端對劃定生態(tài)保護紅線的影響體現(xiàn)在以下2個方面：第一，同一性質(zhì)的生態(tài)空間，在不同部門管理下，劃入生態(tài)保護紅線區(qū)域的規(guī)模不同[7]。第二，同一性質(zhì)的生態(tài)空間，在生態(tài)保護紅線內(nèi)部的管控區(qū)劃分等級不同。歸根結(jié)底，是沒有建立高度有效的溝通渠道，各部門各自為營，區(qū)域之間協(xié)作不足。

2.3 利益導向下的“拿來主義”

各地在劃定生態(tài)保護紅線時，礙于保護與發(fā)展的沖突，在紅線管控區(qū)設立標準上呈現(xiàn)了不同的差異性，這是利益導向下的“拿來主義”所致，“拿來主義”即各地完全延用自己原有保護地體系管控區(qū)分類分級的現(xiàn)象。原則上，管控區(qū)一經(jīng)劃定，就要匹配嚴格的管控措施，這對資源密集型區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系和部分農(nóng)村居民社會生活產(chǎn)生了很大的影響。生態(tài)保護紅線劃定之前，云南省、貴州省等西部地區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)一般為觀光旅游和相關的服務型產(chǎn)業(yè)。雖然這些自然景觀很早就被納入到生態(tài)保護地體系中，但是地方政府考慮到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和居民生活工作需求，對原有保護地的管控區(qū)劃分標準以及管控策略并沒有那么明確。紅線完成后，由于未建立有效的生態(tài)服務價值補償機制，如果嚴格按照《指南》的管控要求實施管理，不可避免會對地方經(jīng)濟造成巨大沖擊，同時也會引發(fā)區(qū)域不公平的爭論。因此，資源密集型區(qū)域在進行生態(tài)保護紅線管控區(qū)設立時，主觀上奉行“拿來主義”，最大程度保障地方發(fā)展。

3 措施與建議

3.1 《指南》剛性內(nèi)容的限定

《指南》作為全國生態(tài)保護紅線劃定方案的指導標準，是約束性和靈活性的統(tǒng)一，各省級層面劃定的紅線，其差異性表現(xiàn)為靈活性的前提是《指南》剛性內(nèi)容的限定。

3.1.1 指標體系的統(tǒng)一 第一，在國土空間內(nèi)，建立統(tǒng)一的測評指標體系，落實到地方時，查缺補漏。第二，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，即確定生態(tài)保護紅線區(qū)域和一般生態(tài)空間區(qū)域各項指標分界值或分界區(qū)間，保證不同區(qū)域劃定的生態(tài)保護紅線具有等效性，以便于后期的紅線拼合。

3.1.2 分級標準的統(tǒng)一 指標體系分級標準的統(tǒng)一有2個方面作用：第一，在校驗階段，可根據(jù)分級標準，判斷現(xiàn)有的各類保護地中應劃入紅線范圍的生態(tài)空間。第二，在管理階段，可奠定生態(tài)保護紅線管控區(qū)分級的基礎。管控區(qū)分級是影響生態(tài)保護紅線落地后保護效率的關鍵，只有基于統(tǒng)一分級標準的管控區(qū)才能體現(xiàn)地域公平性。

3.1.3 成果表達的統(tǒng)一 全國生態(tài)保護紅線在一張圖上的拼合，必須要求以?。ㄊ小^(qū)）為單位的生態(tài)保護紅線成果表達的一致性，成果表達涉及到關鍵詞名稱和屬性的統(tǒng)一，圖名的統(tǒng)一，圖幅、圖例、坐標的統(tǒng)一以及配套數(shù)據(jù)庫和附錄涉及的表格等細節(jié)上的統(tǒng)一。圖紙和相關文件的前期統(tǒng)一，會很大程度減少紅線在全國范圍內(nèi)拼合的工作量，減小拼合難度，節(jié)約時間成本。

3.2 建立跨部門與跨區(qū)域交流機制

2018年3月，國務院深化機構(gòu)改革直指生態(tài)環(huán)保領域，為解決生態(tài)管理工作一直以來的弊端，對原有自然管理部門進行職能整合，新組建了自然資源部與生態(tài)環(huán)境部[5]，與其他地方派出機構(gòu)一起統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理和督察工作，保障生態(tài)工程的各項工作順利開展。

生態(tài)保護紅線劃定工作涉及陸域、水域諸多自然管理部門，為了避免保護區(qū)域測評工作重復或遺漏，保證紅線不錯劃、漏劃，就要求做到以下3點：第一，在機構(gòu)改革背景下，充分明確職責歸屬。對某一生態(tài)空間進行環(huán)境測評時，要求區(qū)域內(nèi)涉及的所有自然資源管理部門到場，實現(xiàn)信息互通;或建立統(tǒng)一的綜合管理部門，采用捆綁策略，明確權(quán)利、職責歸屬。第二，注重跨部門和跨區(qū)域的交流協(xié)商。生態(tài)空間作為一個動態(tài)平衡系統(tǒng)，可制定跨空間交流機制，當遇到需要區(qū)域協(xié)同的工作時，要求提前安排工作進度表，規(guī)定每個階段要完成的任務，包括區(qū)域間材料的交接時間、會議交流時間、成果整理與反饋時間等。第三，在實踐過程中，當面臨同級部門協(xié)商仍難以解決的問題時，應及時上報上級協(xié)調(diào)部門，如生態(tài)環(huán)境廳或上級人民政府，保證問題的及時解決[8]，避免相互推脫的可能。

3.3 建立科學的監(jiān)管制度和補償機制

各?。ㄊ小^(qū)）的紅線劃定后，第一，強制要求進行管控區(qū)分級，一般分為Ⅰ級管控區(qū)和Ⅱ級管控區(qū)，名稱屬性全面統(tǒng)一。第二，根據(jù)Ⅰ級管控區(qū)和Ⅱ級管控區(qū)的保護目標分別采取正面清單法和負面清單法，嚴格管控生態(tài)紅線內(nèi)的建設活動[9]。第三，為協(xié)調(diào)保護與發(fā)展之間的矛盾，對資源密集型地區(qū)的Ⅱ級管控區(qū)建立產(chǎn)業(yè)準入制度和責任追究制度，禁止與紅線主要生態(tài)功能相違背的建設活動。通過科學評估，走綠色環(huán)保創(chuàng)業(yè)之路。第四，創(chuàng)造生態(tài)服務價值與經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)化模式，建立科學量化的補償機制，以緩解地域不公平爭議。

4 小結(jié)

生態(tài)保護紅線是保障國家生態(tài)安全格局的最后一道防線，生態(tài)保護紅線劃定方法的差異性研究有利于清除紅線在全國范圍內(nèi)拼合的障礙，幫助各?。ㄊ?、區(qū)）認清紅線劃定工作中的弊端，有效避免可能導致紅線錯劃漏劃的理念或方法。希望通過差異性表現(xiàn)形式和形成原因的系統(tǒng)分析，保障各?。ㄊ小^(qū)）劃定的生態(tài)保護紅線實現(xiàn)全國范圍內(nèi)一張藍圖的目標，在一張藍圖的基礎上，更有深度地開展生態(tài)環(huán)境保護工作，更好地進行生態(tài)文明建設。

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收稿日期：2019-08-13

基金項目：國家自然科學基金（編號：51978329、51378010、51778364）。

作者簡介：王江波（1976—），男，河南鶴壁人，博士，教授，主要從事綜合防災和生態(tài)城市研究。E-mail：wjb623@163.com。

通信作者：茍愛萍，博士，教授，主要從事生態(tài)城市和韌性景觀研究。E-mail：aipinggou@hotmail.com。