對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題的分析研究

谷福云

[摘 ? ?要] 地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中擴(kuò)大了債務(wù)規(guī)模，增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控對(duì)于降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。本文就對(duì)地方政府債務(wù)的認(rèn)識(shí)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的問(wèn)題及成因分析，提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理水平的措施等方面結(jié)合學(xué)習(xí)和工作實(shí)際提出了自己的看法。

[關(guān)鍵詞] 地方政府;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);問(wèn)題;分析;研究

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 13. 062

[中圖分類號(hào)] F812.7 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] ?A ? ? ?[文章編號(hào)] ?1673 - 0194（2020）13- 0140- 02

1 ? ? ?對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指應(yīng)該由地方政府承擔(dān)的各項(xiàng)債務(wù)歸還期限已到，不能按時(shí)償還債務(wù)本息的可能性，以及由此而產(chǎn)生的所有后果。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一般有償債風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)兩種類型，償債風(fēng)險(xiǎn)就是地方政府的財(cái)力不足以償還所欠債務(wù)的本息，而給政府造成的不良后果;流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府有一定的財(cái)力，但是財(cái)政資金周轉(zhuǎn)速度慢，資金流動(dòng)性差，對(duì)到期債務(wù)的本息不能及時(shí)足額地償還而產(chǎn)生的后果。地方政府債務(wù)一般表現(xiàn)為地域性、風(fēng)險(xiǎn)種類多、產(chǎn)生原因復(fù)雜多變和傳播性等方面的特點(diǎn)。地方政府債務(wù)主要包括地方政府債券、地方企業(yè)債券、地方政府銀行貸款、城市建設(shè)債務(wù)、中期票據(jù)借款等各項(xiàng)以地方財(cái)政資金作為償還資金來(lái)源的債務(wù)。據(jù)審計(jì)署提供的資料顯示，截至2019年第三季度末，我國(guó)的地方政府債務(wù)余額統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為214 150億元，在全國(guó)人大常委會(huì)審批的控制規(guī)模之內(nèi)。從地方政府債務(wù)的分布情況看主要包括：地方政府一般性債務(wù)余額為118 985億元，地方政府專項(xiàng)性債務(wù)余額95 165億元;地方政府發(fā)行的債券余額211 423億元，地方政府非政府債券形式的債務(wù)存量余額為2 727億元。地方政府債券的平均償還年限為5.1年，地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，應(yīng)該科學(xué)評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控工作，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2 ? ? ?地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的問(wèn)題及成因分析

2.1 ? 地方政府債務(wù)規(guī)模較大、償債能力降低

在新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的影響，在宏觀經(jīng)濟(jì)政策面采用了擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總規(guī)模的經(jīng)濟(jì)政策，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。全國(guó)人大對(duì)地方政府發(fā)行債券的規(guī)模在2017年、2018年、2019年批準(zhǔn)額度分為1.63萬(wàn)億元、1.84萬(wàn)億元、1.39萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)的主要用途是用于地方重大公益性項(xiàng)目投資方面。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要地方債務(wù)規(guī)模在逐步擴(kuò)大，宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整又影響著地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)，部分地方政府出現(xiàn)了償債能力降低的可能性，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已經(jīng)引起了社會(huì)經(jīng)濟(jì)界人士的廣泛重視。地方政府不論采用什么樣的融資平臺(tái)、什么樣的籌資方式，籌集到的債務(wù)資金，最終償還債務(wù)本息的資金來(lái)源是靠地方政府的財(cái)政收入作為償還和支付的保障。地方政府財(cái)政收入主要包括：本級(jí)財(cái)政預(yù)算收入、轉(zhuǎn)移支付及地方稅收返還收入、出讓國(guó)有土地使用權(quán)收入、地方預(yù)算外財(cái)政專戶收入等方面構(gòu)成，地方政府債務(wù)的償還財(cái)力就是地方財(cái)政取得的所有財(cái)政預(yù)算收入。如果地方政府財(cái)政收入的增長(zhǎng)低于地方債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)速度，地方政府債務(wù)償還能力就會(huì)逐步降低，直接導(dǎo)致地方政府財(cái)政預(yù)算支出增加，沖擊地方財(cái)政預(yù)算的正常執(zhí)行，嚴(yán)重的情況下可能會(huì)造成地方政府陷入財(cái)政危機(jī)中。

2.2 ? 隱蔽性債務(wù)占地方債務(wù)比重大

隱蔽性債務(wù)是指沒(méi)有政府合同或者法律加以規(guī)定，由于社會(huì)公眾的希望，或者是政治方面的需要，地方政府必須承擔(dān)的社會(huì)道義責(zé)任或未來(lái)預(yù)期責(zé)任。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，地方政府隱蔽性債務(wù)占據(jù)比較大的比重。地方政府隱蔽性債務(wù)主要包括地方職工社會(huì)保障性資金，地方政府出面擔(dān)保的業(yè)務(wù)、地方基本建設(shè)項(xiàng)目債務(wù)和長(zhǎng)期掛賬業(yè)務(wù)。地方政府在籌集債務(wù)資金時(shí)一般通過(guò)具有針對(duì)性的手法，將政府的顯性債務(wù)轉(zhuǎn)化為隱蔽性債務(wù)資金。有的地方政府為了降低債務(wù)比重還會(huì)將一部分應(yīng)該有政府承擔(dān)的債務(wù)通過(guò)銀行貸款的形式轉(zhuǎn)嫁給銀行，從表面上看地方政府債務(wù)比重下降了，但債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在，當(dāng)金融市場(chǎng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，地方政府很難擺脫干系，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，可能潛伏著更大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。有的地方政府的舉債規(guī)模超出了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造的財(cái)政收入規(guī)模，政府償債能力不足，地方政府債務(wù)的規(guī)模應(yīng)該控制在可承受的可控范圍之內(nèi)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政府債務(wù)規(guī)模應(yīng)該匹配，地方債務(wù)規(guī)模過(guò)大，特別是隱蔽性債務(wù)的增長(zhǎng)速度加快，地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，將會(huì)給地方政府財(cái)政支出帶來(lái)巨大的壓力，甚至導(dǎo)致地方政府財(cái)政危機(jī)的出現(xiàn)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成不利影響。

2.3 ? 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不夠完善，項(xiàng)目預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益差

在實(shí)際工作中地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不夠完善，管控能力有待進(jìn)一步提高。就目前我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀來(lái)看，地方債務(wù)形成比較復(fù)雜，債務(wù)的種類較多，隱蔽性債務(wù)比重較大，即使從宏觀經(jīng)濟(jì)管理方面來(lái)講，建立了相應(yīng)的政府債務(wù)管理制度和預(yù)警指標(biāo)體系，作為地方政府而言，可能會(huì)受到各種經(jīng)濟(jì)條件的約束，地方政府債務(wù)采用統(tǒng)一的管控方式、預(yù)警手段進(jìn)行債務(wù)規(guī)模控制也是比較困難的。有的地方政府的舉債項(xiàng)目在管理環(huán)節(jié)方面不夠完善，地方政府對(duì)項(xiàng)目的選擇是以能否順利進(jìn)行為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目沒(méi)有科學(xué)的可行性分析，也沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目實(shí)行比較系統(tǒng)的投資估算和項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，當(dāng)項(xiàng)目具體實(shí)施時(shí)往往出現(xiàn)投資超過(guò)概算，地方配套又需要花費(fèi)一部分財(cái)政資金，加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在項(xiàng)目建造過(guò)程中，有的建設(shè)單位隨意擴(kuò)大投資規(guī)模，擅自提高項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)不按圖紙要求隨意變更增加計(jì)劃外工程項(xiàng)目，在項(xiàng)目最后決算時(shí)導(dǎo)致整個(gè)工程項(xiàng)目出現(xiàn)超規(guī)模、超過(guò)概算、超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的情況，政府財(cái)政只能買單，從而加大了地方政府財(cái)政資金支出。有的舉債項(xiàng)目預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益差，沒(méi)有達(dá)到理想的盈利狀態(tài)，導(dǎo)致政府債務(wù)嚴(yán)重拖欠的現(xiàn)象。

3 ? ? ?提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控水平的措施

3.1 ? 加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的管控力度

對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的重要措施就是管控好債務(wù)的規(guī)模，加大地方政府財(cái)政體制改革力度，明確債務(wù)劃分的具體方案，對(duì)中央和地方政府在財(cái)權(quán)、事權(quán)的配置與具體收入劃分標(biāo)準(zhǔn)方面應(yīng)該更加深入的學(xué)習(xí)，進(jìn)一步明確地方政府在政府行政管理過(guò)程中應(yīng)該承擔(dān)的屬地職責(zé)，規(guī)范地方政府債務(wù)形成機(jī)制，堅(jiān)決禁止違規(guī)債務(wù)行為的發(fā)生。結(jié)合地方政府戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入狀況，確定債務(wù)規(guī)模，采用切實(shí)可行的措施，妥善解決地方政府在債務(wù)方面存在的問(wèn)題。地方政府應(yīng)該明確債務(wù)籌集的基本方式：例如確定通過(guò)發(fā)行地方政府債券進(jìn)行舉債，為外債轉(zhuǎn)貸提供借款擔(dān)保，其他任何形式的舉債或者擔(dān)保及隱蔽性債務(wù)都列為違規(guī)行為，這樣就能夠管控好地方政府債務(wù)的規(guī)模，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中應(yīng)該建立健全政府投資項(xiàng)目的評(píng)價(jià)決策審核機(jī)制，進(jìn)一步提升地方政府對(duì)債務(wù)管理控制的力度，完善部門責(zé)任追究制度，對(duì)在地方政府融資過(guò)程中出現(xiàn)債務(wù)資金違規(guī)違法行為要加大懲罰力度，避免出現(xiàn)以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為由違規(guī)舉債、盲目借款以及增加隱蔽性債務(wù)行為的發(fā)生。對(duì)地方政府債務(wù)的償還責(zé)任應(yīng)該完善責(zé)任追究機(jī)制，不能因?yàn)橛捎诘胤秸I(lǐng)導(dǎo)的換屆而推卸責(zé)任，逃避償還債務(wù)的義務(wù)。

3.2 ? 增加地方政府財(cái)力，提升債務(wù)償還能力

在新時(shí)期新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換過(guò)程中應(yīng)該轉(zhuǎn)變地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，進(jìn)一步解決好地方政府財(cái)政在實(shí)際生活中存在的民生矛盾，更好地促進(jìn)地方政府所轄范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，探尋地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，尋找有經(jīng)濟(jì)效益的投資項(xiàng)目和外向型的出口產(chǎn)品，拉動(dòng)市場(chǎng)消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。實(shí)行新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，通過(guò)提升勞動(dòng)力綜合素質(zhì)培養(yǎng)新型的勞動(dòng)者，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供勞動(dòng)力保障。在經(jīng)濟(jì)管理方面，應(yīng)該加快管理創(chuàng)新工作步伐，提高管理效率，降低管理費(fèi)用，提高企業(yè)的盈利水平，增加地方財(cái)政收入，保證地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、健康可持續(xù)發(fā)展。地方政府在債務(wù)管控方面應(yīng)該建立健全債務(wù)披露制度，通過(guò)相關(guān)信息平臺(tái)，明確各級(jí)政府應(yīng)該披露信息的責(zé)任和權(quán)限、具體內(nèi)容和時(shí)間、舉債渠道，對(duì)地方政府債務(wù)的種類、規(guī)模、構(gòu)成、期限、層級(jí)和債權(quán)人等方面的信息，要對(duì)外公開(kāi)，使社會(huì)各界了解地方政府債務(wù)狀況，掌握地方政府作為債券發(fā)行主體的情況、地方財(cái)政綜合財(cái)政收入情況、資產(chǎn)負(fù)債等多方面的具體數(shù)據(jù)信息。相關(guān)監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)地方政府財(cái)政信息平臺(tái)的查詢，了解地方政府財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況、地方債務(wù)籌措行為的相關(guān)信息，上級(jí)主管部門及時(shí)掌控地方政府債務(wù)信息，以便做出正確的管理決策。

3.3 ? 創(chuàng)新管理模式，提升地方政府債務(wù)管控能力

地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資金是重要的基礎(chǔ)條件，采用舉債籌資是一種很重要的方式，為了降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該創(chuàng)新債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控模式，對(duì)地方政府債務(wù)應(yīng)該分類處置，摸清家底，保證各類債務(wù)能夠到期償還，對(duì)此應(yīng)該對(duì)所管轄區(qū)域內(nèi)的債務(wù)進(jìn)行全面清查，進(jìn)一步提升地方政府債務(wù)管控能力。地方政府通過(guò)協(xié)調(diào)財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、銀行機(jī)構(gòu)、政府主辦的各種投融資公司、投融資平臺(tái)等部門，清理舊賬，明確債務(wù)的償還日期及償還債務(wù)本息的資金來(lái)源。對(duì)新增債務(wù)及或有負(fù)債的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系進(jìn)行科學(xué)分類，明確償還債務(wù)的責(zé)任，建立地方政府債務(wù)管理信息平臺(tái)，及時(shí)掌控地方政府債務(wù)的動(dòng)態(tài)變化情況。劃分地方政府債務(wù)償還責(zé)任，為了所轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有政府主導(dǎo)的項(xiàng)目發(fā)生的債務(wù)，應(yīng)有地方政府財(cái)政籌措資金及時(shí)償還到期債務(wù)本息。有其他部門主導(dǎo)的舉債項(xiàng)目應(yīng)貫徹“誰(shuí)舉債，誰(shuí)償還”的基本原則，在舉債前應(yīng)明確債務(wù)償還的資金來(lái)源，詳細(xì)編制投資可行性分析計(jì)劃，保證債務(wù)到期能夠及時(shí)償還。進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府與各級(jí)各部門的信息溝通工作，切實(shí)做好地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范化解工作，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)條件。

主要參考文獻(xiàn)

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