我國公共資源交易改革發(fā)展歷程與啟示

殷方升 王怡然 何永家

提要：我國公共資源交易改革經(jīng)歷了交易市場建立與拓展階段、交易市場規(guī)范化建設(shè)探索階段和交易平臺整合統(tǒng)一階段等三個階段。文章通過梳理我國公共資源交易改革歷程，可以總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓，為當前深化公共資源交易平臺整合共享工作提供重要的借鑒。

關(guān)鍵詞：公共資源交易;公共資源交易平臺;發(fā)展歷程

2019年3月，中央深改委審議通過《關(guān)于深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》，為公共資源交易改革提供了重要指導和根本遵循?？v觀我國公共資源交易改革發(fā)展歷程，總結(jié)經(jīng)驗，對當前深化公共資源交易平臺整合共享工作具有寶貴的借鑒意義。

一、我國公共資源交易改革的發(fā)展歷程

（一）公共資源交易市場建立與拓展階段

20世紀90年代初，國家開始強調(diào)政府只從事公益性項目和基礎(chǔ)性項目投資，競爭性項目投資由市場決定。政府投資體制的調(diào)整，催生了一批有形交易市場。

1. 起源于有形建筑市場。最早出現(xiàn)的是由建設(shè)主管部門成立的建筑工程交易中心，從事建筑工程承包發(fā)包服務(wù)活動，之后逐漸擴展到其他建設(shè)工程，以及土地、礦產(chǎn)、國有產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域。

2. 由政府有關(guān)部門主導。如工程建設(shè)項目招標投標、土地使用權(quán)出讓和政府采購分別是由建設(shè)部門、自然資源部門和財政部門進行管理，建立事業(yè)性質(zhì)的交易中心負責具體交易工作，但仍由行政主管部門行使監(jiān)督管理權(quán)，本質(zhì)上決策、執(zhí)行和監(jiān)督“三位一體”。

3. 管辦不分，易滋生腐敗。這種管理方式簡單易行，但交易程序不規(guī)范，各個部門往往從自己利益出發(fā)，造成條塊分割、管辦不分、監(jiān)管難度大，容易滋生腐敗。

（二）公共資源交易市場規(guī)范化建設(shè)探索階段

這一時期，全國公共資源交易市場迅速發(fā)展，各地在實踐中不斷探索完善公共資源交易管理制度。

1. 兩部法律出臺為規(guī)范公共資源交易提供法律保障?！吨腥A人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》先后出臺，針對交易活動中存在的突出問題，提出了具體規(guī)范的解決依據(jù)和途徑，為規(guī)范招標投標活動、維護市場競爭秩序提供了法律保障。

2. 紀檢監(jiān)察部門成為改革的主要推動力量。2009年國家成立中央治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導小組，著力解決工程建設(shè)領(lǐng)域行政干預(yù)招投標等突出問題。2012年中紀委、監(jiān)察部召開全國公共資源交易市場建設(shè)工作推進會，要求著力實現(xiàn)公共資源交易活動的管辦分離，加快建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場。同年，十七屆中央紀委七次全會明確提出，建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場，加強廉政風險防控機制和社會信用體系建設(shè)。

3. 各地在管理體制、完善制度方面展開大膽的嘗試。遵循決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約的改革思路，各地積極探索，創(chuàng)建了由公管委、公管辦和公共資源交易中心組成的組織框架。“一委一辦一中心”的模式基本理順了各方之間的關(guān)系，實現(xiàn)了管辦分離、統(tǒng)一管理和依法監(jiān)督，現(xiàn)在全國很多地方采用這種管理模式。在制度建設(shè)方面，各地結(jié)合自身實際不斷完善交易規(guī)則，如2006年遼寧發(fā)布《遼寧省評標專家和評標專家?guī)旃芾磙k法》、2007年湖北出臺《湖北省招標投標管理辦法》等，通過制度建設(shè)將公共資源交易活動納入規(guī)范化、制度化軌道。

4. 公共資源交易市場取得大發(fā)展大繁榮。據(jù)國家發(fā)展改革委統(tǒng)計，截至2015年6月，全國縣級以上公共資源交易市場共有4000多個，其中單項交易市場2800多個，綜合性市場1200多個，2015年實現(xiàn)交易額超過20萬億元。

（三）公共資源交易平臺整合統(tǒng)一階段

2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確，要整合工程建設(shè)項目招投標、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺。2015年國辦印發(fā)《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》，標志著公共資源交易改革進入一個新的歷史發(fā)展階段。

1. 改革思路更加明晰。此前國家文件中，都使用“公共資源交易市場”，從“市場”到“平臺”，標志著公共資源交易改革思路發(fā)生了變化?！笆袌觥币话阒傅氖怯行蔚?、獨立的服務(wù)機構(gòu)，而“平臺”指的是綜合的、體系的、多方的、開放的，不單指哪家或哪層次的服務(wù)機構(gòu)，一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)思維的改變，賦予了公共資源交易新的含義和使命。

2. 從上到下，多部門聯(lián)合，通過建章立制推動公共資源交易平臺規(guī)范化建設(shè)。國家建立了公共資源交易平臺整合工作部際聯(lián)席會議制度，研究協(xié)調(diào)平臺整合工作中的重大問題，制定了《公共資源交易平臺管理暫行辦法》和《公共資源交易平臺服務(wù)標準（試行）》，系統(tǒng)規(guī)范了平臺運行、服務(wù)標準和管理制度。全國很多地方出臺公共資源交易平臺管理辦法，同時對公共資源交易制度文件進行規(guī)范。

3. 平臺從分散到集中、信息專家資源從分割到共享、監(jiān)管從單一到綜合的局面初步形成。按照國家整合思路，到2016年底全國各類公共資源交易市場從4103個整合為500多個，交易市場數(shù)量減少了85%。平臺三大系統(tǒng)逐步實現(xiàn)交易信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、交換共享，大大方便了市場主體檢索和查閱。許多地區(qū)如江蘇省建立了統(tǒng)一的評標評審專家?guī)?，實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)專家資源的共享。在監(jiān)管方面，原來由單一的行政主管部門履行監(jiān)督職責發(fā)生改變，不同部門各負其責的綜合監(jiān)管體制正在推進。強化信用監(jiān)管，健全守信激勵和失信懲戒機制，國家有關(guān)部門簽署了嚴重失信主體聯(lián)合懲戒的備忘錄，廣州市研發(fā)應(yīng)用公共資源交易綜合信用指數(shù)來規(guī)范市場主體行為。

4. 信息化技術(shù)成為公共資源交易改革的助推器。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)的應(yīng)用，公共資源交易全流程電子化是大勢所趨，一些地區(qū)的交易項目已經(jīng)實現(xiàn)了全流程電子化，河南省公共資源交易中心推行全程不見面開標服務(wù)，貴州省推進全省CA證書通用，大連市開通投標保證金電子保函系統(tǒng)，緩解投標企業(yè)的資金壓力?？焖侔l(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)正在為公共資源交易帶來前所未有的變化。

二、重要啟示

（一）要堅持公共資源市場化配置的改革方向，正確處理好政府和市場的關(guān)系

實踐證明，政府配置公共資源存在著市場價格扭曲、效率效益較低等問題，而公共資源市場化配置，在提高利用效率和效益、轉(zhuǎn)變政府職能等方面收效明顯，因此公共資源交易改革方向是引入更多的市場機制和市場化手段，核心是要處理好政府與市場的關(guān)系，明確政府部門的職責定位。按照政府職權(quán)法定的原則，法定職責必須為，法無授權(quán)不可為，把該管的管好，該放的放開，既不要越位，也不要缺位。

（二）要堅持頂層設(shè)計與試點探索有機結(jié)合，積極穩(wěn)妥地推進公共資源交易改革

近年來，全國各地不斷解放思想，以提高資源配置效率效益為目標，勇于探索，敢于實踐，從最初單一的、有形的交易市場，到建立集中統(tǒng)一的交易平臺;從公共資源“現(xiàn)場交易”“線下交易”，到推進交易全流程電子化;從單一部門的監(jiān)督到綜合監(jiān)督體系的建立，都是從實踐探索過程中及時總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)規(guī)律，并使之上升為黨和國家指導公共資源交易改革的方針、政策。黨的十八大后，國家將貴州等5個省（區(qū)）確定為整合試點，探索創(chuàng)新整合模式，為深入推進平臺整合工作提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。黨的十九大后，公共資源交易改革進入全面深化階段，為做好改革的頂層設(shè)計，中央深改委審議通過了《關(guān)于深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見》，明確了深化平臺整合共享的原則、目標和任務(wù)，成為未來一段時間內(nèi)公共資源交易改革的根本遵循。

（三）要強化公共資源交易平臺公共服務(wù)的職能定位，不斷提升公共資源交易服務(wù)質(zhì)量

關(guān)于公共資源交易平臺的職能定位問題，在改革實踐中也走過許多彎路，一些地方賦予平臺行使更多的管理和監(jiān)督職能，有的平臺還取代招標代理機構(gòu)從事招標活動，致使問題頻發(fā)，也背離了公共資源交易改革的初衷。公共資源交易平臺一頭連接市場，另一頭連接政府，不是政府職能部門，所以不應(yīng)該具有管理職能，應(yīng)定位于服務(wù)機構(gòu)，使其具備鮮明的公共服務(wù)屬性。要嚴格按照《公共資源交易平臺服務(wù)標準（試行）》的要求，不斷健全咨詢、場地、信息、見證、專家抽取、檔案等服務(wù)，優(yōu)化服務(wù)流程，簡化辦事程序，不斷提高平臺服務(wù)質(zhì)量和效率。

（四）要緊緊抓住創(chuàng)新交易監(jiān)管體制這個關(guān)鍵，正確處理綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)督之間的關(guān)系

針對目前存在的監(jiān)督職責不清、多頭監(jiān)管和監(jiān)管缺失并存等問題，需要創(chuàng)新交易監(jiān)督管理體制，建立由行政部門、社會公眾和新聞媒體等組成的監(jiān)督體系，其中重點是要處理好綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)督之間的關(guān)系。行業(yè)監(jiān)督是指行政主管部門依據(jù)法律授權(quán)行使公共資源交易監(jiān)管職能，查處違法違規(guī)行為。綜合監(jiān)管指對進入公共資源交易平臺的交易活動實施全面監(jiān)管，從而解決某些環(huán)節(jié)缺位、交易規(guī)則不一等問題。正確處理兩者之間的關(guān)系，要明確其職責權(quán)限和責任，堅持分工與合作相結(jié)合，相互配合，共同構(gòu)筑橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

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[4]王叢虎.公共資源交易管理[M].經(jīng)濟科學出版社，2018.

（作者單位：遼寧省公共資源交易中心）