國家監(jiān)察體制改革中留置措施的研究

魏祎遠 張欣

摘要：我國的監(jiān)察制度自古而來，歷史傳統(tǒng)厚重，但黨的十八大后結(jié)合反腐新形式作出的監(jiān)察體制改革與歷史上的監(jiān)察制度有所不同，歷史上的監(jiān)察制度主要服務(wù)于君主專制統(tǒng)治，對于遏制腐敗、整頓吏治起到了一定作用，但不能實現(xiàn)法治的目標，這也是當下監(jiān)察體制改革的新亮點。因此，本文在國家監(jiān)察體制改革的背景下，探析留置措施在概念上與民法、商法以及行政法上的留置之區(qū)別，通過解析留置措施的來源以及其權(quán)利屬性，并結(jié)合試點地區(qū)的探索經(jīng)驗，剖析留置措施可能面臨的權(quán)利保障問題、司法銜接問題，并提出相應(yīng)的解決建議，期望以留置措施之完善促進國家監(jiān)察體制改革在法治的軌道上有序運行。

關(guān)鍵詞：留置措施；監(jiān)察體制改革；權(quán)利保障；司法改革

作者簡介：魏祎遠（1994-），男，河南平頂山人，北京外國語大學法學院2019級碩士研究生，主要從事刑法學、反腐敗國際合作研究。張欣（1996-），女，新疆阿勒泰人，北京外國語大學2018級碩士研究生，主要從事訴訟法、國際司法與執(zhí)法合作研究。

作者聯(lián)系方式：電子郵箱：weiyiyuan1994@163. com

一、留置措施概論

（一）留置的法理內(nèi)涵

1.民法上的留置

留置，原意為保存、留存。該詞原本為民法上的概念，留置權(quán)屬于擔保物權(quán)的一種，是指債權(quán)人合法占有債務(wù)人的動產(chǎn)，在債務(wù)人逾期不履行債務(wù)時有權(quán)留置該動產(chǎn)，迫使債務(wù)人履行債務(wù)，或者在債務(wù)人不履行時有權(quán)對該動產(chǎn)優(yōu)先受償。留置的作用在于擔保債權(quán)的實現(xiàn)，現(xiàn)代各國立法中對其的效力屬性可以大致分為債權(quán)和物權(quán)兩種類型，無論立法如何，留置權(quán)依然具有法定性、保全性和從屬性等擔保物權(quán)的共同屬性。

所謂法定性，也就是指該項權(quán)利是依據(jù)法律規(guī)定而產(chǎn)生的，而不是依據(jù)當事人之間的協(xié)議設(shè)定。無論是主張債權(quán)屬性還是物權(quán)屬性的國家，這一點是毋庸置疑的。當然立法中并非強制性規(guī)定當事人必須直接適用該項權(quán)利，該項意定權(quán)利當事人根據(jù)意思自治可以先行排除適用。保全性，指的是該項權(quán)利的設(shè)立初衷在于保障債權(quán)的實現(xiàn)，因為留置的動產(chǎn)與該項債務(wù)之間具有一定的牽連關(guān)系，在債務(wù)沒有得到有效的清償前需要留置該財產(chǎn)，以之保障自己的優(yōu)先受償權(quán)。從屬性，指的是該項權(quán)利從屬于其所擔保的主債權(quán)，留置權(quán)消滅的一個重要原因在于主債權(quán)的消滅。其在優(yōu)先受償上也具有從屬性，留置的動產(chǎn)受償范圍不能大于主債權(quán)的范圍，當留置動產(chǎn)的價值大于主債權(quán)的價值時，多余部分必須要返還給債務(wù)人。1

2.商法上的留置

依據(jù)不同的起源，對留置權(quán)最早的分類還可以將其分為民事與商事兩種。2商事留置權(quán)設(shè)立的主要意圖與民事上直接的區(qū)別在于保障交易的穩(wěn)定性，提高商事交易的效率，較之于民法上的追求公平有所不同。民法上的留置有一個重要的限制性條款，就是所擔保的債權(quán)與留置的動產(chǎn)之間必須具有牽連關(guān)系，也就是物權(quán)法上所說的“同一法律關(guān)系”。而商法上的留置則沒有這一限制，只要主體之間處于交易關(guān)系，并且因交易活動而合法占有標的物就可以實現(xiàn)商事留置。這也就是指在市場的交易活動中，商人通過合法手段獲取進而占有債務(wù)人的財產(chǎn)，并且由于雙方存在經(jīng)營活動上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，只要具備法律規(guī)定的必需要件，就可以直接適用商事留置權(quán)的規(guī)定，來保障自身債權(quán)的實現(xiàn)，而不論留置物與該債權(quán)是否處于“同一法律關(guān)系”。因為在實踐中，很難對每一筆債權(quán)與留置物占有之間的牽連關(guān)系進行舉證，并且為了證明這一牽連關(guān)系需要花費更大的人力物力財力，片面地追求每一筆交易的債權(quán)與占有物之間的對應(yīng)關(guān)系，這與商事交易追求高效率的目的明顯不符。

3.行政法上的留置

行政法上的留置即留置盤問制度，是依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)所賦予公安機關(guān)人民警察的盤問留置權(quán)，3由此可以看出行政法上的留置是公安機關(guān)對于被留置人員采取的一種臨時性管制措施。其具有即時強制性，因為適用的時間和條件是在行政機關(guān)做出處理決定之前以及在行政管理過程中為保障后續(xù)行政行為的實現(xiàn)，對行政相對人的權(quán)利進行暫時性限制。因為公安機關(guān)除了行使刑事偵查權(quán)以外還進行其他行政管理行為，留置盤問并不屬于《刑事訴訟法》中的偵查行為，雖然行政強制措施里面沒有包括留置盤問，但是該項行為符合行政法上行政強制措施法定性、行政性、負擔性、暫時性等特點，具有更強的行政性。

（二）監(jiān)察體制改革中的留置

監(jiān)察體制改革中的留置，是為了保障監(jiān)察機關(guān)順利進行控制犯罪活動和保障人權(quán)的一種強制措施。其控制犯罪活動表現(xiàn)在保證被留置人員積極配合監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查活動，也方便監(jiān)察機關(guān)順利進行取證活動；保障人權(quán)表現(xiàn)在對留置的適用條件、期限以及審批等方面都要按照嚴格程序進行。這種兼具控制犯罪和保障人權(quán)兩種性質(zhì)的留置措施不同于民商事領(lǐng)域里的留置權(quán)，也與行政領(lǐng)域中的留置盤問有所區(qū)別，結(jié)合目前試點地區(qū)的實踐來看，留置措施所具有的對人身自由限制的功能更類似于紀檢機關(guān)目前的所使用的“兩規(guī)”，相較于后者更加法定化、規(guī)范化。這并非一種處置結(jié)果，而是保障監(jiān)察活動順利進行的一種手段，并且主要是針對違規(guī)違法或者涉嫌犯罪的公職人員，為了防止其逃匿、串供、毀滅證據(jù)或者繼續(xù)實施其他犯罪行為。

二、留置措施在國家監(jiān)察體制改革中的內(nèi)容

（一）形成過程

黨的十八大以來我國反腐敗工作有力推進，在此基礎(chǔ)上，以習近平同志為核心的黨中央做出了一系列重要論述，形成了反腐敗工作思想，并作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要構(gòu)成部分。黨的十九大報告旗幟鮮明地指出，要賦予監(jiān)察委員會相應(yīng)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。4由此可以看出習近平新時代中國特色社會主義思想，為留置措施的出現(xiàn)提供了根本性指導。在《試點決定》中關(guān)于留置措施的表述為：監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。5在《監(jiān)察法》中也有相應(yīng)的表述“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所：（一）涉及案情重大、復雜的；（二）可能逃跑、自殺的；（三）可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；（四）可能有其他妨礙調(diào)查行為的。對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施。留置場所的設(shè)置、管理和監(jiān)督依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”由此可以知道，留置措施與其他談話、訊問、詢問手段處于同等地位，是一種保障監(jiān)察委員會有效實現(xiàn)控制犯罪的手段。當然也有學者解釋為留置是賦予監(jiān)察委員會的一項新的權(quán)力，為查清事實而獲取必要證據(jù)的手段。6

（二）試點情況

以留置取代“兩規(guī)”，是國家監(jiān)察體制改革試點工作的重要內(nèi)容。北京山西浙江三?。ㄊ校┑谋O(jiān)察委員會在轉(zhuǎn)隸完成后，涉及的主要實踐問題就在于留置措施的使用情況。

從留置措施使用所涉及的制度設(shè)計來看，三地的行政級別的設(shè)置不盡相同，北京作為直轄市僅進行兩個級別的監(jiān)察委設(shè)置，即北京市監(jiān)察委員會和各縣（區(qū)）的監(jiān)察委員會，所采取的方式是基層檢察院和市級檢察院的相關(guān)監(jiān)察人員分別轉(zhuǎn)隸至同級監(jiān)察委員會，市檢察院分院相關(guān)人員上轉(zhuǎn)至市級監(jiān)察委。留置措施的審批由同級黨委負責人做出，即適用或解除留置措施只需要由監(jiān)察委員會向同級黨委負責人報告并由其作出決定，不再向上一級監(jiān)察委報批。山西和浙江作為省級行政區(qū)，監(jiān)察委員會設(shè)置為省、市、縣（區(qū)）三級，采取同級檢察院相關(guān)人員轉(zhuǎn)隸至同級監(jiān)察委員會。留置措施的審批采取向上一級監(jiān)察委報批的方式，而不由同級黨委負責人審批。當然對留置措施的審批，不是由負責人直接決定的，而是由集體討論并做出的。

從目前三?。ㄊ校┑膶嵺`探索情況來看，以留置取代“兩規(guī)”的試點呈現(xiàn)出以下特點：一方面是在留置措施的使用程序上沒有制定出統(tǒng)一的標準。雖然大體上殊途同歸，但是為了探尋合理、有效的行使方案，三?。ㄊ校┰趯Ω髯约毠?jié)的側(cè)重上會有所區(qū)別。另一方面是留置措施的使用條件較為嚴格。從目前媒體公開的報道來看，使用留置措施的基本條件和程序至少應(yīng)該包括以下幾個方面：第一，必須是已經(jīng)涉嫌職務(wù)犯罪；第二，必須是有證據(jù)能夠直接證明部分犯罪事實；第三，確有必要采取強制性的留置措施；第四，無論被留置人員是高級領(lǐng)導干部還是普通公職人員，申請程序上都要經(jīng)過集體討論提出報批意見；第五，留置決定一般都是由上一級監(jiān)察委員會或者同級黨委負責人做出。

從目前實際辦案的成效上看，三省（市）對留置措施的規(guī)范使用，在提高查辦案件的效能上起到了積極的作用。2017年1至8月三?。ㄊ校┮牙塾嬮_具各類調(diào)查措施文書53448份，采取技術(shù)調(diào)查措施16批次，限制出境179批次633人。 在實施留置措施方面，三?。ㄊ校┕策m用183人，其中北京市43人、山西省42人、浙江省98人7。通過留置等多項措施的綜合運用，監(jiān)察委員會在查辦涉嫌職務(wù)違紀違法案件上取得積極成效，反腐工作也取得突破性進展。

（三）監(jiān)察體制改革中留置措施的權(quán)力屬性

留置措施作為監(jiān)察體制改革中的一大亮點，是監(jiān)察委員會行使調(diào)查權(quán)的一種手段。根據(jù)目前的信息來看，未來監(jiān)察委員會應(yīng)當是處于與“一府兩院”平行的狀態(tài)，作為黨領(lǐng)導下的國家反腐工作機構(gòu)。留置措施事實上也有參考公安機關(guān)常用的留置執(zhí)法的意思。8當然，其在帶有公安機關(guān)一些屬性的時候，也有著自身的特性。

1.強制性

從《監(jiān)察法》和《試點決定》中可以看到，可以將留置措施理解為其帶有強力效果的一種措施，用于限制人身自由以有效促進調(diào)查活動的順利開展。監(jiān)察委員會對于涉嫌“貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為”有權(quán)做出處置決定，這里的處置決定當然也就包括采取留置措施；如有必要，還可以進行強制拘留并帶到指定場所進行進一步處置。被調(diào)查人員一般要有容忍的義務(wù)，不得以任何理由行使抵觸、抗拒或者其他過激行為，否則調(diào)查人員將會采取強制手段將其帶到指定場所。在調(diào)查人員采取強制手段的過程中，包括但不限于使用手銬等械具，用以保障后續(xù)的調(diào)查程序有效實施。行使這些手段主要還是保證被調(diào)查人員配合監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查活動，防止其自殺或者逃跑。根據(jù)以上分析，監(jiān)察人員采取留置措施時，首先反映出該措施所具有的強行、不可妥協(xié)性；從另一個角度看，也隱含著被調(diào)查人員對于留置措施的服從、受約束性。

2.行政性

行政性主要表現(xiàn)為國家行政機關(guān)為實現(xiàn)相應(yīng)的職能，而行使的執(zhí)行、指揮、組織監(jiān)督諸國家職能。9留置措施的創(chuàng)制是監(jiān)察委員會為了保障國家公權(quán)力的執(zhí)行隊伍廉潔性，而按照相應(yīng)的留置措施程序，對于被調(diào)查人員采取限制人身自由等手段保障調(diào)查工作順利進行的一種手段。調(diào)查人員針對被調(diào)查人員采取的留置措施行為，一方面有著監(jiān)督被調(diào)查的國家公職人員是否存在懈怠履職、違紀等行為；另一方面也監(jiān)督著其是否存在其他涉嫌職務(wù)違法犯罪行為。從這個意義上看，留置措施的性質(zhì)與民事訴訟、刑事訴訟上的強制措施存在著一定的差別，民事訴訟上的強制措施主要是為了保障庭審活動的順利進行，對于特定的主體如原告、被告、旁聽人員實施的，其行使的主體和所針對的對象都是明確具體的；雖然強制措施與刑事訴訟上的強制措施有很多類似的地方，但是刑事訴訟上的強制措施的類型都有法律明文規(guī)定，并且要嚴格遵照現(xiàn)行法律進行使用，不可逾越，由此可見二者之間還是具有一定差異性。綜上可以看出這項措施具有一定的行政色彩，被采取留置措施的人員，他們的人身自由明顯受限于監(jiān)察委員會。當然，在監(jiān)察體制改革不斷推進的過程中，在相關(guān)法律修訂時也不排除將留置措施納入刑事訴訟法領(lǐng)域，將其與拘留、逮捕等強制措施平行并列的可能性。

3.謙抑性

又稱必要性原則。留置措施的謙抑性來源于刑法上的謙抑性原則，刑法的謙抑性指“刑法的處罰范圍和處罰程度應(yīng)該依據(jù)一定的規(guī)則進行控制”。10留置措施的處置需要一定的謙抑性，因為行使公權(quán)力的主要目的還是為了公共利益，因此對于公權(quán)力行使者而言權(quán)力乃一種職責，并非是為了敷衍，依法行使公共權(quán)力也是其應(yīng)盡的義務(wù)；放棄行使公共權(quán)力那就是失職，就要承擔相應(yīng)的不利后果。監(jiān)察委員會在一定意義上也是公共利益的維護者，對于違紀違法的公職人員如果放棄行使留置措施，則意味著放棄了對公共利益的維護職責，就是消極地行使或者不行使相應(yīng)的監(jiān)察職責。從維護公共利益的角度上看，權(quán)力的行使是不能放棄的，但是監(jiān)察委員會對于監(jiān)察權(quán)力的行使需要遵循一定的謙抑性。留置措施作為監(jiān)察委員會所采取的十二項措施里面唯一具有限制人身自由的強制性措施，應(yīng)當是為了維護秩序以及保護法益而運用的最后手段。在能夠采取其他談話詢問、訊問等手段的情形下，就不應(yīng)優(yōu)先使用留置措施，這既是對人權(quán)的保障也是節(jié)約資源的體現(xiàn)。

4.主動性

主動性是指行使某項權(quán)力的過程是積極主動的，而不是被動而為。監(jiān)察委員會在日常的監(jiān)察監(jiān)督工作中掌握違紀違法線索，主動進行核查相關(guān)證據(jù)，并及時調(diào)查取證，判斷涉嫌的違法犯罪問題是否屬實，并根據(jù)不同情況采取相應(yīng)的強制性措施，限制被調(diào)查人員的人身自由或者通信自由等。主動性是監(jiān)察委員會采取調(diào)查措施最明顯的表現(xiàn)，而這里的調(diào)查措施也當然包括留置措施。這種對于權(quán)力行使的主動性還有一個突出的表現(xiàn)就在于權(quán)力的擴張性，留置措施是行政留置的擴張與刑事訴訟的有機結(jié)合，這種權(quán)力的擴張并不代表著對個體權(quán)利的侵害，但是也要看到在權(quán)力主動性行使的過程中也存在著對個體權(quán)益侵害的可能。公權(quán)力在一定意義上是私權(quán)益潛在的最大侵害者，如果對留置措施的適用沒有相應(yīng)的約束，必然會造成權(quán)力濫用，進而侵害個體權(quán)益。

三、監(jiān)察體制改革中留置措施所存在的問題——以樣本分析為視角

（一）案件介紹

2017年3月22日山西省紀委監(jiān)察委網(wǎng)站發(fā)布消息稱，經(jīng)中共山西省委批準，山西煤炭進出口集團有限公司原黨委書記、董事長郭海涉嫌嚴重違紀，目前正接受組織審查。4月13日，山西省紀委監(jiān)察委網(wǎng)站通報：日前，山西省監(jiān)察委員會對山西煤炭進出口集團有限公司原董事長郭海采取留置措施，對其涉嫌嚴重違紀違法問題進行調(diào)查。此案系監(jiān)察體制試點改革以來首例采取留置措施的案件。

（二）案件中對留置措施的適用情況及其特點

第一，處置效率高。郭海于3月22日接受組織審查，經(jīng)過不到一個月的時間，4月13日山西省紀委監(jiān)察委就已經(jīng)基本查清其違紀問題，并對其采取留置措施，繼續(xù)對其違紀違法問題進行調(diào)查。經(jīng)過80多天的緊張奮戰(zhàn)，6月9日郭海被山西省委“雙開”，并將其涉嫌職務(wù)犯罪問題移送檢察機關(guān)審查起訴，經(jīng)山西省人民檢察院審查于6月11日依法對郭海決定逮捕。7月15日，長治市中級人民法院以受賄罪、國有公司人員失職罪一審判處郭海有期徒刑13年。從監(jiān)察委立案到法院宣判，不到4個月的時間，監(jiān)察體制改革以來留置措施第一案的順利辦結(jié)，揭開監(jiān)察委員會行使調(diào)查處置權(quán)的種種神秘面紗。

第二，適用條件嚴格。在對郭海的留置通報中還透露出了這樣一個細節(jié)，就是對其涉嫌嚴重違紀違法問題進行調(diào)查，從涉嫌違紀接受組織審查到涉嫌違紀違法受到留置，可見留置措施的使用具有相當?shù)膰栏?、慎重性，沒有掌握相關(guān)違法證據(jù)、事實，留置措施不會輕易使用。

第三，充分保障人權(quán)。山西省紀委監(jiān)察委的工作人員在留置調(diào)查期間還充分保障他的人身、財產(chǎn)和申訴等合法權(quán)益，還為其量身定制飲食起居計劃，嚴格依照計劃對其進行訊問，充分保障日常的飲食、休息時間。

（三）存在的問題與不足

留置措施已經(jīng)成為揭露違紀違法、懲治犯罪的有力武器，它適應(yīng)了新形勢下反腐敗工作復雜性和極端重要性的特點，是查辦違紀違法案件的重大制度創(chuàng)新。這一措施的正確有效使用，在一定程度上助推了對違紀違法案件的有效查辦，是對刑事訴訟強制措施突破職務(wù)犯罪案件的有力補充和重要保障。與此同時，留置措施一旦使用不當，就可能會傷及無辜，違背制度設(shè)計的初衷。因此必須順應(yīng)國家監(jiān)察體制改革的發(fā)展，建立一套嚴格的規(guī)范制度，對留置措施的適用進行規(guī)制，在全面推進依法治國的大背景下，運用法治思維法律手段處理問題。

第一，在救濟方面尚缺少相關(guān)配套賠償制度，現(xiàn)有的《國家賠償法》僅規(guī)定了行政賠償和刑事賠償，對于國家監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)行為所造成的損害該如何賠償并未規(guī)定，而《監(jiān)察法》也明確指出“監(jiān)察機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償?！?1似乎也是在傳遞相關(guān)國家賠償制度不斷完善的信息。第二，案件辦理的透明度還可以增強，有觀點認為，為了提高職務(wù)犯罪案件辦理的透明度，可以嘗試設(shè)計留置處理案件公開聽證制度12，以外部監(jiān)督的方式有效促進監(jiān)察委公平公正地行使權(quán)力，提升案件辦理實效。第三，監(jiān)督機制還可以進一步完善，對于留置措施的適用，一般為涉嫌職務(wù)違紀違法案件，監(jiān)察委在查辦職務(wù)違法犯罪案件時將刑事與非刑事手段有機結(jié)合。從法理上看，對于公職人員涉嫌職務(wù)犯罪的案件一般都應(yīng)接受檢察機關(guān)的監(jiān)督，從調(diào)查程序到強制措施的使用都應(yīng)該處在檢察機關(guān)的監(jiān)督、引導下，這樣才能更好地避免偵查過程違反程序。從該案的處理情況來看，檢察機關(guān)對案件的監(jiān)督實際上是從移送審查起訴開始，檢察機關(guān)對相關(guān)案件的批捕，事實上既是對現(xiàn)已查辦的事實進行審查，也是對查辦程序的監(jiān)督。因此，有觀點認為可以嘗試建立檢察機關(guān)提前介入留置措施案件機制，以外部監(jiān)督促進案件辦理質(zhì)量的提高，有效增強監(jiān)察委案件辦理的公信力。

筆者認為，上述觀點對于國家監(jiān)察體制改革，尤其是留置措施的規(guī)范運行有著重要的參考價值，鑒于改革工作剛剛在全國范圍鋪開，部分地區(qū)對于改革的探索還未完全積累起足夠經(jīng)驗，對留置措施的進一步改革探索必須慎重。

四、未來監(jiān)察體制改革中留置措施完善的建議

在監(jiān)察體制改革不斷推進的過程中，必然會面臨著諸多難題，比如留置措施在很多方面就需要不斷地加以完善。鑒于此，筆者認為應(yīng)當從留置措施與司法的銜接以及權(quán)利保障兩大方面予以完善。

（一）留置措施與司法銜接

留置措施為監(jiān)察委員會所獨有，既不屬于行政領(lǐng)域，也不屬于刑事領(lǐng)域，但是其與刑事訴訟領(lǐng)域應(yīng)當是相互獨立又相互銜接的關(guān)系。改革后的國家監(jiān)察委員會在政治地位可能要高于司法機關(guān)，因此監(jiān)察與公、檢、法之間的銜接問題是值得探討的。13留置措施啟動后，一般對于涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員會有兩種后果，一種是有違紀違法情節(jié)，但不構(gòu)成犯罪，依照相關(guān)規(guī)定需解除留置措施，移交紀律檢查委員會予以黨紀處分或者對其進行行政處分。還有一種是將所涉情節(jié)查證屬實，確有相關(guān)證據(jù)證明有職務(wù)犯罪之情節(jié)，需要進一步采取強制措施或者移交檢察機關(guān)提起公訴的，應(yīng)當依照《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定啟動立案程序，對犯罪嫌疑人采取其他強制措施后，對留置措施予以解除。此時，必然涉及到留置措施與其他刑事訴訟強制措施的銜接問題。

根據(jù)目前試點地區(qū)的實踐情況來看，留置與逮捕之間的適用問題較為龐雜，也沒有實現(xiàn)規(guī)范統(tǒng)一。比如有的地方監(jiān)察委員會在留置期間直接提請同級人民檢察院批準逮捕；有的監(jiān)察委員會認為同級人民檢察院沒有批捕的權(quán)限，希望通過同級檢察機關(guān)或者上級監(jiān)察委員會，向上一級檢察院提請批捕；一些監(jiān)察委員會或者在留置之后，直接將案件移送至檢察機關(guān)立案，由其決定是否批準逮捕。而這些問題在《監(jiān)察法》和《試點決定》中都沒有予以明確，筆者認為可以嘗試由監(jiān)察委員會實施留置之后，將批捕的權(quán)限交給同級檢察機關(guān)，不必將權(quán)限移至上級監(jiān)察委員會或者上一級檢察機關(guān)。認為需要批捕的，應(yīng)該在法定期限內(nèi)提請批捕，可以將批捕期限定為7日或者15日，檢察機關(guān)也應(yīng)當在7日內(nèi)決定是否批準。當然，這其中還有一些問題需要明確。

首先必須明確一點就是，實施逮捕等刑事強制措施則標志著案件正式進入司法程序，不再是單純的監(jiān)察程序。從目前試點地區(qū)的實踐探索來看，監(jiān)察與司法的轉(zhuǎn)換標志應(yīng)當是檢察院批準逮捕，而不是監(jiān)察機關(guān)移送司法機關(guān)，這里面就涉及到了兩種不同領(lǐng)域強制措施之間的銜接。當然人民檢察院批準逮捕或者不批準逮捕都依然標志著案件已經(jīng)進入到司法程序當中，人民檢察院依然有可能不批準逮捕，或采取指定居所監(jiān)視居住或者認為證據(jù)不足將案件退回補充偵查，也有可能決定不起訴。

其次，進入司法程序后，關(guān)于留置措施的解除問題也是值得思考的。實踐中人民檢察院不批準逮捕或者不起訴等情況雖少有發(fā)生，但仍值得探討。筆者認為，既然案件已將移送司法機關(guān)，人民檢察院已經(jīng)作出決定，就意味著司法程序已經(jīng)啟動，留置措施也沒有存在的必要了。因為人民檢察院是否采取其他強制措施或者是否決定起訴，并不影響監(jiān)察與司法之間的銜接，人民檢察院采取何種措施、是否采取措施是屬于司法領(lǐng)域的事，不再與監(jiān)察有關(guān)聯(lián)。退一步講，在人民檢察院作出決定前，相應(yīng)的卷宗材料、證據(jù)都已移交司法機關(guān)，因此往后的司法程序如何也并非取決于監(jiān)察機關(guān)。

最后，逮捕的決定應(yīng)當由人民檢察院做出，由公安機關(guān)執(zhí)行。在我國只有人民檢察院和人民法院有權(quán)決定逮捕，并交由公安機關(guān)執(zhí)行。若仍然依照現(xiàn)行法律，則人民檢察院執(zhí)行逮捕將有違憲的嫌疑，于法無據(jù)。因此，職務(wù)犯罪即便先由監(jiān)察委員會采取留置措施，進入司法領(lǐng)域后，需要對犯罪嫌疑人進行逮捕時，仍然需要按照目前的程序，由人民檢察院決定、公安機關(guān)執(zhí)行。

（二）被留置對象的權(quán)利保障

保障公民基本權(quán)利應(yīng)當是政治體制改革的終極追求目標，留置措施在限制人身自由方面較為嚴厲，因此應(yīng)當適當考慮在堅持人道主義、保障基本健康的基礎(chǔ)上，并在遵循基本規(guī)范程序的框架內(nèi)探索其他權(quán)利保障機制。

1.留置措施的事前救濟

對于留置措施的事前救濟問題，主要是從律師提前介入的角度考察。從目前留置措施施行的探索來看，被留置期間也無律師介入的先例，而《監(jiān)察法》以及《行政監(jiān)察法實施條例》等規(guī)范性文件中亦未提及律師介入的問題。根據(jù)以往辦理職務(wù)犯罪的流程來看，監(jiān)察機關(guān)對相關(guān)人員進行調(diào)查期間，被調(diào)查人是不能委托律師的，更談不上會見?！缎淌略V訟法》中規(guī)定犯罪嫌疑人自第一次被偵察機關(guān)訊問或者被采取強制措施之日起就有權(quán)委托辯護人，相比較而言留置措施對于被留置人的審查則更為嚴格。但是從人權(quán)保障的角度看，為了更好地保障被留置人員的權(quán)利、規(guī)范監(jiān)察人員行使留置措施，使得監(jiān)察體制改革在法治的軌道上深入推進，應(yīng)該適當賦予被留置人員在留置期間申請律師介入的權(quán)利。陳光中教授認為：調(diào)查活動已經(jīng)包含了偵查，在程序上也與檢察院審查起訴相銜接，就應(yīng)該允許律師介入，不能讓腐敗案件的調(diào)查成為例外。14筆者認為，可以參照《刑事訴訟法》的規(guī)定，在監(jiān)察機關(guān)對被留置人采取留置措施之日起，有條件地允許律師會見。由于留置期間被留置人所涉問題并非已被刑事立案，因此律師會見也不一定以辯護人的身份進行，可以通過提供法律幫助的方式進行會見，而這種提供法律幫助的人在原來的刑事訴訟法上稱為助辯人。律師介入還可以有效規(guī)范辦案機關(guān)的辦案行為，15當然為了不影響監(jiān)察機關(guān)的審查工作，還應(yīng)當對律師的介入、會見問題進行相應(yīng)的限制，比如，重大職務(wù)犯罪、危害國家安全犯罪以及其他涉密的犯罪，律師提前介入、會見應(yīng)該經(jīng)過嚴格審批程序；律師會見不得干預監(jiān)察機關(guān)的正常工作，不得替被留置人隱匿、銷毀有關(guān)證據(jù)；監(jiān)察機關(guān)也不得以尚未刑事立案為由變相阻撓律師申請介入。

2.對留置措施的內(nèi)部監(jiān)督

對留置措施的內(nèi)部監(jiān)督可以分為兩個方面，一是對留置審查的監(jiān)督，二是對留置過程的監(jiān)督。根據(jù)目前試點地區(qū)的探索，留置措施的決定一般由同級黨委負責人或者上級監(jiān)察委員會做出。根據(jù)刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)則，對于指定居所監(jiān)視居住要按期做出審查、羈押必要性也要做出審查。因此，對于限制人身自由的留置措施也應(yīng)當有相應(yīng)的審查程序。筆者認為，可以從審查內(nèi)容、方式以及監(jiān)督方式進行相應(yīng)制度設(shè)計。

（1）留置審查的監(jiān)督

審查內(nèi)容，主要針對留置措施期限較長的案件進行審查，一些本地區(qū)內(nèi)重大的涉嫌職務(wù)犯罪案件也可以考慮納入審查范圍。監(jiān)察委員會對該類案件進行審查時，應(yīng)當著重審查是否有必要采取較長的留置期限、是否屬于重大職務(wù)犯罪案件。包括但不限于以下方面：涉案罪名、情節(jié)、金額，言詞證據(jù)、實物證據(jù)是否存在排除事由等。審查方式，對于留置必要性的審查主要是以書面審查為主，運用視頻通訊技術(shù)適當輔以遠程提訊的方式，確有必要的可以當面提訊，所有的審查方式都必須形成相應(yīng)的紙質(zhì)、電子審查報告以便查詢。

為了使得留置措施進一步透明化，有必要對留置措施的審查附以必要的監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)察法》的相關(guān)要求，可以從同級監(jiān)督和上級監(jiān)督兩方面進行考慮。同級監(jiān)督主要是來自人大的監(jiān)督，可以形成人大代表為主導、檢察院偵查監(jiān)督部門為輔助的監(jiān)督隊伍，對留置措施的執(zhí)行必要性進行審查，并不時抽查留置場所是否符合相關(guān)標準。要避開大而化之的每年向人大報告工作方式，實現(xiàn)外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的有效互補。16上級監(jiān)督主要是加強下級的審查報告報備工作，上級監(jiān)察委員會應(yīng)該在收到報告5日內(nèi)做出書面回應(yīng)意見，通過對審查報告的審查，對相應(yīng)的留置措施提出變更或者解除意見。

（2）留置過程的監(jiān)督

對留置過程的監(jiān)督主要從留置場所設(shè)立、場所設(shè)施以及過程錄音錄像三個方面進行。刑事立案前，留置場所可以設(shè)立在賓館、辦案基地等地方；刑事立案后，被留置人員必須送至看守所。留置場所本身也應(yīng)當規(guī)范化，休息室和審訊室要分開，具體可以參照指定居所監(jiān)視居住的標準進行設(shè)計，因為留置措施在很大程度上與指定居所監(jiān)視居住有著相似性。因此監(jiān)察委員會可以適當借鑒，讓留置場所具備正常的生活、休息功能，審訊室也具備相應(yīng)條件，并嚴格將二者相區(qū)分。

場所設(shè)施的健全主要針對非看守所的留置場所，監(jiān)察委員會應(yīng)當健全有關(guān)制度，在保障案件辦理質(zhì)量和人權(quán)有效保障的基礎(chǔ)上，探索留置場所設(shè)施人性化設(shè)計，進一步加強人道主義保障。留置過程錄音錄像問題的重要性自然是不言而喻的，留置場所必須進行24小時監(jiān)控，審訊室的審訊過程也應(yīng)當實現(xiàn)全程音像同步。考慮到檢察院對于遠程同步審訊平臺的建設(shè)已經(jīng)取得較大成效，因此檢察院相關(guān)人員轉(zhuǎn)隸的同時，可以考慮相關(guān)審訊平臺也一同轉(zhuǎn)隸，這樣不僅能夠節(jié)約司法資源、有效地開展監(jiān)察工作，還能規(guī)范監(jiān)察人員的工作，實現(xiàn)保障公共利益與個人權(quán)益的平衡。

3.對留置措施的外部監(jiān)督

對留置措施的外部監(jiān)督主要從人民監(jiān)督員的作用角度進行探討。人民監(jiān)督員制度來源于2003年最高人民檢察院頒布的《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，將檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪擬作出撤案、不起訴和犯罪嫌疑人不服逮捕的決定以及其他情形進行監(jiān)督，并提出監(jiān)督意見。實踐證明，人民監(jiān)督員制度在規(guī)范司法審慎用權(quán)、促進司法公正方面起到積極作用。在推行監(jiān)察體制改革的大背景下，人民監(jiān)督員的作用也應(yīng)該隨著改革的深入而適當轉(zhuǎn)變運行的體制機制。

人民監(jiān)督員是檢察院外部監(jiān)督的重要組成部分，也是制約檢察機關(guān)依法辦案的重要一環(huán)，人民監(jiān)督員在維護公平正義、提升司法公信力方面的作用也越來越明顯。在國家反腐敗機制大變革的趨勢下，人民監(jiān)督員的作用不應(yīng)該隨著檢察院相關(guān)人員的轉(zhuǎn)隸而消失。因此，可以探索建立人民監(jiān)督員對監(jiān)察工作尤其是實行留置措施的行為進行監(jiān)督的機制。人民監(jiān)督員監(jiān)督的事項應(yīng)該包括但不限于以下行為：對于立案的合法合理性進行監(jiān)督；對監(jiān)察人員查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)性物品等過程的監(jiān)督；對采取留置措施和其他強制性措施的合法合理性監(jiān)督；對阻撓律師介入或者被留置人其他合法的申辯行為的監(jiān)督等方面。而人民監(jiān)督員的選任工作可以參照人民陪審員制度，由基層人大常委會任命，對本轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)察委員會工作進行監(jiān)督。這樣既強化了監(jiān)察委員會的外部監(jiān)督，防止其因權(quán)力過大而失去有效制約機制，又能很好地結(jié)合本國特色保障被留置人的合法權(quán)益。

4.留置措施的事后救濟

監(jiān)察委員會可以采取留置等強制措施，因此有學者提出要設(shè)計相應(yīng)的權(quán)利救濟機制。因為從憲法的角度上看，公民權(quán)利受到損害時，有“權(quán)利救濟權(quán)”17。國家尊重和保障人權(quán)也早已明確寫入憲法，在根本大法有明確規(guī)定的情況下，頂層設(shè)計也應(yīng)當圍繞這個指揮棒進行，因此如何建立相應(yīng)的救濟機制必將成為監(jiān)察體制改革的重要方向?；谠圏c地區(qū)實踐探索情況，本文擬從留置的期限、折抵刑期問題以及其他申訴機制、國家賠償手段內(nèi)外兩個救濟方面進行考察。

（1）留置內(nèi)部救濟手段

關(guān)于留置的期限，因為這一措施涉及到人身自由權(quán)，因此不能無限延長期限，使用期限也應(yīng)該合理、具體。根據(jù)目前試點地區(qū)的探索，一般為三個月以下，必要情況下可以延長一次，最長不超過六個月。這一點在《監(jiān)察法》中已經(jīng)予以明確，并且省以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施的，延長留置時間還應(yīng)當報上一級監(jiān)察機關(guān)批準。在《監(jiān)察法》尚未公布之前，試點地區(qū)的留置時長也都低于這個期限，刑事訴訟法中指定居所監(jiān)視居住的最長期限也是六個月，由此可見關(guān)于留置的期限問題應(yīng)該適當參照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。陳光中教授認為，留置對人身自由的限制強度相當于羈押，因而可以考慮參照《刑法》中羈押的規(guī)定加以折抵。18《監(jiān)察法》也明確指出留置期限應(yīng)該折抵刑期，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。在此之前山西省試點的全國首例監(jiān)察委留置案也是按照此方案執(zhí)行。19從性質(zhì)上看，留置措施與監(jiān)視居住、羈押等措施都屬于限制人身自由的強制性行為，只不過是適用的主體不同；從人權(quán)保障的角度看，為了實現(xiàn)公平正義也應(yīng)當允許留置期間折抵刑期。

（2）留置外部救濟手段

外部救濟是從留置措施之外的其他手段進行救濟，比如從申訴、國家賠償方面進行申請權(quán)利救濟。對于申訴機制進行規(guī)范化設(shè)計，申訴的適用情形、申訴方式、申訴機關(guān)以及申訴層級都應(yīng)該具體明確，對于被解除留置措施后申訴的引導也應(yīng)當納入到制度設(shè)計之中，避免將大量案件積壓到信訪部門，由于留置措施針對的對象具有特殊性，申訴的機制也應(yīng)當與普通信訪有所區(qū)別。監(jiān)察委處置職能關(guān)乎個人榮譽、私有財產(chǎn)權(quán)益，當然應(yīng)該允許暢通的申訴渠道存在，對于留置等強制措施的使用，更是直接限制了人身自由，應(yīng)當允許有適當?shù)木葷鷻C制。

進行國家賠償是職務(wù)犯罪錯案救濟的有效手段，可以通過職務(wù)恢復和經(jīng)濟補償?shù)确绞竭M行。雖然監(jiān)察委員會的處置并非直接與被調(diào)查人的職務(wù)相關(guān)，但是有時候?qū)τ诼殑?wù)處置的執(zhí)行力會比法院更為高效，一旦證實為錯案，則必然要進行職務(wù)、名譽恢復等救濟手段?！侗O(jiān)察法》也指出凍結(jié)的財產(chǎn)與案件無關(guān)的，要在三日內(nèi)解除凍結(jié)，予以返還。《國家賠償法》中對于錯誤拘留、錯誤逮捕等限制人身自由的行為也明確規(guī)定賠償，并在賠償主體、賠償方式以及數(shù)額計算上進行詳細規(guī)定。因此筆者認為，被留置人員事后救濟的賠償可以納入國家賠償?shù)姆秶?，或者參照《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定設(shè)計新的賠償體系，用以保障留置措施的事后救濟。

目前，監(jiān)察體制改革已經(jīng)開始在全國范圍內(nèi)鋪開，前期試點的三?。ㄊ校┮卜e累了相當豐富的經(jīng)驗，這對于留置措施的完善將會大有益處。本文基于現(xiàn)行三?。ㄊ校┑脑圏c探索經(jīng)驗，對留置措施與司法的銜接問題做了簡要剖析，并對留置措施面臨的權(quán)利保障問題做了拋磚引玉的探析，希望能對未來的改革立法有所裨益。監(jiān)察體制改革是跨時代的頂層設(shè)計，需要盡快制定相應(yīng)的程序性法律，確保留置措施在法治的軌道上運行?？傊灰菍窕緳?quán)利限制的措施，都應(yīng)當受到法律的約束，這樣監(jiān)察體制改革才是法治的應(yīng)有之義。

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