“兩自一包”：區(qū)域賦權(quán)學校制度改革的“武侯模式”

潘虹 汪翼 唐開平

摘要四川省成都市武侯區(qū)通過在區(qū)域教育管理中進行“賦權(quán)學?！敝贫雀母?，賦予學校“管理自主”“教師自聘”“經(jīng)費包干”等自主管理權(quán)。通過核心制度、實施機制和配套制度三位一體有機運行，推進區(qū)政府和教育行政部門簡政放權(quán)，落實和擴大學校辦學自主權(quán)，構(gòu)建起區(qū)域具有共同治理特征的新型政校關(guān)系，重塑教育各參與主體的行為模式，推動區(qū)域教育治理體系和能力現(xiàn)代化向前發(fā)展。

關(guān)鍵詞 賦能區(qū)域教育；區(qū)域教育管理創(chuàng)新；簡政放權(quán)；賦權(quán)學校；“兩自一包”；現(xiàn)代學校管理體制

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2020）07-0017-04

當前教育綜合改革已進入“深水區(qū)”和“攻堅期”，但現(xiàn)有的一些體制機制障礙卻制約著區(qū)域教育內(nèi)涵式發(fā)展。一方面，“全能管理”制約著學校發(fā)展活力，由于各級政府部門“自我革命”動力不足，“政校分開、管辦分離”推進困難，學校缺乏辦學自主權(quán)，發(fā)展能力不夠、活力不足。另一方面，現(xiàn)行教師績效工資制度缺乏動態(tài)調(diào)整機制，退出機制的缺失又使得教師聘用制和崗位管理難以真正兌現(xiàn)，績效工資制度難以發(fā)揮激勵作用。與此同時，在城鎮(zhèn)化快速推進過程中，外來務(wù)工人員子女數(shù)量劇增帶來入學人數(shù)激增，而新建義務(wù)教育階段學校缺乏教師編制，使得“上學難”重新成為難題。

在全國深入推進教育管辦評分離、促進政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，四川省成都市武侯區(qū)主動順應(yīng)改革大勢，堅持問題導向，推動了一系列制度設(shè)計和實踐探索，尤其是通過“賦權(quán)學?！敝贫雀母?，構(gòu)建起具有共同治理特征的新型政校關(guān)系，重塑了教育各參與主體的行為模式，推動了區(qū)域教育治理體系和能力現(xiàn)代化向前發(fā)展。

一、“兩自一包”：構(gòu)建“賦權(quán)學?！备母锏暮诵闹贫?/h3>

區(qū)域教育賦權(quán)學校，是指區(qū)縣政府和教育行政部門簡政放權(quán)，落實和擴大學校辦學自主權(quán)，學校建立完善內(nèi)部治理機制，形成放管結(jié)合、互動問責、增能提質(zhì)的新型政校關(guān)系。賦權(quán)學校的制度架構(gòu)包括核心制度、實施機制和配套制度三個部分，它們相互呼應(yīng)、整體運行，保證制度設(shè)計有效落地。目前武侯區(qū)賦權(quán)學校制度改革覆蓋中小學、幼兒園共23所，其中新建中學3所、小學1所、幼兒園16所全部參與改革，2所現(xiàn)有公辦小學和1所現(xiàn)有公辦幼兒園參與改革。

賦權(quán)學校的核心制度是指以權(quán)力重構(gòu)為核心的制度安排，即教育局向?qū)W校下放人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)，學校建立完善共同治理機制，建立和實施學校自主管理、自聘教師、經(jīng)費包干的管理制度。

1. “管理自主”

為理順政校關(guān)系，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)，武侯區(qū)將原來由教育局實施直接行政管理或干預(yù)過多過細的學校發(fā)展規(guī)劃、教育教學管理、課程設(shè)置開發(fā)、教師聘任、中層干部選聘、學校經(jīng)費支配等事項和權(quán)力交給學校，將教育局的履職重心轉(zhuǎn)換到統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導和監(jiān)督管理上。

其一，建立核心團隊。教育局根據(jù)學校需要，選派含校長在內(nèi)的3～6名黨員干部作為核心團隊到賦權(quán)學校開展工作，確保黨組織政治核心作用的發(fā)揮。

其二，完善法人治理。借鑒事業(yè)單位分類改革明確的法人治理模式，采取“二級法人”單位等辦法，發(fā)揮“名校引領(lǐng)”作用。學校按照“決策”“執(zhí)行”“監(jiān)督”分離原則，實行校長負責制，建立校務(wù)委員會，充分發(fā)揮教代會、學術(shù)委員會、家委會的作用，各司其職，分權(quán)治理。

2. “教師自聘”

為優(yōu)化用人機制，實行學校自主招聘教師。核心團隊以外的招聘人員不再實施編制管理，由學校在區(qū)教育局核定的教師規(guī)模數(shù)控制范圍內(nèi)，根據(jù)本校課程教學需要，自主確定學校教師人數(shù)、設(shè)定工作崗位、制定人員招聘方案，報教育局審批。規(guī)范“公布招聘信息、接受報名、資格審查、筆試面試體檢、崗位聘用、簽訂勞動合同”流程，校長牽頭、多部門共同參與完成教師招聘，教育局人事部門實施事前監(jiān)管，紀檢部門實施事后監(jiān)管，保障公平公正公開。例如：賦權(quán)學校四川大學附屬中學西區(qū)學校2016～2019年共自主招聘教師114名，近兩年選錄比例均為1：52；北京第二外國語學院成都附屬中學、四川大學附屬中學新城分校、成都市沙堰小學近三年自主招聘教師選錄比例均在2%左右。

其一，實行崗位聘用。構(gòu)建以班主任、學科教學崗位為核心，以年級學部為主體，以學生發(fā)展中心、教師服務(wù)中心、課程開發(fā)中心為支持的學校組織架構(gòu)和教師資源配置機制。探索教師競聘上崗和注重實績的薪級獎勵機制，設(shè)立中心、學部崗位，教師自主競聘、民主選舉，學校依法按照崗位聘用方案管理，實現(xiàn)教師由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。

其二，實行合同管理。建立“長期合同”“短期合同”制度，對所有初聘上崗教師，簽訂1年的“短期合同”。短期合同期滿，按照考核標準，簽訂3～6年的“長期合同”。建立“約談提醒、幫扶整改、依法退出”機制，及時調(diào)整不符合教學崗位要求的教師，對違法違紀的教師實行“一票否決”，直接解除勞動合同。例如：賦權(quán)學校四川大學附屬中學新城分校、成都市沙堰小學、成都市龍江路小學武侯新城分校、四川大學附屬中學西區(qū)學校、成都市龍江路小學中糧祥云分校，近三年分別依法辭退教師1、1、5、9、15人。

其三，保障教師待遇。依法保障教師權(quán)益，教師工資、五險一金和特殊津補貼由財政全額保障，校聘教師與在編教師同工同酬。在薪酬分配上，制定《崗位工資管理分配方案》，堅持按勞分配、按崗取酬、績優(yōu)酬高、薪隨崗變的分配原則，并制定出經(jīng)教職工代表大會審議通過的教師績效評價方案。對23所改革學校323名教師的問卷調(diào)查顯示，武侯區(qū)改革學校教師對學?，F(xiàn)行薪酬制度對教師激勵程度的滿意度達60.99%，是非改革學校教師滿意度的4倍。參與改革學校教師每個月的實際收入高于其他學校教師，教師的幸福感、獲得感有效提升。

3. “經(jīng)費包干”

為提高經(jīng)費使用效率，教育局向?qū)W校下放資金管理和支配權(quán)。

其一，經(jīng)費實行分類管理。將經(jīng)費分為日常經(jīng)費和項目經(jīng)費，日常經(jīng)費實行包干管理。日常經(jīng)費由生均公用經(jīng)費總額和教師人頭經(jīng)費（按生師比核定）組成。采用參照公辦同類學校近三年來生均公用經(jīng)費和教職員工人頭經(jīng)費總額實際支出數(shù)的測算方式，分年度一次性打包劃撥學校，由學校自主管理使用。學校設(shè)施設(shè)備、基建維修等項目經(jīng)費不納入包干經(jīng)費。與傳統(tǒng)學校相比，改革學校近三年的經(jīng)費總額總體持平，略有增加。

其二，學校實行“全員預(yù)算”。推行細化到每個中心、部門、崗位的全員預(yù)算制度，由教師個人或團隊提出預(yù)算申請，報學校專家組審核、教代會通過后，由教師或團隊支配使用，充分保障學校教職員工對經(jīng)費管理使用的知情權(quán)和參與權(quán)。

其三，實行項目管理。學校事務(wù)按照項目打包，公開征集執(zhí)行團隊，學校保障項目經(jīng)費，并記錄工作量，作為發(fā)放獎勵工資的參考，以調(diào)動每一位教師的積極性和創(chuàng)造性。

其四，嚴格公開和審計。學校對經(jīng)費使用情況一月一公示、一季度一匯報，教育局委托第三方審計機構(gòu)一年一審計。

二、“配套”支持：全面優(yōu)化“賦權(quán)學?！敝贫拳h(huán)境

1. 制定實施機制

為確保上述核心制度得以切實執(zhí)行，武侯區(qū)教育局組織制定了成都市武侯區(qū)“兩自一包”學?！丁叭龔埱鍐巍惫芾磙k法（試行）》《新建學?；I備工作管理辦法（試行）》《章程建設(shè)指導意見（試行）》《黨建工作的指導意見（試行）》《學校教師管理辦法（試行）》《學校干部選任管理辦法（試行）》《名師優(yōu)師專項激勵機制管理辦法（試行）》《經(jīng)費包干管理實施辦法》《內(nèi)部審計工作規(guī)程（試行）》等九項工作辦法和方案，促使政府向?qū)W校下放的權(quán)力真正可操作、有保證、有監(jiān)督。

向?qū)W校賦權(quán)面臨著很多“技術(shù)難題”，不僅受到現(xiàn)有制度體系的制約，還有人們習以為常的行為模式的束縛。制定核心制度實施機制，其實質(zhì)是創(chuàng)新制度和工作方式，打破瓶頸，破解難題，構(gòu)建政府和學校新的有序關(guān)系與行為方式。

例如：根據(jù)現(xiàn)有教師職稱管理制度規(guī)定，專業(yè)技術(shù)崗位是按照編制人數(shù)核定總量和配置各級職稱結(jié)構(gòu)比例的。然而，改革學校配備的在編教師（核心團隊人員）僅為3～6人，如果按照編制人數(shù)核算職稱人數(shù)和結(jié)構(gòu)比例，改革學校教師就不能享有與非改革學校教師同等的權(quán)利和機會。為破解這一難題，武侯區(qū)教育局與區(qū)編辦等相關(guān)部門幾經(jīng)磋商，在自由裁量權(quán)許可范圍內(nèi)實施制度創(chuàng)新，明確規(guī)定“按照教職工規(guī)模數(shù)的80%確定專業(yè)技術(shù)崗位總量”，保證了改革學校教師的職稱評聘與晉升權(quán)益，調(diào)動了干部教師參與改革的積極性。

又如：在現(xiàn)有公辦學校推行“兩自一包”改革，最大阻力來自在編教師對拿掉編制身份的恐懼感。武侯區(qū)教育局通過制度創(chuàng)新，探索出“在編教師編制鎖定在區(qū)教育局，其基本工資、職業(yè)年金、住房公積金、保險等基礎(chǔ)待遇和相應(yīng)預(yù)算由原編制所在單位進行管理和保障，相關(guān)經(jīng)費預(yù)算由區(qū)教育局在‘兩自一包學校包干經(jīng)費中統(tǒng)籌列支”的辦法，對改革中的利益調(diào)整做出了必要的政策補償，從而極大地減小了改革阻力。

2. 提供配套制度

配套制度是指為解決核心制度實施中出現(xiàn)的新問題，或為全面優(yōu)化賦權(quán)學校制度環(huán)境而提供的制度安排。區(qū)委區(qū)政府和教育局堅持以問題為導向，從校長選用管理、教師待遇與激勵、教育決策、教育評價等方面深化制度供給，著力整體解決阻礙賦權(quán)學校制度體系建設(shè)的突出問題，取得了制度相互協(xié)調(diào)、有序運行的整體效益。

例如：通過實施校長崗位職級制，構(gòu)建完善校長公開選聘、辦學責任績效、第三方評價等措施和機制，破除校長管理中的“官本位”弊端，激勵校長專業(yè)化發(fā)展，鼓勵教育家辦學；通過實施《促進教師健康發(fā)展工作方案》，實施教師全員閱讀計劃、全員健康計劃、心理關(guān)懷計劃、營養(yǎng)餐計劃，切實解決教師工作生活中的實際困難，提高教師福利待遇水平；通過落實《名師優(yōu)師專項激勵機制管理辦法（試行）》，實施32個類別的各級各類教學名師、優(yōu)秀教師的專項考核獎勵機制，建立完善教育教學績效責任機制，激勵全體教師爭優(yōu)創(chuàng)先。

3. 創(chuàng)新保障機制

在此過程中，武侯區(qū)主要從以下三方面著力。一是強化保障。武侯區(qū)政府在放權(quán)的同時不斷加大教育發(fā)展投入，高度重視保障學校建設(shè)，提高教師隊伍待遇，著力推進校長職級制改革和教師健康發(fā)展工作；高度重視“引才引智”，多方尋求智力支持，在“十三五”期間投入1250萬元與中國教育科學研究院開展第一輪教育綜合改革實驗區(qū)合作共建，搭建起具有國家視野的高水平學術(shù)資源平臺。二是強化監(jiān)管。以改革區(qū)域教育質(zhì)量監(jiān)測制度、教育督導評估機制，建設(shè)武侯智慧教育信息化管理平臺為抓手，建立健全“以質(zhì)量為核心，以評價為導向，以監(jiān)測為手段”的區(qū)域教育管控核心機制。三是深化改革。教育局抓大放小，綜合運用規(guī)劃、撥款、信息服務(wù)等多種方式引領(lǐng)和推動區(qū)域教育改革發(fā)展?！笆濉逼陂g，武侯區(qū)以“高標準實現(xiàn)普及、優(yōu)質(zhì)、開放教育，建成學習型社會，成為全市一流、西部領(lǐng)先、全國知名的教育現(xiàn)代化強區(qū)”為目標，推進實施20個改革創(chuàng)新項目，共計出臺政策、舉措、制度120余項。2019年，武侯區(qū)再次主動作為，成為全國智慧教育八個實驗區(qū)之一，將區(qū)域教育推上人工智能發(fā)展的快車道。

三、走向善治：完善區(qū)域教育管理體制機制

賦權(quán)學校的本質(zhì)內(nèi)涵是遵循教育規(guī)律，尊重學校專業(yè)自主權(quán)，轉(zhuǎn)換政府管理職能，回歸學校自主辦學，全面提升學校素質(zhì)教育實施能力。通過推行“兩自一包”改革，武侯區(qū)形成了較為完整的具有簡政放權(quán)、自主辦學、教育善治等顯著特征的區(qū)域教育管理體制機制。

1. 行政權(quán)力得以重構(gòu)

那么，武侯區(qū)政府為何向?qū)W校放權(quán)？是“真放權(quán)”還是“假放權(quán)”？何以保證學校辦學自主權(quán)有效實施？武侯區(qū)從價值取向、行為重構(gòu)、資源配置三個方面做出了回答。

其一，權(quán)力的價值取向。武侯區(qū)政府在改革中堅持以“服務(wù)學生發(fā)展、教師發(fā)展、學校發(fā)展”為指導思想，自我約束權(quán)力擴張，以“主動放權(quán)換制度紅利”。首先是追求教育均衡發(fā)展的制度紅利，使人民群眾“有學上”“上好學”的需求得到較好滿足，平等接受教育的機會和權(quán)利得到有效保障；其次是追求學校效能的制度紅利，使學校管理能力、教育教學水平和資源配置效益得到明顯提升；最后是追求育人品質(zhì)的制度紅利，在保證教育教學活動更加專業(yè)化、精細化的同時，引導和激勵學校樹立現(xiàn)代教育觀念，不斷提升全面實施素質(zhì)教育的品質(zhì)。

其二，主體間的行為重構(gòu)。提升教育品質(zhì)的關(guān)鍵在于擴大和優(yōu)化校長、教師的“行為選擇集”。他們愿意為工作付出多少和怎么工作、怎么學習和學習什么知識技術(shù)，主要受到個人能力、偏好、技術(shù)和制度等四個因素影響。與原有制度體系下的學校“行為選擇集”相比，將事權(quán)、人權(quán)、財權(quán)下放給學校之后，學校身份從教育局的附屬部門回歸獨立的辦學主體；在人事、內(nèi)部管理、資源配置、評價等10余項事務(wù)中改變了權(quán)力部門與學校之間的“命令-服從”關(guān)系和行為模式，學校人財物事信息各項要素的潛能得到深入挖掘，教育局的工作方式、學校的管理方式煥然一新。

其三，資源的合理配置。高度集中的權(quán)力必然帶來高度控制的資源。這是權(quán)力異化、腐敗的根源，也是政校之間不平等關(guān)系的根源。校長為了獲得充足的辦學資源，就存在著與政府人員建立尋租關(guān)系的更大可能性。為此，武侯區(qū)政府向?qū)W校下放了“真權(quán)力”，即人權(quán)、財權(quán)，以及行使權(quán)力所必要的知識、技能、信息等，使權(quán)力下放得到資源的有力支撐。

2. 學校辦學得以自主

自主辦學的實質(zhì)是在法定約束條件下，學校自主做出行為選擇和支配辦學資源，最大程度實現(xiàn)育人目標和學校生存發(fā)展目標。武侯區(qū)“兩自一包”管理制度中的“法定約束條件”主要包括兩方面：一方面是依法自主辦學，另一方面是依法民主管理。其具體實踐主要有三個關(guān)鍵點：一是校長負責，即校長享有對學校事務(wù)的指揮權(quán)、管理權(quán)和資源支配權(quán)；二是民主管理，即學校教職工依法享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理參與權(quán)，同時校長要充分尊重教師的專業(yè)自主權(quán)，激勵教師發(fā)揮專業(yè)能動性；三是社會參與，即把學生和家長在學校運作中的平等參與、質(zhì)詢問責的權(quán)利主動納入制度框架之中，向著促成“學校-家長-社區(qū)”伙伴關(guān)系展開制度設(shè)計和實踐。

3. 區(qū)域教育贏得善治

那么，賦權(quán)學校是不是“一放了之”呢？教育治理是不是“一放就靈”呢？武侯區(qū)堅持“放管結(jié)合”這一基本實踐理性和行動路向，探索出區(qū)域教育“善治”之道。即一方面優(yōu)化共治，建立“政府-學校-社會”治理結(jié)構(gòu)，把該放的權(quán)力放到位，切實激發(fā)學校辦學活力，培育社會（市場）參與治理的能力，真正將政府的雙手解放出來，使其從“劃槳人”變?yōu)椤罢贫嫒恕?。另一方面強化元治，抓政府“元治理”，明確政府的“首席”角色意識，增強其控制和主導能力，以“兩自一包”為中心深化教育綜合改革。

武侯區(qū)的探索證明了教育善治的實踐邏輯：教育是社會治理的重要組成，其善治必然需要政府、學校、社會三者各司其職，緊密合作；教育善治的實現(xiàn)依賴于政府自身的“元治理”及其框架下的“共治”。

（編輯 謝 凡）

注釋：

① 本文系全國教育科學“十三五”規(guī)劃2016年度教育部重點課題“區(qū)域教育賦權(quán)學校的制度供給改革研究”（課題編號：DHA160297）的研究成果。