空間治理背景下村莊規(guī)劃編制問題思考

鄭萍 相蒙

【摘要】如何創(chuàng)新村莊規(guī)劃編制是完善全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和加強(qiáng)空間治理的重要內(nèi)容之一。轉(zhuǎn)變村莊規(guī)劃傳統(tǒng)的“管理”屬性為“治理”屬性，明確村莊規(guī)劃統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)發(fā)展的編制目標(biāo)，加強(qiáng)生態(tài)理念的融入，強(qiáng)調(diào)村莊規(guī)劃的設(shè)計思維，在落實“三區(qū)三線”用途管制指標(biāo)之外，突出區(qū)域特色，豐富村莊規(guī)劃的編制模式，是破解村莊規(guī)劃編制難題的創(chuàng)新思路。

【關(guān)鍵詞】村莊規(guī)劃;鄉(xiāng)村振興;空間規(guī)劃體系

一、空間規(guī)劃體系與空間治理

2018年，中央編制《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》，為推進(jìn)新時代“三農(nóng)”工作開展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施描繪了美好藍(lán)圖。2019年，中央出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，標(biāo)志著我國國土空間規(guī)劃體系建設(shè)正式全面開展。同年，中央印發(fā)了中央出臺了《中央農(nóng)辦 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 自然資源部 國家發(fā)展改革委員會 財政部關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》、《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，為全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、科學(xué)引導(dǎo)各地村莊規(guī)劃有序編制，推進(jìn)空間規(guī)劃體系建設(shè)工作展開。本文在上述文件確立的“鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行”原則下，堅持“三區(qū)三線”分區(qū)管控思路，從空間規(guī)劃體系構(gòu)建和空間治理視角探討村莊規(guī)劃編制的新模式。

二、村莊規(guī)劃編制存在的問題

（一）村莊規(guī)劃編制目標(biāo)不精準(zhǔn)

當(dāng)前村莊規(guī)劃的目標(biāo)并沒有集中在村鎮(zhèn)自身發(fā)展，而是在城鄉(xiāng)二元土地制度下以落實上一級城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃要求為目標(biāo)的。這樣的村莊規(guī)劃并不適合村鎮(zhèn)自身發(fā)展需求。一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系以城市為中心，對村鎮(zhèn)區(qū)域土地等資源利用安排以滿足基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)安全、歷史文化等為主，對村鎮(zhèn)自身的公共治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠重視;另一方面，村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展更多依賴村鎮(zhèn)自身的條件，追隨以城市發(fā)展的為中心的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和土地利用規(guī)劃體系而編制的村莊規(guī)劃，導(dǎo)致村鎮(zhèn)發(fā)展過程中難以享受城市發(fā)展的制度便利，村莊規(guī)劃未能發(fā)揮應(yīng)用的作用。

（二）村莊規(guī)劃編制理念陳舊

村莊規(guī)劃作為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)部分，一脈相承著城鄉(xiāng)規(guī)劃的“管理”屬性。要提升社會治理能力，要由重管理向重治理轉(zhuǎn)變。規(guī)劃作為“準(zhǔn)立法”，在承認(rèn)其剛性的同時，也應(yīng)向治理工具屬性轉(zhuǎn)變。村莊規(guī)劃作為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的“末稍”，屬詳細(xì)性規(guī)劃，長期以來延續(xù)的“管理”剛性壓抑了規(guī)劃本身應(yīng)具有的“治理”彈性，未免在資源配置和利益平衡中顯得“心有余而力不足”。究其原因，是村莊規(guī)劃編制理念仍停留在“管理”而非“治理”，已經(jīng)落后于時代需求。

（三）村莊規(guī)劃編制的民主參與不足

村莊規(guī)劃是規(guī)劃和治理村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的藍(lán)圖，而普遍的現(xiàn)象是大多數(shù)村莊規(guī)劃會套用城市規(guī)劃的編制思路和技術(shù)方法，從編制目標(biāo)到用地管理都偏離了村莊的實際需求。除此以外，村莊規(guī)劃在村民間的宣傳普及不多，村民對村莊規(guī)劃并不了解，且鮮少參與，因此，使得村莊規(guī)劃在編制過程中忽視了村莊的現(xiàn)狀，缺少可操作性，無法實現(xiàn)預(yù)期效果。

三、空間治理體系下村莊規(guī)劃編制對策探索

（一）明確村莊規(guī)劃編制的目標(biāo)

村莊規(guī)劃編制目標(biāo)要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施為指導(dǎo)，在編制過程中要以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和增加農(nóng)民收入為核心目標(biāo)，涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)政策、村鎮(zhèn)生態(tài)保護(hù)、基本農(nóng)田保護(hù)、公共服務(wù)建設(shè)及以土地為核心的自然資源集約節(jié)約利用和高效配置等方面內(nèi)容。一方面，村莊規(guī)劃要落實上級城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中的剛性指標(biāo)，另一方面，村莊規(guī)劃中必須要充分考慮村莊自身條件，諸如資源種類、土地利用、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等現(xiàn)狀。統(tǒng)籌兼顧這兩方面內(nèi)容，因地制宜，發(fā)揮地區(qū)特色，落實土地用途管制指標(biāo)，完善產(chǎn)業(yè)布局和公共服務(wù)建設(shè)，統(tǒng)籌歷史文化傳承與保護(hù)，并處理好資源開發(fā)利用與村莊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系，處理好集體經(jīng)濟(jì)組織利益與村民個人致富的關(guān)系，形成可持續(xù)發(fā)展模式。

（二）將“治理”理念融入村莊規(guī)劃編制過程

規(guī)劃具有“準(zhǔn)立法”的特征，也有學(xué)者認(rèn)為其屬于“軟法”。與傳統(tǒng)理念上的“指標(biāo)管理+用途管制”的“管理”性，村莊規(guī)劃作為詳細(xì)性規(guī)劃，更應(yīng)在國土空間規(guī)劃體系中強(qiáng)調(diào)“治理”性，突出“治理”思維，突出生態(tài)理念、設(shè)計理念，著重優(yōu)化村莊國土空間布局，統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)的發(fā)展安排。

村莊規(guī)劃編制理念要突出“治理”性：第一，在強(qiáng)調(diào)空間治理背景下，科學(xué)落實國土空間管制和“三區(qū)三線”的用地指標(biāo)到每一塊土地，合理規(guī)劃村鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施用地、生態(tài)保障性用地、住宅用地、產(chǎn)業(yè)布局等內(nèi)容，同時，要控制村莊建設(shè)用地規(guī)模，防范城市資本進(jìn)入鄉(xiāng)村違規(guī)建設(shè);第二，強(qiáng)化規(guī)劃的“彈性管理”，在編制村莊規(guī)劃的過程中，預(yù)留適當(dāng)?shù)臋C(jī)動用地指標(biāo)，可配合村鎮(zhèn)自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化旅游、生態(tài)修復(fù)等項目使用。

（三）突出村莊規(guī)劃編制的民主參與

村鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)單元，完善村民自治也是提升鄉(xiāng)村基層社會治理能力的重要措施和重要指標(biāo)。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)各具特色，在村莊規(guī)劃編制過程中應(yīng)深度挖掘本地特色，因地施策。村鎮(zhèn)多樣化的發(fā)展模式必須形成村莊規(guī)劃多樣化的編制模式。因此，不局限于一種編制模式，打破延襲城市規(guī)劃的編制慣例是十分必要的。創(chuàng)新村莊規(guī)劃模式的重要措施之一，就是要增加村莊規(guī)劃編制的民主性，提升鄉(xiāng)民對本鄉(xiāng)本村規(guī)劃編制的參與度。第一，要積極的向村民宣傳介紹村莊規(guī)劃，增強(qiáng)村民對村莊規(guī)劃的認(rèn)知和理解，使村民認(rèn)識到村莊規(guī)劃于村民、村鎮(zhèn)本身的重要性，從而提升村民的參與熱情;第二，要充分了解本鎮(zhèn)本村的村規(guī)民約和傳統(tǒng)習(xí)慣，在編制村莊規(guī)劃時要充分考慮、吸收這些習(xí)慣和約定，將規(guī)劃指標(biāo)與盡可能與之融合，有利于村民接受，更有利于規(guī)劃的執(zhí)行;第三，村莊規(guī)劃編制過程中采用聽證等方式鼓勵村民參與，征求村民意見，編制完畢要向村民公示，以增加村莊規(guī)劃的公信力和執(zhí)行力。

基金項目：

本文系2019年遼寧省社科規(guī)劃基金項目，項目名稱：村鎮(zhèn)規(guī)劃視角下遼寧農(nóng)村宅基地利用法律問題研究，項目號：L19DFX001。

作者簡介：

鄭萍（1983-），女，遼寧沈陽人，博士，講師，沈陽工程學(xué)院法學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、自然資源法。