美藉《美墨加協(xié)定》獲國(guó)際經(jīng)貿(mào)更強(qiáng)主導(dǎo)權(quán)

周密

7月1日，《美國(guó)—墨西哥—加拿大協(xié)定》（USMCA）正式生效，成為特朗普實(shí)現(xiàn)其2016年競(jìng)選核心承諾的重要政績(jī)。美國(guó)總統(tǒng)特朗普發(fā)表聲明，宣稱自己推動(dòng)達(dá)成了“有史以來規(guī)模最大、最公平、最平衡的貿(mào)易協(xié)定”。特朗普上任以來，多次以“造成美國(guó)制造業(yè)崗位流失”為由威脅終止1994年1月生效的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），要求重談。經(jīng)過一年多艱苦談判，美墨加三國(guó)于2018年9月就更新北美自貿(mào)協(xié)定達(dá)成一致，新協(xié)定定名為《美墨加協(xié)定》。美國(guó)國(guó)會(huì)今年1月最終批準(zhǔn)新協(xié)定，并提交特朗普簽署成法。

美國(guó)是主要受益方

USMCA滿足了“美國(guó)優(yōu)先”的戰(zhàn)略導(dǎo)向，提升和強(qiáng)化了美國(guó)在國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中的地位，也通過整合和提升北美地區(qū)的整體實(shí)力，為美國(guó)企業(yè)帶來更大的商業(yè)利益。除在爭(zhēng)端解決機(jī)制的“日落條款”（部分或全部條文的終止生效日期）等少數(shù)非關(guān)鍵內(nèi)容上考慮加拿大和墨西哥的訴求外，與其前身《北美自由貿(mào)易協(xié)定》類似，USMCA的基本依據(jù)來自美國(guó)國(guó)內(nèi)法律、規(guī)制和商業(yè)慣例。美國(guó)通過USMCA重塑與加墨兩國(guó)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系，并得以影響兩國(guó)相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)管理模式和市場(chǎng)秩序。

2020年1月29日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在白宮簽署《美國(guó)—墨西哥—加拿大協(xié)定》后發(fā)表講話。

USMCA中的新議題是加拿大參與協(xié)定談判的動(dòng)力，但從實(shí)際結(jié)果看，新議題主要代表了美方訴求，加墨兩國(guó)承擔(dān)的義務(wù)和發(fā)展壓力反而增加。美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）認(rèn)為，USMCA中納入的高標(biāo)準(zhǔn)議題包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)字貿(mào)易、金融服務(wù)、宏觀經(jīng)濟(jì)政策和匯率、勞工和環(huán)境等。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)章節(jié)，要求各方對(duì)版權(quán)給予充分的國(guó)民待遇且版權(quán)保護(hù)期限至少70年，強(qiáng)調(diào)對(duì)制藥和農(nóng)業(yè)創(chuàng)新者的保護(hù)，以嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)數(shù)字音樂、電影和書籍作品。USMCA明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法適用于數(shù)字環(huán)境，打擊在線盜版、竊取衛(wèi)星和有線網(wǎng)絡(luò)信號(hào)。USMCA的數(shù)字貿(mào)易章節(jié)禁止針對(duì)數(shù)字產(chǎn)品的歧視性措施，最大限度減少對(duì)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理的限制，約束政府不得要求數(shù)字供應(yīng)商公開專有計(jì)算機(jī)源代碼和算法，促使政府公共數(shù)據(jù)開放訪問。USMCA設(shè)立了跨境服務(wù)貿(mào)易承諾的單獨(dú)附件，涵蓋投資組合管理、投資咨詢和電子支付等服務(wù)，與墨西哥建立了投資者—國(guó)家爭(zhēng)端的特定程序。USMCA要求避免競(jìng)爭(zhēng)性貨幣貶值，解決不公平的貨幣做法。USMCA增強(qiáng)了成員勞工義務(wù)承諾的可執(zhí)行性，對(duì)禁止有害漁業(yè)補(bǔ)貼、保護(hù)海洋物種做出規(guī)定。美國(guó)和墨西哥還隨之就“環(huán)境合作和海關(guān)核查協(xié)議”進(jìn)行談判。

農(nóng)業(yè)是美國(guó)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品出口對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)民生有重要影響。加拿大大部分國(guó)土氣候寒冷，已開墾土地資源有限，產(chǎn)業(yè)集約化、規(guī)模化不足，人力資源欠缺且耕作技術(shù)相對(duì)落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率遠(yuǎn)低于美國(guó)。在貿(mào)易協(xié)定的支撐下，美國(guó)成為加拿大農(nóng)產(chǎn)品的重要來源。加拿大也曾嘗試通過制度設(shè)計(jì)為本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者保留部分市場(chǎng)，但USMCA仍明確規(guī)定，加拿大為美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口提供新的關(guān)稅配額，擴(kuò)大液態(tài)奶、奶酪、奶油、脫脂奶粉、黃油、煉乳、酸奶、乳酪、酪粉、天然牛奶、乳清、人造黃油、冰激凌等乳制品的市場(chǎng)準(zhǔn)入。加拿大取消自2016年以來實(shí)施的旨在限制同類進(jìn)口產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力、保護(hù)本國(guó)農(nóng)業(yè)的第六、第七類乳制品原料定價(jià)措施，同意擴(kuò)大自美進(jìn)口雞肉、雞蛋和蛋產(chǎn)品、火雞和肉雞孵化蛋等禽蛋產(chǎn)品的關(guān)稅配額。USMCA生效后，加拿大對(duì)美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的依賴將進(jìn)一步增強(qiáng)。

為體現(xiàn)特朗普政府的“公平貿(mào)易”理念，USMCA改變了原有NAFTA中美加兩國(guó)向墨西哥提供更多非互惠優(yōu)惠承諾方式的原則，以促使制造業(yè)回流美國(guó)。協(xié)議生效后，美墨之間汽車及其他制造業(yè)垂直分工的模式可能逐漸發(fā)生變化，水平競(jìng)爭(zhēng)成為北美地區(qū)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的主要模式。盡管特朗普將“自由貿(mào)易”字眼從協(xié)議名稱中刪去，USMCA的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容并未跳出自貿(mào)協(xié)定的范疇，而隨協(xié)議成立的USMCA自由貿(mào)易委員會(huì)也展示了協(xié)議的性質(zhì)。7月1日USMCA生效后，其自由貿(mào)易委員會(huì)頒布的第一項(xiàng)決定進(jìn)一步強(qiáng)化了協(xié)議機(jī)制的可執(zhí)行性。這項(xiàng)決定主要依據(jù)USMCA的規(guī)定，在統(tǒng)一監(jiān)管、程序性規(guī)則和規(guī)范、秘書處等方面明確了操作性更強(qiáng)的行動(dòng)。決定的七個(gè)附件則細(xì)化了上述要求，建立國(guó)家審查機(jī)制、爭(zhēng)端解決小組和加拿大、墨西哥勞工問題快速反應(yīng)小組，確定行為守則議事規(guī)則，等等。這些迅捷行動(dòng)表明了美國(guó)依照USMCA約束加墨兩國(guó)經(jīng)貿(mào)發(fā)展模式的決心和動(dòng)力，也為履行排擠“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體”的“毒丸條款”明確了基調(diào)。

對(duì)美有利未必等于對(duì)北美有利

USMCA側(cè)重于對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)和有較多技術(shù)含量、較高附加值的產(chǎn)品制造。USMCA修改了原產(chǎn)地規(guī)則，規(guī)定只有不低于75%的價(jià)值增量在北美完成、且40%～45%的產(chǎn)品價(jià)值由時(shí)薪超過16美元的工人生產(chǎn)的乘用車、輕型卡車和汽車零部件，方可享受USMCA優(yōu)惠關(guān)稅。通過強(qiáng)化的認(rèn)證、驗(yàn)證機(jī)制和強(qiáng)有力的執(zhí)法程序，對(duì)化學(xué)品、鋼鐵產(chǎn)品、玻璃和光纖等工業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行更嚴(yán)格的原產(chǎn)地規(guī)則約束。USMCA免除特定的海關(guān)手續(xù)費(fèi)，提高進(jìn)口許可證和出口許可證的程序透明度，禁止締約方要求當(dāng)?shù)胤咒N商進(jìn)口、限制密碼產(chǎn)品進(jìn)口，或限制二手制成品進(jìn)口。在信息和通信技術(shù)、制藥、醫(yī)療設(shè)備、化妝品和化學(xué)物質(zhì)等制造業(yè)領(lǐng)域，USMCA還通過專門的附件規(guī)定各方的監(jiān)管兼容性、最佳監(jiān)管實(shí)踐，擴(kuò)大免稅商品的覆蓋范圍并促進(jìn)貿(mào)易增長(zhǎng)。USMCA生效后，汽車制造產(chǎn)業(yè)鏈將因?yàn)槌杀镜母淖冊(cè)诒泵赖貐^(qū)重構(gòu)，墨西哥的勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)將大幅降低，以美國(guó)市場(chǎng)為目標(biāo)的汽車生產(chǎn)將更多在美國(guó)本土完成，而北美制造并出口全球其他市場(chǎng)的汽車及其零部件可能更貴，導(dǎo)致北美汽車制造業(yè)進(jìn)一步走弱。

新冠疫情暴發(fā)后，全球生產(chǎn)活動(dòng)停滯，人員流動(dòng)受阻，貿(mào)易大幅萎縮，對(duì)以外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要?jiǎng)恿Φ膰?guó)家沖擊尤為明顯。USMCA的生效在一定程度上有助于幫助美國(guó)擴(kuò)大外貿(mào)，形成較明顯的貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)。但自貿(mào)協(xié)定通常應(yīng)具備的貿(mào)易創(chuàng)造效應(yīng)在USMCA中可能相對(duì)較小。美國(guó)改變的是其在北美市場(chǎng)中切蛋糕和利益分配的方式，而非形成良好的價(jià)值創(chuàng)造環(huán)境。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）在6月的《世界經(jīng)濟(jì)展望》報(bào)告中預(yù)測(cè)，加拿大、墨西哥2020年的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出將分別同比下降8.4%和10.5%，降幅均超過美國(guó)（-8.0%）。USMCA的生效將使加墨兩國(guó)經(jīng)濟(jì)雪上加霜，進(jìn)入更困難階段。以數(shù)字貿(mào)易為例，USMCA有助于大幅改進(jìn)加墨兩國(guó)對(duì)美國(guó)版權(quán)所有人知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，有助于為美國(guó)數(shù)字貿(mào)易出口創(chuàng)造市場(chǎng)環(huán)境。但相比而言，加墨兩國(guó)本地的數(shù)字貿(mào)易出口者所能形成的產(chǎn)品數(shù)量有限，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，難以找到進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的有效路徑，從USMCA獲益有限。近期印度、美國(guó)等國(guó)對(duì)于數(shù)字貿(mào)易的關(guān)切更為廣泛，將商業(yè)軟件應(yīng)用上升到涉及國(guó)家安全的層面。如果通過USMCA形成北美地區(qū)的數(shù)字流動(dòng)整合，加墨兩國(guó)與美國(guó)的國(guó)家利益和商業(yè)利益的綁定都將進(jìn)一步加強(qiáng)，未來難以遵循自身的利益訴求，甚至數(shù)字領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)都會(huì)受到影響。

總之，從USMCA可以看出，美國(guó)在談判過程中以232鋼鋁關(guān)稅為談判施壓手段，迫使加拿大和墨西哥兩國(guó)讓渡更多利益，促成所謂“21世紀(jì)貿(mào)易協(xié)定”，在國(guó)際經(jīng)貿(mào)的規(guī)則制定和商業(yè)利益分配中獲得了更強(qiáng)主導(dǎo)權(quán)。

（作者為商務(wù)部研究院美洲與大洋洲研究所副所長(zhǎng)、研究員）