農(nóng)戶抵制、地方政府懲罰與跨期選擇:宅基地征收中的博弈分析

孫秋鵬

（中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院，北京100732）

一、導(dǎo) 言

中國正處于城市化快速發(fā)展階段，隨著城市規(guī)模的擴張，不可避免地會有更多的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。由于農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地后地價會大幅上升，單位面積土地產(chǎn)值也會大幅增長，從而使土地用途轉(zhuǎn)換過程具有不可逆性。中國是人口大國，人均耕地面積不足世界平均水平的40%，保障能夠滿足國家糧食安全要求的耕地面積成為擴展城市建設(shè)用地的硬性約束。通過征收農(nóng)村建設(shè)用地或通過“增減掛鉤”方式置換出農(nóng)用地是增加城市建設(shè)用地的最主要方式。農(nóng)村建設(shè)用地中有70%左右為宅基地，征收宅基地也就成為地方政府增加城市建設(shè)用地的主要方式。

目前，農(nóng)村出現(xiàn)的大量上訪事件和群體性事件多與地方政府征地相關(guān)，主要原因是農(nóng)戶和地方政府無法就征地補償標(biāo)準(zhǔn)達成一致意見。在宅基地征收過程中，農(nóng)戶和地方政府的地位并不對等，農(nóng)戶處于劣勢，獲得的土地增值份額也相對較少，但是農(nóng)戶可以通過采取抵制行為，如上訪、擴大事件影響等方式對地方政府的征地行為進行抗?fàn)?。本文將聚焦于宅基地征收過程中地方政府與農(nóng)戶的博弈過程及收益分配情況，在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化宅基地管理制度和土地征收制度的對策建議。

二、相關(guān)研究成果回顧

研究和討論宅基地領(lǐng)域相關(guān)問題的文獻主要集中在以下幾個方面：一是對宅基地制度進行批判，并要求改革現(xiàn)有宅基地管理制度；二是對政府征收宅基地制度的批判；三是關(guān)于是否應(yīng)該放開宅基地自由流轉(zhuǎn)限制、允許宅基地自由流轉(zhuǎn)的爭論；四是圍繞土地增值收益分配的爭論。

較多學(xué)者對宅基地管理制度和土地征收制度進行了批判，并形成如下主要觀點：宅基地的無償取得制度使其類似于“公地悲劇”，過度利用、超標(biāo)多占、一戶多宅和占而不用等情況較為普遍，同時還出現(xiàn)了大量侵占農(nóng)地的情況；限制農(nóng)村宅基地只能在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)，使得很多宅基地荒廢和閑置，造成資源嚴(yán)重浪費；由于政府壟斷土地市場，造成土地市場化程度低，市場交易成本高；地方政府壟斷了包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的征收權(quán)，使得地方政府可以通過低價征收農(nóng)民土地并通過高價轉(zhuǎn)讓謀取暴利，在征地過程中存在著濫用征用權(quán)、補償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民利益[1][2][3][4][5][6][7][8][9][10][11]。Xiaolin Guo通過實地調(diào)研方式研究了中國地方政府征地過程中引發(fā)的利益沖突和對農(nóng)民利益的剝奪[12]。Yongshun Cai指出在政府征地中，中國的土地制度安排和科層管理的政治制度安排使農(nóng)民處于劣勢地位，不能采取事前行動，而在利益受損后采取的事后行動往往無效[13]。Samuel和George也指出中國實行的是一種獨特的雙軌制土地制度，存在顯著的獲利機會，致使違法違規(guī)用地的情況相當(dāng)普遍[14][15]。

多數(shù)學(xué)者傾向于解除宅基地流轉(zhuǎn)限制，允許宅基地自由交易，但是對于流轉(zhuǎn)的范圍和改革具體進程的觀點并不一致?！爸袊恋卣吒母铩闭n題組主張不打破政府對農(nóng)村土地的壟斷性征收權(quán)，但是應(yīng)確保農(nóng)村土地使用者擁有的權(quán)利更為明晰，以此來保障農(nóng)民能夠分享土地增值收益[16]。另有學(xué)者提出的方案是先允許經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村宅基地有償轉(zhuǎn)讓，逐步建立農(nóng)村宅基地市場，宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)移權(quán)歸農(nóng)民所有,宅基地可以買賣,也可以繼承[11][17]。還有學(xué)者認為建立土地產(chǎn)權(quán)交易機制是改革的核心，構(gòu)建以集體為主體的多方合作型治理結(jié)構(gòu)是保障農(nóng)民土地權(quán)益的關(guān)鍵[18]。上述觀點體現(xiàn)的是漸進式改革的思路，不主張立刻打破城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，而是通過逐步提高農(nóng)民的土地權(quán)利保障程度和擴展土地交易的范圍，來向城鄉(xiāng)土地市場一體化的目標(biāo)過渡。

與此相對，還有部分學(xué)者則認為應(yīng)當(dāng)直接打破政府征地壟斷，允許宅基地等農(nóng)村土地直接進入市場交易。具體主張包括廢除國家壟斷農(nóng)村土地征收權(quán)制度，允許農(nóng)村宅基地等非農(nóng)建設(shè)用地直接上市，發(fā)展農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場，實行集體土地和國有土地的“同地、同權(quán)、同價”，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)競爭性土地市場；在法律上嚴(yán)格規(guī)定政府的公益性用地范圍，確立政府征地按市價向農(nóng)戶補償?shù)脑瓌t[4][5][8][19][20]，等等。

還有文獻討論了宅基地土地升值收益分配問題，并大致形成了兩種觀點，即主要分配給農(nóng)戶和主要分配給政府。支持宅基地自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者，普遍支持土地增值部分應(yīng)主要分配給農(nóng)戶。農(nóng)戶是宅基地的實際使用者，將土地增值收益主要分配給農(nóng)戶將會促進土地資源更有效率地流動，也可以使農(nóng)戶分享全社會經(jīng)濟發(fā)展成果。另一部分學(xué)者則認為，土地增值并不是農(nóng)戶投資的結(jié)果，而是來自于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和政府基礎(chǔ)設(shè)施投入，土地增值收益理應(yīng)主要分配給政府，再由政府在全社會范圍內(nèi)重新分配。

宅基地領(lǐng)域的另外一個重要問題是在宅基地征收過程中地方政府與農(nóng)戶之間的博弈過程、利益分配和對土地資源配置的影響，這也是本文的研究關(guān)切。此類研究文獻近幾年才開始出現(xiàn)，多數(shù)是以農(nóng)村土地征收為研究主題，很少直接聚焦于宅基地征收。譚術(shù)魁等人研究了地方政府和失地農(nóng)民在征地過程中的利益博弈，使用的方法主要是靜態(tài)和動態(tài)博弈分析，沒有加入時間因素[21][22]。鄒秀清等通過設(shè)定中央政府是否監(jiān)察違規(guī)征地、地方政府是否違規(guī)征地和農(nóng)戶是否反抗，對征地過程中的相互行為影響進行了探究，雖然涉及三方主體，但僅僅是通過兩方博弈進行分析[23]。曾楨和朱玉婷采用進化博弈分析方法分析了基層組織和農(nóng)戶之間分配土地征收款的問題，農(nóng)民與基層干部通過信息傳遞，學(xué)習(xí)并調(diào)整自己在土地征收中的策略，不同的策略會導(dǎo)致不同的結(jié)果[24]。晉洪濤等借助于魯賓斯坦(Rubinstein)的雙邊討價還價模型對我國農(nóng)村征地過程進行了研究，認為農(nóng)民的“天然”不利地位主要源于現(xiàn)行征地程序安排的不公平[25]。王培志和楊依山采用討價還價模型對政府、企業(yè)和農(nóng)民三方利益主體在被征農(nóng)地增值分配中的短、中、長期博弈關(guān)系進行了分析[26]。還有文獻使用博弈論模型對土地征收中的土地增值分配進行了研究，主要采用合作博弈模型[27]、演化博弈模型[28][29]、雙邊壟斷模型[30][31]、貝克爾模型[32]、委托代理模型[33]、鷹鴿博弈模型[34]。

現(xiàn)有的相關(guān)研究成果，使得學(xué)術(shù)界對于農(nóng)村土地改革的方向基本達成了共識，也為進一步的研究提供了前提和基礎(chǔ)。采用博弈論研究方法分析土地征收中的矛盾沖突和利益分配的文獻，也已經(jīng)取得了較為豐碩的成果。但現(xiàn)有研究成果還有以下不足：第一，將博弈的收益數(shù)值外生給定，在政府合法征地和農(nóng)戶不抵抗的情況下，雙方收益是由政府征地規(guī)模和定價來決定的，應(yīng)為征地過程的內(nèi)生變量；第二，除使用討價還價模型的文獻之外，其他文獻都假定政府的策略為合法征地和非法征地，實際上即使在政府合法征地的情況下，農(nóng)民得到的收益份額也很少，這主要是由征地制度導(dǎo)致的，因此這些文獻很難對現(xiàn)存制度缺陷進行深入分析，而用討價還價模型進行分析的文獻都將博弈的收益外生給定；第三，部分文獻認為在政府合法征地情況下，農(nóng)戶的選擇是不抵制，實際上無論政府征地合法與否，農(nóng)戶都會采取抵制的策略；第四，沒有深入分析征地時間對參與主體收益的影響，也沒有對地方政府提前征收宅基地或者囤地問題給予關(guān)注，并給出合理解釋。

本研究希望能夠彌補上述不足，力圖在以下方面有所創(chuàng)新：（1）將地方政府與農(nóng)戶爭奪的土地增值收益設(shè)定為內(nèi)生決定，而不是外生給定，以更符合宅基地征收的實際情況。因為地方政府和農(nóng)戶的行為和策略選擇會直接影響土地征收數(shù)量、土地補償水平和城市土地市場供給數(shù)量，進而影響可供分配的土地增值總額；（2）并不做地方政府違法征地的限制性規(guī)定，在地方政府合法征地的分析中能夠更為清晰地得出當(dāng)前土地制度安排是造成農(nóng)民利益受到侵害的主要原因的結(jié)論；（3）通過對農(nóng)戶抵制和政府策略的研究，可以得出不同策略對土地征收數(shù)量、可供分配的土地增值總額以及土地增值收益分配的影響?，F(xiàn)有研究往往只關(guān)注參與主體行為和策略對土地增值收益分配的影響，而沒有關(guān)注在此過程中土地征收數(shù)量、可供分配的土地增值總額和土地增值收益分配之間的聯(lián)動關(guān)系；（4）將時間因素納入考量，分析地方政府的囤地行為。

三、博弈參與者函數(shù)設(shè)定和主要假設(shè)

（一）地方政府

本文所指的地方政府是除中央政府和村集體組織之外的各級政府。這些不同層級地方政府的共性是，本地區(qū)征收農(nóng)村宅基地出讓后得到的收益和相關(guān)稅費絕大部分形成本級政府的財政收入，并且可用于本級政府的各項財政支出。對地方政府的行為有以下假定：

1．對地方政府的宅基地征收行為不做合法和非法界定，因為本研究著重分析土地制度缺陷，而不做地方政府征收宅基地合法與否的限定，更能說明我國宅基地等農(nóng)村土地征收制度存在的問題。

2．地方政府為理性經(jīng)濟人，效用函數(shù)為本級財政收入最大化，隨著收入增加效用增加。

3．對農(nóng)戶的抵制行為,地方政府可以動用行政力量，行政力量的強度取決于農(nóng)戶的抵制強度。

4．地方政府征收宅基地的收益主要包括土地轉(zhuǎn)讓收益、土地使用者在開發(fā)和交易土地過程中向政府繳納的各類稅費。為了分析方便，這里不包括由土地使用過程中經(jīng)濟主體的經(jīng)營活動形成的稅收。土地使用者在開發(fā)和交易土地過程中向政府繳納的稅費與支付給政府的土地出讓金一樣，都是土地使用者向政府支付的土地對價，本文設(shè)定P(q)為土地使用者向政府支付的單位面積土地出讓價和平均到單位面積土地的稅費，為土地數(shù)量q的減函數(shù)。政府在土地供給市場轉(zhuǎn)讓土地收益為P(q)q，q為征收農(nóng)戶宅基地數(shù)量，征收宅基地土地數(shù)量和轉(zhuǎn)讓土地數(shù)量相等，不存在中間損耗。

5.地方政府征收宅基地的成本主要包括支付給農(nóng)戶的補償、征收過程中發(fā)生的成本、土地整理成本、“招、拍、掛”過程中的交易成本。支付給農(nóng)戶的補償成本為p(q)q，p(q)為農(nóng)戶的宅基地供給函數(shù)，為征收數(shù)量q的增函數(shù)。其他3類成本統(tǒng)一設(shè)定為Cq，C為常數(shù)。如果出現(xiàn)農(nóng)戶抵制政府征收的情況，地方政府如果懲罰的話，會產(chǎn)生成本φG(q）q，G(q）q為政府懲罰農(nóng)戶的抵制行為而使得農(nóng)戶上升的成本，其中0≤φ＜1。設(shè)定0≤φ＜1的經(jīng)濟含義在于政府懲罰抵制的成本支出要小于給農(nóng)戶帶來的成本增加，即地方政府具有懲罰成本支出方面的優(yōu)勢。

6.征地收益具有時間價值，政府的折現(xiàn)率為γ政，0＜γ政＜1，即同等收益未來的價值低于當(dāng)前的價值。

7.地方政府可以選擇征收土地或者不征收土地，前提是征收的收益大于不征收收益，但農(nóng)戶不能選擇終止交易，只能通過抵制行為增加地方政府征收成本，迫使地方政府放棄征收。

（二）農(nóng)戶

宅基地的土地所有權(quán)歸村集體，農(nóng)戶憑借村集體成員身份可無償或通過支付少部分費用獲得不超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，用于建造房屋和輔助性用房。農(nóng)戶只擁有宅基地使用權(quán)，不得買賣、出租和非法轉(zhuǎn)讓，不得改變宅基地用途。宅基地只能在村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，不得轉(zhuǎn)讓給城市居民。農(nóng)戶對宅基地上的附屬物享有所有權(quán)，擁有買賣、租賃等各項權(quán)利。我國的宅基地相關(guān)制度規(guī)定，限制了農(nóng)戶從宅基地升值中獲利的空間。農(nóng)戶通過宅基地獲得經(jīng)濟價值的主要方式被限定為自用、不改變宅基地性質(zhì)情況下的出租和在農(nóng)村集體范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓。依據(jù)宅基地相關(guān)制度框架，可以做如下假設(shè)：

1.農(nóng)戶為理性經(jīng)濟人，選擇的依據(jù)是利益最大化，其中因情緒因素與地方政府土地征收人員發(fā)生爭執(zhí)導(dǎo)致的非理智行為不屬于本文研究范圍。

2.每戶農(nóng)民只有一處宅基地，宅基地只能整體轉(zhuǎn)讓。

3.農(nóng)戶從宅基地獲得的年經(jīng)濟價值為租金r。宅基地給農(nóng)戶帶來的經(jīng)濟價值通過自用價值、出租價值和農(nóng)村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓價值等方面來體現(xiàn)。農(nóng)戶自用宅基地可等同于農(nóng)戶將宅基地租給自己，內(nèi)部轉(zhuǎn)讓售價可等同于未來租金的現(xiàn)值。

4.宅基地村集體內(nèi)部成員之間的轉(zhuǎn)讓價格為p，p（q）為宅基地征收數(shù)量q的增函數(shù)。

5.農(nóng)戶可以抵制政府征收宅基地，抵制需要支出成本，只有抵制收益大于成本時農(nóng)戶才能采取抵制策略。農(nóng)戶不能單方面拒絕地方政府征收宅基地，但可以通過增加地方政府征收成本，迫使地方政府放棄宅基地征收。如果地方政府放棄征收，農(nóng)戶收益為零。

四、地方政府與農(nóng)戶的博弈分析

在宅基地征收過程中，地方政府和農(nóng)戶之間的博弈展開的形式主要有兩種，一種情況是政府作為壟斷的購買者決定征收價格和數(shù)量，進而決定政府和農(nóng)戶各方的收益，這里假定農(nóng)戶被動地接受政府征收；另一種情況是農(nóng)戶意識到地方政府會將征收的宅基地在城市土地市場高價出讓獲得高額收益，進而將會通過抵制宅地基征收的方式來參與土地增值分配。下面將先使用靜態(tài)分析方法，之后將時間因素加入到分析之中。

（一）農(nóng)戶完全配合政府征收

觀點一：在農(nóng)戶完全配合地方政府征收的情況下，地方政府利用雙邊市場的壟斷地位獲得巨額收益，具體收益取決于土地供求函數(shù)的彈性和征收數(shù)量。農(nóng)戶收益的增加來自于宅基地征收數(shù)量的增加，但并沒有分享到土地增值收益。地方政府的雙邊市場壟斷權(quán)造成了資源浪費和社會福利損失。

如果農(nóng)戶完全配合地方政府的土地征收，農(nóng)戶將不會獲得土地轉(zhuǎn)用增值收益，地方政府將獲得巨額收益。這里假定農(nóng)戶為認識所限，并且不知道征收后的宅基地會出現(xiàn)大幅升值。農(nóng)戶的宅基地供給函數(shù)與不存在政府征收情況下的供給函數(shù)相同。地方政府面對的土地市場需求函數(shù)和農(nóng)戶宅基地供給函數(shù)均為連續(xù)函數(shù)?？紤]到政府在宅基地征收市場和城市建設(shè)用地一級市場都處于壟斷地位，地方政府收益最大化可表示為：

其中，P（q）為地方政府在土地出讓市場面對的需求函數(shù)，q為征收宅基地數(shù)量，p（q）為地方政府支付給農(nóng)戶的征地補償。由于農(nóng)戶完全配合地方政府的征收行為，因此供給函數(shù)p（q）與沒有政府征收時的供給函數(shù)相同。對公式（1）求一階導(dǎo)數(shù)，得出滿足最大化的一階條件為：

公式（2）的含義是地方政府征收土地的邊際收益等于邊際成本，由于P′（qe）＜0，所以P（qe）+P′（qe）qe＜P（qe），地方政府的邊際收益函數(shù)小于土地市場需求函數(shù)，p′（qe）＞0，所以p'（qe）qe+p（qe）+C＞p（qe）+C，邊際成本函數(shù)大于農(nóng)戶宅基地供給函數(shù)。由邊際成本函數(shù)和邊際收益函數(shù)確定的宅基地征收數(shù)量將會小于土地需求者和土地供給者農(nóng)戶直接交易的數(shù)量。均衡數(shù)量可以表述為：

農(nóng)戶獲得的宅基地補償價格和地方政府轉(zhuǎn)讓土地售價分別為：

農(nóng)戶獲得的總補償為 ，并將公式（4）代入，可得到：

地方政府獲得的收益可以表示為：

將公式（5）代入到公式（7），經(jīng)整理得到：

地方政府在農(nóng)戶完全配合征收情況下，憑借在買賣雙邊市場的壟斷地位，獲得了巨額的經(jīng)濟利益收益大小取決于供求函數(shù)的彈性大小和征收土地數(shù)量。而在此情況下，由于制度性的限制，農(nóng)戶僅僅獲得在沒有政府征收時獲得的利益。全社會的福利損失為p（q）-C）dq，其中qE為農(nóng)戶與土地需求者直接交易情況下確定的均衡數(shù)量。

（二）農(nóng)戶抵制征收與地方政府懲罰

觀點二：農(nóng)戶的抵制程度與宅基地征收價格和之后的轉(zhuǎn)讓價格之間的差價正相關(guān)，地方政府的懲罰會隨著農(nóng)戶抗?fàn)幍脑黾佣黾?。農(nóng)戶的抵制會使得地方政府征收的宅基地數(shù)量減少。當(dāng)農(nóng)戶最優(yōu)抵制對應(yīng)的土地征收數(shù)量大于完全配合的征收數(shù)量時，地方政府征收數(shù)量下降幅度大。當(dāng)農(nóng)戶最優(yōu)抵制對應(yīng)的土地征收數(shù)量小于完全配合的征收數(shù)量時，地方政府征收數(shù)量下降幅度小。農(nóng)戶抵制的強弱主要取決于土地征收價格與轉(zhuǎn)讓價格之間的價差以及地方政府懲罰對農(nóng)戶成本增加的程度。

農(nóng)戶對地方政府的征收行為并不會采取完全配合的策略，而是要權(quán)衡抵制策略帶來的成本收益變化，農(nóng)戶采取抵制策略的充要條件是抵制的收益大于成本。在此處，本文假定農(nóng)戶知道地方政府轉(zhuǎn)讓被征收土地的價格，并了解地方政府所采取的懲罰強度。設(shè)定農(nóng)戶抵制強度只體現(xiàn)在增加的土地轉(zhuǎn)讓價格上，并且農(nóng)戶會根據(jù)地方政府獲得收益的幅度來確定自己的抵制強度。本文設(shè)定農(nóng)戶的抵制強度為農(nóng)戶的抵制強度可看做農(nóng)戶在不考慮政府行為的情況下認為抵制能夠帶來的凈收益（已經(jīng)剔除掉抵制成本）或者是預(yù)期凈收益，并不是農(nóng)戶抵制帶來的真實收益，其中f（·）為單調(diào)遞增函數(shù)，P（q）-C-p(q)表示的是地方政府征收宅基地后獲得的單位土地收益。農(nóng)戶會根據(jù)P（q）-C-p(q)和征收價格p(q)之間的倍數(shù)大小來確定抵制強度，倍數(shù)的數(shù)值越大則抵制強度越高，或者農(nóng)戶認為抵制能夠帶來的收益越高，即地方政府獲得的差價收益與農(nóng)戶獲得的補償款（均為農(nóng)戶完全接受情況下的數(shù)值）比例越高則抵制強度越高。本文設(shè)定沒有政府參與交易，而是由宅基地供給者農(nóng)戶和土地需求者直接進行交易確定的均衡數(shù)量為qE，這時P（q）-C-p(q)=0，政府沒有獲得差價收益，農(nóng)戶的抵制強度為零。由于農(nóng)戶只能分得地方政府收益的一部分或者全部，不能超過地方政府總收益，所以對于任何情況下都必須存在P（q）和p（q）均為自變量q的函數(shù)，所以可以將函數(shù)轉(zhuǎn)化形式為f（q），由于隨著q的增加p（q）單調(diào)遞增，P（q）單調(diào)遞減，所以隨著q的增加遞減，又由于f（·）為單增函數(shù)，所以f（q）為自變量q的減函數(shù)。因為當(dāng)征收量達到qE時，政府的收益為零，即政府沒有參與宅基地轉(zhuǎn)讓，這時農(nóng)戶的抵制f（qE）=0，可以確定q的取值范圍為q∈（0,qE]，并且對于取值范圍內(nèi)的q都有f（q）≤P（q）-C-p（q）。農(nóng)戶抵制的收益函數(shù)可以設(shè)定為：

公式（9）中，Gq（q）為地方政府的懲罰給農(nóng)戶帶來的損失。由于農(nóng)戶的抵制行為是隨著征收價格，進而是征收數(shù)量的變化而變化，雖然f（q）是q的減函數(shù)，但是在農(nóng)戶抵制強度達到最大之前，農(nóng)戶的總收益是增加的，所以理論上地方政府的懲罰G（q）q也在增加。本文設(shè)定農(nóng)戶不增加抵制強度的情況下，地方政府也不會增加懲罰強度。在不考慮地方政府懲罰的情況下，農(nóng)戶的抵制強度選擇或預(yù)期的抵制凈收益為f（q）q，成本為G（q）q，對公式（9）求一階導(dǎo)數(shù)得到f′（q）q+f（q）-G（q）-G′（q）q，因為f（q）在q∈（0,qE]范圍內(nèi)是q的 非負減 函數(shù)，f′（q）＜0，并且G（q）是伴隨農(nóng)戶抵抗強度選擇的增函數(shù)，則存在某一q值使得f′（q）q+f（q）-G（q）-G′（q）q=0能夠成立，即公式（9）存在極大值，農(nóng)戶的最大抵制強度對應(yīng)的征收數(shù)量為qm。

依據(jù)農(nóng)戶最大抵制強度對應(yīng)的征收數(shù)量和農(nóng)戶完全配合地方政府土地征收情況下最優(yōu)征收數(shù)量之間的關(guān)系，農(nóng)戶的收益函數(shù)會出現(xiàn)兩種形式。在農(nóng)戶不抵制地方政府征收時，地方政府的最優(yōu)征收數(shù)量為qe，由于存在地方政府壟斷土地買賣市場，所以0≤qe＜qE。在面對農(nóng)戶抵制的情況下，對于利益最大化的地方政府而言，超過qe數(shù)量不可能是雙方博弈的均衡，所以農(nóng)戶收益函數(shù)或者反應(yīng)函數(shù)就會出現(xiàn)以下兩種情況：

其中，第一種情況出現(xiàn)的條件是當(dāng)qe＜qm≤qE,且0≤q≤qe；第二種情況出現(xiàn)的條件是當(dāng)0＜qm≤qe,且qm≤q≤qe。

公式（10）中，當(dāng)qe＜qm≤qE時，不考慮qm＜q≤qE區(qū)間農(nóng)戶收益函數(shù)是因為地方政府征收數(shù)量不能超過qe，而此時qm＞qe，是不可能達到的均衡結(jié)果。對于0＜qm≤qe情況下，不考慮0≤q＜qm區(qū)間農(nóng)戶收益函數(shù)是因為，政府征收數(shù)量超過qm后，農(nóng)戶抵制f（qm）達到最大值，不會再增加，而這時政府征收數(shù)量并沒有達到qe，征收的邊際成本大于邊際收益，所以地方政府還會增加征收數(shù)量，0≤q＜qm之間不會出現(xiàn)市場均衡結(jié)果。當(dāng)0＜qm≤qe，且qm≤q≤qe時，農(nóng)戶的抵制強度在qm達到最大值，由于地方政府的懲罰強度隨著農(nóng)戶的抵制強度而變化，所以地方政府的懲罰強度也達到最大值G（qm）。

地方政府的收益函數(shù)可以表示為：

其中，第一種情況出現(xiàn)的條件為qe＜qm≤qE，且0≤q≤qe；當(dāng)0＜qm≤qe,且qm≤q≤qe時，地方政府收益為第二種情況。

公式（11）中，φG（q）為地方政府懲罰農(nóng)戶需要支出的成本，φ為某一常數(shù)，表達的含義為農(nóng)戶受到的懲罰程度與政府懲罰成本支出具有正相關(guān)關(guān)系。對公式（11）求一階導(dǎo)數(shù)并滿足最大化條件得到：

在公式（12）中，（φ-1）[G′（q）q+G（q）]＜0，這說明農(nóng)戶的抵制行為導(dǎo)致的邊際成本上升被地方政府的懲罰行為部分抵消。抵消的程度取決于地方政府懲罰成本φ[G′（q）q+G（q）]。φ越接近于0，說明地方政府懲罰農(nóng)戶付出的成本越小，或者相同懲罰成本支出給農(nóng)戶帶來的成本增加越多；φ越接近于1，說明地方政府懲罰農(nóng)戶付出的成本越大，或者相同懲罰成本支出給農(nóng)戶帶來的成本增加越少。φ的取值大小主要取決于地方政府的集權(quán)程度和上級政府的支持程度。如果地方政府集權(quán)程度越高，上級政府支持程度越高，則φ值越小。

農(nóng)戶的抵制策略會減少地方政府土地征收數(shù)量。公式（12）中，因為qe＜qm≤qE,即農(nóng)戶最大抵制強度時的征收數(shù)量超過地方政府可能的最大征收數(shù)量。對于任意q≤qe都有f（q）+f′（q）q＞G′（q）q+G（q），所以也存在f（qr）+f′（qr）qr＞（1-φ）[G′（qr）qr+G（qr）]，變換形式為f（qr）+f′（qr）qr+（φ-1）[G′（qr）qr+G（qr）]＞0。比較公式（2）和公式（12），可以得出，公式左側(cè)都為政府征收宅基地轉(zhuǎn)讓后的邊際收益，并且函數(shù)形式相同，公式（12）右側(cè)與公式（2）右側(cè)差異在于增加了f（qr）+f′（qr）qr+（φ-1）[G′（qr）qr+G（qr）]部分，因為其大于零，所以有對于q∈[0,qe]，公式（14）都成立：

公式（14）的經(jīng)濟含義為農(nóng)戶抵制導(dǎo)致地方政府征收宅基地的邊際成本上升。抵制情況下保證地方政府的邊際收益與邊際成本相等的征收數(shù)量就會小于農(nóng)戶完全配合時的征收數(shù)量，即qr＜qe。

公式（13）的形式與公式（2）相比增加了f（qm）+（φ-1）G（qm），由于達到qm之后單位征收量的增加只導(dǎo)致邊際征收成本增量f（qm）+（φ-1）G（qm），相當(dāng)于邊際成本函數(shù)增加了常數(shù)項。因為本文假定公式（9）存在唯一最大值解，要保證唯一最大解存在必須存在G′（q）＞f′（q）。變換公式（9）最大化條件為f（qm）-G（qm）=G′（qm）qm-f′（qm）qm，因為G′（q）＞f′（q），所以G′（qm）qm-f′（qm）qm＞0，進而f（qm）-G（qm）＞0，所以f（qm）+（φ-1）G（qm）＞0成立。由于公式（13）中邊際成本部分p′（q）q+p（q）+f（qm）+（φ-1）G（qm）+C大于公式（2）p′（q）q+p（q）+C邊際成本部分，所以有公式（13）確定的最優(yōu)征收數(shù)量qs＜qe。

當(dāng)農(nóng)戶最大抵制強度對應(yīng)的征收數(shù)量大于完全配合地方政府征收情況下的征收數(shù)量時，地方政府土地征收減少的幅度最大。公式（12）與公式（13）相比右側(cè)邊際成本的差別主要有f（q）+f′（q）q+（φ-1）[G′（q）q+G（q）]和f（qm）+（φ-1）G（qm），由于在公式（12）中農(nóng)戶的抵制程度在小于qe的范圍內(nèi)都在增加，而公式（13）中抵制程度成為以征收量決定的邊際成本曲線的常數(shù)項，所以有f（q）+f′（q）q+（φ-1）[G′（q）q+G（q）]＞f（qm）+（φ-1）G（qm），公式（12）右側(cè)的邊際成本曲線也將大于公式（13）右側(cè)的邊際成本曲線，決定的征收數(shù)量關(guān)系為qr＜qs＜qe。

無論在何種情況下，農(nóng)戶的抵制策略都增加了收益。當(dāng)qe＜qm≤qE時，農(nóng)戶的收益為 =p（qr）qr+f（qr）qr-G（qr）qr。通過采取抵制策略，農(nóng)戶新增收益為f（qr）qr-G（qr）qr，減少的收益為土地征收數(shù)量減少造成的損失。實際上這種損失并不存在，因為農(nóng)戶完全配合地方政府征收情況下的供給函數(shù)是農(nóng)戶在村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓宅基地的供給函數(shù)，沒有地方政府征收的情況下，也可以按照供給函數(shù)的價格轉(zhuǎn)讓。當(dāng)0＜qm≤qe時，農(nóng)戶的收益為=p（qs）qs+f（qm）qs-G（qm）qs，農(nóng)戶新增收益為f（qm）qs-G（qm）qs。進一步比較兩種情況下農(nóng)戶收益增加的程度，因為在qe＜qm≤qE時，農(nóng)戶的抵制強度沒有達到最大值，且有qr＜qs，說明由于農(nóng)戶的抵制強度大于0＜qm≤qe情況下的抵制強度，造成地方政府減少征收數(shù)量，所以有f（qr）qr-G（qr）qr＞f（qm）qs-G（qm）qs成立，農(nóng)戶在抵制強度高時會獲得更高收益。

農(nóng)戶的抵制策略不僅使得地方政府減少了土地征收數(shù)量，而且也降低了地方政府土地征收的收益水平。當(dāng)qe＜qm≤qE時，地方政府的收益為：P（qr）qr-φG（qr）qr-p（qr）qr-f（qr）qr+G（qr）qr-Cqr。地方政府收益變化部分包括：由于土地征收數(shù)量減少而導(dǎo)致的收益損失，因為qr＜qe；由于農(nóng)戶抵制而減少的收益f（qr）qr；采取懲處后對農(nóng)戶價格上升抵消帶來的收益增加G（qr）qr；懲治抵制行為而支出的成本φG（qr）qr。因為f（qr）qr＞G（qr）qr，進而有f（qr）qr＞（1-φ）G（qr）qr。由于農(nóng)戶的抵制，政府征收宅基地的凈收益顯著下降。當(dāng)0＜qm≤qe時，地方政府的收益為P（qs）qs-φG（qm）qs-p（qs）qs-f（qm）qs+G（qm）qs-Cqs。與農(nóng)戶完全配合征收情況相比，地方政府收益減少為P（qm）qs-φG（qm）qs-f（qm）qs，其中地方政府收益減少部分G（qm）qs-f（qm）qs與農(nóng)戶增加的收益相等，但是地方政府收益減少量-φG（qm）部分，并沒有帶來農(nóng)戶收益增加，而是實實在在的總收益減少。比較qe＜qm≤qE與0＜qm≤qe情況下，地方政府收益的變化情況可得，在qe＜qm≤qE情況下，地方政府的征收數(shù)量qr＜qs，在邊際收益函數(shù)不變的情況下，地方政府征收宅基地數(shù)量減少，只能是邊際成本上升導(dǎo)致，所以有在qe＜qm≤qE情況下，地方政府獲得的收益小于0＜qm≤qe情況下的收益。

（三）地方政府跨時期征收

觀點三：影響地方政府提前征收宅基地或囤地的主要因素如下：未來土地市場需求上升幅度 ，地方政府對未來收益或成本的折現(xiàn)率γ政，融資成本r（q）。未來土地市場需求上升的幅度越高，地方政府越傾向于提前征收宅基地；折現(xiàn)率越高，地方政府越傾向于提前征收宅基地；融資成本越高，地方政府越傾向于減少提前征收宅基地數(shù)量，甚至不提前征收。

本文將地方政府的宅基地征收和土地出讓分為兩期，t和t+1期。地方政府t期面對的土地需求函數(shù)為Pt（q），并假定土地需求會上升，且地方政府能夠預(yù)期到土地需求函數(shù)的變化，設(shè)定t+1期相對于t期土地需求上升的幅度為則農(nóng)戶不能預(yù)期到土地需求上漲，他們認為Pt+1（q）=Pt（q），城市土地市場需求不發(fā)生變化。農(nóng)戶的宅基地供給函數(shù)在兩個時期也不發(fā)生變化，即pt（q）=pt+1（q），qt為t期地方政府征收宅基地數(shù)量，qt+1為t+1期地方政府征收宅基地數(shù)量。農(nóng)戶t期的抵制強度為期的抵制強度為政府的折現(xiàn)率為γ政，0＜γ政＜1，即未來價值小于當(dāng)前價值，如果地方政府需要增加當(dāng)前宅基地數(shù)量并用于t+1期，則需要增加融資成本r（q），并且兩個時期地方政府單位土地整理成本不變，均為C。t+1期農(nóng)戶供給宅基地的最低征收價格為t期的征收價，即pt，經(jīng)濟含義為地方政府征收宅基地價格只能上升，為了簡化分析，只考慮qe＜qm≤qE的情況。

對于地方政府而言，出于利益最大化的考慮，在t期至少會按照本期的邊際收益等于邊際成本的原則征收用于本期轉(zhuǎn)讓的宅基地數(shù)量qr，目前要分析的是地方政府是否會將在t+1期供給的土地在t期提前征收。因為qr為地方政府在t期征收的最少數(shù)量，所以有qt≥qr，如果有qt＞qr，則存在地方政府提前征收?，F(xiàn)在只分析在t期的超額征收部分qt-qr?？紤]到t+1期地方政府面對的土地市場需求為通過折現(xiàn)的方式可以得出相當(dāng)于t期的土地需求增加了接下來分析促使地方政府將t+1期的土地需求量qt-qr提前到t期征收的因素。地方政府提前征收量qt-qr給地方政府帶來的收益增加分為兩個部分：農(nóng)戶獲得的收益部分，以及地方政府除掉支付給農(nóng)戶的補償之外的收益。農(nóng)戶的收益部分變化可以通過農(nóng)戶兩個時期供給函數(shù)的變化來分析。設(shè)定地方政府的選擇有兩種，一種為t期只征收qr數(shù)量，不增加征收數(shù)量；另一種為根據(jù)兩個時期總收益最大化原則提前征收qt-qr數(shù)量。qt-qr數(shù)量的宅基地提前到t期征收，節(jié)約的成本為t+1期農(nóng)戶上升的抵制成本。由于t+1期土地市場需求上升，使得函數(shù)P（q）上升到函數(shù)而使得農(nóng)戶的抵制程度上升，即抵制函數(shù)由上升到增加的成本包括提高了的t期的總體征收價格造成的地方政府支出增加。另一部分增加的成本為將在t+1期支付給農(nóng)戶的補償提前到t期支付，這體現(xiàn)為在地方政府γ政存在下，相同成本的未來值低于現(xiàn)值，減小的幅度為1-γ政。

下面分析地方政府除去支付給農(nóng)戶的補償之外的收益。由于P（q）和G（q）均為線性函數(shù)，所以地方政府此部分收益的函數(shù)表達形式為公式（15），其中，C（qt-qr）-r（qt-qr）-φG（qt）qt+φG（qr）qr是提前征收土地后在當(dāng)期要付出的一部分成本，而P（qt-qr）×（qt-qr）部分只能在t+1期實現(xiàn)，通過折現(xiàn)率γ政換算為現(xiàn)值。如果將t期提前征收的宅基地數(shù)量qt-qr仍然在t+1期征收的話，需要比較時期變化造成的成本變化。由于存在折現(xiàn)率γ政會降低未來收益的現(xiàn)值，并且其它成本都需要當(dāng)前支付，還需要為提前征收支付融資產(chǎn)生的利息成本r（q），所以增加的成本主要包括：γ政導(dǎo)致未來收益降低和當(dāng)前成本支出與未來成本相比現(xiàn)值更高；為提前征收增加的融資成本。

通過對地方政府兩個時期征收成本收益變化的比較分析，可以得出影響地方政府提前征收宅基地（或者囤地）的主要因素為：未來土地市場需求上升幅度地方政府對未來收益或成本的折現(xiàn)率γ政，融資成本r（q）。未來土地市場需求增加的幅度越高，則地方政府在未來面臨的農(nóng)戶抵制造成的征收價格的上升幅度越大，地方政府將更為傾向于提前征收宅基地。尤其是我國已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，土地價格會呈現(xiàn)出快速上漲的趨勢，這就刺激了地方政府提前征收宅基地或者做出囤地行為。制約地方政府提前征收宅基地的因素有折現(xiàn)率γ政和融資成本r（q）。折現(xiàn)率γ政越低，融資成本r（q）越高，地方政府越可能減少提前征收宅基地數(shù)量，甚至不提前征收。影響γ政的因素主要有：全社會的資金成本水平，即借貸資金利率水平，資金成本越高則γ政越低；地方政府投資渠道越多和收益水平越高，則γ政越低；地方政府主要官員預(yù)期在本職位任期越長，則越看重未來收益，γ政值越高，如果地方政府主要官員調(diào)動越為頻繁，則越看重當(dāng)前收益，γ政值越低。其中，地方政府主要官員預(yù)期任期長短是影響γ政的重要因素。影響融資成本r（q）的因素主要有：全社會的資金成本水平，地方政府在借貸市場的信譽和負債水平，中央政府對地方政府債務(wù)水平的控制程度。從目前來看，影響地方政府融資成本r（q）的最主要因素為中央政府對地方政府債務(wù)規(guī)模的控制程度，控制越嚴(yán)格，融資成本上升的幅度越大，有時根本無法增加融資規(guī)模。

在地方政府提前征收的情況下，農(nóng)戶的收益水平下降，地方政府的收益水平上升。如果地方政府不提前征收宅基地，則t期和t+1期實際上是相互分離的兩個時期，唯一的區(qū)別是，如果t+1期地方政府面對的土地需求不增加，農(nóng)戶不用付出t期的抵制程度就可以獲得t期的補償價格，然而農(nóng)戶還是會采取抵制行動，增加收益，但增加的幅度非常有限，相應(yīng)的，地方政府的收益會有所減少。如果地方政府在t期提前征收一定數(shù)量的宅基地，農(nóng)戶t期的收益與不存在跨時期選擇情況下農(nóng)戶抵制政府征收和政府懲罰情況相比有所增加，增加的主要是由于征收數(shù)量上升引起的整體征收價格上升，但是在t+1期地方政府會減少征收數(shù)量。由于在t+1期土地價格上漲，農(nóng)戶的抵制強度會增加，農(nóng)戶在t+1期損失的收益將會大于在t期增加的收益。地方政府在t期提前征收情況下與不存在跨期選擇情況下農(nóng)戶抵制政府征收和政府懲罰情況相比，農(nóng)戶的總收益水平下降。

五、結(jié)論與建議

本文通過對地方政府和農(nóng)戶在征地過程中的博弈分析，得到如下研究發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)有宅基地管理制度和土地征收制度賦予了地方政府在宅基地征收市場和城市土地供給一級市場的壟斷地位，致使農(nóng)戶只能獲得極低的征收補償，城市土地使用者也將支付更高的土地購買價格，降低了農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的速度，阻礙了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體進程。農(nóng)戶的抵制行為和地方政府的懲罰使得宅基地征收的效率下降，交易成本上升，但抵制能夠增加農(nóng)戶收益，是農(nóng)戶的理性選擇。由于預(yù)期未來土地價格上漲，地方政府具有提前征收宅基地或囤積土地的動力，影響政府提前征收宅基地或囤地的主要因素為未來土地價格上漲幅度、地方政府主要官員預(yù)期任職期限和融資成本。

基于以上研究發(fā)現(xiàn)，本文認為可以從以下4個方面著手優(yōu)化我國的宅基地管理制度和土地征收制度。第一，徹底破除地方政府宅基地壟斷征收權(quán)，賦予農(nóng)戶宅基地與城市居民住宅相同的權(quán)利，允許宅基地自由流轉(zhuǎn)。盤活宅基地是盤活農(nóng)村建設(shè)用地的關(guān)鍵，現(xiàn)有的農(nóng)村土地征收制度限制了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。對宅基地流轉(zhuǎn)的限制和農(nóng)戶對地方政府為了獲得增減掛鉤指標(biāo)而征收宅基地的預(yù)期，導(dǎo)致即使宅基地空置廢棄，農(nóng)戶也不愿意退出。打破地方政府宅基地壟斷征收權(quán)，會使得廣大偏遠地區(qū)和中西部地區(qū)農(nóng)戶真正認識到宅基地的價值，再輔以宅基地退耕的政策扶植，將有利于增加耕地面積，盤活土地資源。對于城郊和發(fā)達地區(qū)的宅基地，應(yīng)允許其自由流轉(zhuǎn)，使農(nóng)戶獲得較高的經(jīng)濟補償，從而產(chǎn)生增加土地供應(yīng)、降低城市地價和經(jīng)濟運行成本的效果。

第二，將地方政府的征地權(quán)嚴(yán)格限制在公益性領(lǐng)域，并按市場價格給予征地補償。2020年1月1日起實施的新修訂的《土地管理法》已經(jīng)明確規(guī)定地方政府只有在6種情形下才能征收農(nóng)村土地，已經(jīng)大幅減少了地方政府征收土地的范圍，但是并沒有將地方政府的征地行為完全限制在公益性領(lǐng)域，只要地方政府擁有非公益性用地的壟斷征收權(quán)，就很難遏制住其營利性沖動，也很難不出現(xiàn)侵害農(nóng)民利益的情況。關(guān)于征地補償，新修訂的《土地管理法》規(guī)定，“征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價確定”。從實行區(qū)片綜合地價地區(qū)實際情況來看，區(qū)片綜合地價仍舊參考的是土地產(chǎn)值倍數(shù)，農(nóng)民依然沒有參與到土地增值收益的分配之中。

第三，以稅收的形式確定地方政府分享土地增值的比例。發(fā)達國家普遍實行土地所有者和政府分享土地增值的做法，但政府并不直接介入到土地交易之中，而是以稅收的形式參與分配。在我國，地方政府直接介入到土地轉(zhuǎn)用的交易過程中，充當(dāng)了農(nóng)村土地的購買者和城市土地的供給者，這大幅降低了土地資源的配置效率。雖然宅基地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地出現(xiàn)的大幅增值并不是農(nóng)民投資的結(jié)果，而是城市建設(shè)和工商業(yè)發(fā)展形成的溢出效應(yīng)，但并不等于農(nóng)民沒有分享土地增值的權(quán)利。以稅收形式來規(guī)定政府和農(nóng)民分享土地增值的比例，一方面能夠保證地方政府在不直接介入到非公益性土地交易后有穩(wěn)定的財政收入，并對城市工商業(yè)溢出效應(yīng)進行補償；另一方面也能夠使得農(nóng)民擁有穩(wěn)定的獲利預(yù)期，減少征地過程中的矛盾和沖突。

第四，削弱地方政府對當(dāng)?shù)赝恋貎r格的控制力，限制地方政府的融資規(guī)模，降低地方政府囤積土地的規(guī)模。本文分析認為，未來土地價格上漲幅度、地方政府主要官員預(yù)期任職期限和融資成本是影響地方政府囤積土地的主要因素。地方政府作為當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)用地的壟斷供給者，通過控制土地供給數(shù)量和節(jié)奏能夠維持土地價格持續(xù)上漲的趨勢，一旦打破地方政府土地壟斷供給地位，土地供求將主要受市場機制調(diào)控，土地價格將會出現(xiàn)有漲有跌之勢而不是保持持續(xù)上漲，這將會減少地方政府囤地的規(guī)模。地方政府主要官員的任期會對囤地規(guī)模產(chǎn)生影響，但是因為地方政府主要官員任期由多種因素影響和決定，且會影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的各個方面，因此不能隨意給出調(diào)整任期的建議，應(yīng)當(dāng)綜合考慮多方面因素。近些年，地方政府土地金融化的趨勢越來越顯著，地方政府將征收的土地注入到政府融資平臺或城投公司，后者再以土地為抵押物向銀行貸款，貸款的一部分用于新一輪土地征收，由此形成土地的滾動開發(fā)模式[35][36]。地方政府囤積土地的規(guī)模越大，造成的資源浪費就越嚴(yán)重。限制地方政府以土地為抵押物和為了土地征收的融資規(guī)模，能夠有效降低地方政府的囤地規(guī)模。