中國特色社會主義先行示范區(qū)深圳法治建設(shè)的內(nèi)在邏輯及立法進(jìn)路

鄒平學(xué)，馮澤華

（1.深圳大學(xué)港澳基本法研究中心，廣東 深圳518060；2.深圳大學(xué)馬克思主義學(xué)院，廣東 深圳518060；3.中國社會科學(xué)院大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京102488）

為保障深圳在更高起點、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)改革開放，更好實施粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略，2019年8月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》（以下簡稱《先行示范區(qū)意見》），將深圳提升至中國法治城市示范、躋身全球城市前列、中國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的城市范例等戰(zhàn)略地位。從國家戰(zhàn)略的內(nèi)在機理而言，深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)，除了發(fā)揮大灣區(qū)四大中心城市之一的作用，還肩負(fù)著將先行示范區(qū)與大灣區(qū)建設(shè)貫通于全面依法治國戰(zhàn)略的使命，通過雙區(qū)驅(qū)動實效輻射全國乃至世界，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。質(zhì)言之，發(fā)揮創(chuàng)新引領(lǐng)作用、激發(fā)“雙區(qū)驅(qū)動效應(yīng)”是先行示范區(qū)建設(shè)的功能定位。法律是治國之重器，城市建設(shè)需要法治提供原動力，深圳建設(shè)先行示范區(qū)自然離不開法律之治。鑒于此，本文從立法視角出發(fā)，管窺深圳建設(shè)先行示范區(qū)亟需厘清和把握的重大問題，探析深圳建設(shè)先行示范區(qū)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)、中央授權(quán)等權(quán)力行使的內(nèi)在邏輯及其法治進(jìn)路。

一、先行示范區(qū)建設(shè)的邏輯起點與法治目標(biāo)

綜觀我國改革發(fā)展的變遷歷程，先行先試的改革實踐不可能脫離特定的社會環(huán)境，甚至需要依賴于特定社會環(huán)境而獲得改革的動力。以法治建設(shè)為例，中國法治建設(shè)的內(nèi)在邏輯充分表明，國家法治水平制約地方法治水平。這主要基于幾點原因：第一，頂層設(shè)計規(guī)范對地方法治建設(shè)的“剛性約束”。憲法、立法法在宏觀層面上對中央與地方的立法權(quán)限預(yù)先進(jìn)行配置。地方的立法權(quán)限空間狹窄，且須接受中央的備案審查。這種權(quán)力的配置現(xiàn)狀決定地方的法治建設(shè)必然受到國家法治體系的制約。例如，我國正處于改革和發(fā)展的過程中，經(jīng)濟(jì)社會各個領(lǐng)域進(jìn)度不一，有些領(lǐng)域存在滯后現(xiàn)象，比如社會領(lǐng)域。深圳作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家一線城市，自身公共服務(wù)體系和能力還存在明顯不足①，如果深圳要率先解決公共服務(wù)問題，更好地為市民提供均等、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，包括教育、社會保險、生態(tài)和環(huán)境建設(shè)等，就需要深化自身社會政策領(lǐng)域的改革，但這些政策能否落地也取決于中央政府相關(guān)部門的改革進(jìn)度。第二，行政區(qū)域間公共事務(wù)無法割裂的“相鄰約束”。某一行政區(qū)域固然可以根據(jù)本地情況制定超前的地方性法規(guī)，實現(xiàn)區(qū)域法治水平超越周邊區(qū)域。然而，在國家治理體系中，區(qū)域共同治理將成為新的行政管理模式，多元共治局面逐步形成。不同行政區(qū)域間難以在環(huán)境治理、跨區(qū)域交通運輸?shù)葏^(qū)域公共事務(wù)方面割斷聯(lián)系。在區(qū)域協(xié)同機制尚未健全的情況下，“公用地悲劇”和“搭便車”現(xiàn)象日益凸顯。某一行政區(qū)域的法治水平很難大幅度超出周邊區(qū)域的水平而獨善其身，它受到國家層面、區(qū)域?qū)用娣ㄖ嗡降榷喾矫嬉蛩氐闹萍s。第三，中央任免官員對地方法治建設(shè)的“個性約束”。深圳等重要城市的“一把手”往往由中央任職。從權(quán)力監(jiān)督的角度而言，雖不能說地方“一把手”直接決定地方法治水平，但地方“一把手”往往肩負(fù)著中央賦予的重要政治責(zé)任。通過法治來確認(rèn)和鞏固改革創(chuàng)新事項，需要地方“一把手”的支持方能實現(xiàn)。易言之，地方法治在一定程度上受地方“一把手”法治思維和法治能力的影響，而地方“一把手”的法治思維又深受國家整體法治建設(shè)思維的影響。再者，法治這種軟實力的建設(shè)往往耗時長，需要持續(xù)累進(jìn)才能見到明顯效果，而官員往往任期短，兩者存在的內(nèi)在張力致使地方法治建設(shè)會存在動力不足的問題。最后，改革創(chuàng)新的“風(fēng)險約束”。厲行法治往往還需要改革創(chuàng)新，而改革創(chuàng)新的不確定性風(fēng)險較大。改革愈深入，各種新問題、新情況、新挑戰(zhàn)愈接踵而來，尤其是各種利益集團(tuán)的阻力，改革進(jìn)程有推進(jìn)不暢乃至擱淺的風(fēng)險。如果沒有寬松的容錯試錯機制，官員推動改革的勇氣和膽識也會受到壓制，他們更愿意求穩(wěn)而不是求新。

誠然，法治水平較高的城市可在市場經(jīng)濟(jì)機制建設(shè)、企業(yè)改革領(lǐng)域、創(chuàng)新驅(qū)動建設(shè)、教育醫(yī)療等公共服務(wù)的水平、地方立法的先行先試、政府依法行政等領(lǐng)域走在全國前列，成為國家的法治標(biāo)桿。但這種適度超前并不意味著地方法治水平可以脫離國家法治而一枝獨秀，地方依然在很大程度上受到國家整體法治水平的制約。從改革實踐的同構(gòu)性角度而言，深圳建設(shè)先行示范區(qū)，如同當(dāng)年建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在具體的先行先試事項中必然遭遇巨大法治風(fēng)險。換言之，深圳在推行某個改革事項異于全國其他地方時，往往會招致法制不統(tǒng)一的質(zhì)疑。如深圳部分的交通違章罰款數(shù)額超過《道路交通安全法》的上限便引發(fā)社會廣泛討論，在不同的地方實踐還招致不同的因應(yīng)，致使深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)面臨執(zhí)法上的“松弛局面”②。深圳建設(shè)先行示范區(qū)不可避免地繼承了經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)過程中的“權(quán)力障礙”，同樣需要排除“恣意修法與法治肢解”[1]的種種質(zhì)疑。

結(jié)合官方分類[2]和立法實踐，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可分為四大類型：第一類經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)先行先試，彌補法律、行政法規(guī)缺位，可稱之為先行性經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)獎勵和保護(hù)見義勇為人員條例》；第二類經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)僅對法律、行政法規(guī)的執(zhí)行具體化或者僅規(guī)范地方事務(wù)，以經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)之名行地方性法規(guī)之實，可稱之為名義性經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實施〈印刷業(yè)管理條例〉若干規(guī)定》《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)物業(yè)管理條例》等；第三類變通法律、行政法規(guī)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，可稱之為變通性經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》等；第四類涵蓋前述兩種或者三種類型的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，可稱之為復(fù)合性經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)食品安全監(jiān)督條例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)前山河流域管理條例》等。學(xué)界對經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的位階眾說紛紜，至今莫衷一是。目前，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的位階存在4種具有代表性的觀點：（1）與地方性法規(guī)相同[3]；（2）高于地方性法規(guī)而低于法律和行政法規(guī)[4]；（3）與法律相同[5]；（4）對不同類型的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)以及同一經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)中不同類型的規(guī)定依其性質(zhì)及特點分別界定其位階。先行性和名義性經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)等同于地方性法規(guī)，低于法律、行政法規(guī)；變通性經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)與其所變通的對象相同（如變通行政法規(guī)，即與行政法規(guī)的位階相同）；復(fù)合性經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)不同類型的規(guī)定對應(yīng)前述原則分別界定[6]。

我們認(rèn)為，前三種觀點非此即彼的研究思路難以科學(xué)闡釋經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的位階，第四種觀點的研究思路可行，但有個別分類的觀點存在差異——先行性經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的位階應(yīng)與法律相同。一方面，既然規(guī)制某一事項的法律、行政法規(guī)缺位，而先行性經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)彌補了缺位，即已發(fā)揮法律之作用，從法理邏輯及立法實踐層面不可能低于法律；另一方面，將先行性經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的位階提升至法律這一層面，有助于增強其法律效力，抵御其他法律、行政法規(guī)對其效力的消解，確保其發(fā)揮先行先試作用。由此可見，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的位階要具體情況具體分析。正因如此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)與法律、行政法規(guī)間的沖突不可避免。詳言之，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)與法律、行政法規(guī)間沖突之困在于如何理解全國人大及其常委會授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)時“不抵觸法律、行政法規(guī)的基本原則”。法理上的基本原則是指體現(xiàn)法的根本價值和法律原則，它是整個法律活動的指導(dǎo)思想和出發(fā)點，構(gòu)成法律體系的神經(jīng)中樞[7]。而從經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的授權(quán)決定本意來看，基本原則是指某一部具體的法律、行政法規(guī)的原則、立法目的和基本價值，與法理上的基本原則存在交叉關(guān)系，但具有一定的差異。具體的法律、行政法規(guī)上的基本原則往往在總則中以立法目的、原則等形式出現(xiàn)，而法理上的基本原則是一種抽象的普遍性規(guī)范，后者指導(dǎo)前者。這里繼續(xù)以《道路交通安全法》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》的關(guān)系為例進(jìn)行探討?！兜缆方煌ò踩ā穼儆谛姓?，受依法行政原則、比例原則、正當(dāng)法律程序等行政法基本原則調(diào)整、規(guī)范。《道路交通安全法》還有更為具體的原則，如提高通行效率、道路交通安全工作應(yīng)當(dāng)遵循依法管理、方便群眾等原則。這些具體的原則即是《道路交通安全法》的基本原則。而涉及交通違章罰款數(shù)額的規(guī)定是具體規(guī)則，或曰具體規(guī)定。在某一部法律、行政法規(guī)中，基本原則與具體規(guī)則的區(qū)別是相對的，兩者有共性，但基本原則較寬，有更大的宏觀指導(dǎo)性，而具體規(guī)則較窄；前者具有較強的穩(wěn)定性、模糊性，后者穩(wěn)定性弱、明確性強。鑒于此，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》的部分交通違章罰款數(shù)額超過《道路交通安全法》的上限，并不意味著對《道路交通安全法》基本原則的突破，因為罰款數(shù)額屬于可變通的具體規(guī)則，但后者所規(guī)定的立法目的、原則屬于基本原則，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)不能突破，如不能出現(xiàn)妨礙通行效率的規(guī)定。

綜上所述，城市法治超前發(fā)展非常不易，但可以先行先試。換言之，在某種限度內(nèi)，地方的主動性與創(chuàng)造性需要鼓勵和保護(hù)。在此過程中，中央需要及時予以肯定并給予授權(quán)，這種先行先試的改革授權(quán)對地方可能是超越，但對全國卻起到法治先行示范作用。先行示范區(qū)建設(shè)的法治水平受國家法治水平的制約，因此在彰顯示范效應(yīng)中與國家法治建設(shè)同頻共振，是先行示范區(qū)建設(shè)的邏輯起點與法治目標(biāo)，亦是先行示范區(qū)法治建設(shè)的立法進(jìn)路需要堅持的正確方向。對此，按照《先行示范區(qū)意見》精神，可從三大方向深化：一是全面提升民主法治建設(shè)水平——著眼于改革創(chuàng)新實踐需要，提升政府依法行政能力；二是優(yōu)化政府管理和服務(wù)——側(cè)重于深化“放管服”改革，營造國際一流法治化營商環(huán)境；三是促進(jìn)社會治理現(xiàn)代化——偏向于運用高端技術(shù)，推進(jìn)智慧城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而確保改革方向不偏離的重要舉措是從立法進(jìn)路上充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性?；谌绱硕ㄎ?，先行示范區(qū)無法獨善其身，亟需充分發(fā)揮中央對深圳的授權(quán)及經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的實效，在法制統(tǒng)一、依法改革與突破創(chuàng)新的內(nèi)在張力中尋覓合力之道，引領(lǐng)和帶動全國用法治規(guī)范政府和市場邊界，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動和高效配置，共同營造穩(wěn)定、公平、透明的法治化營商環(huán)境，全面提升國家法治建設(shè)水平。唯有如此，以“法治城市示范”為戰(zhàn)略定位的先行示范區(qū)方可“安心立命”、彰顯魅力。

二、基礎(chǔ)配置：經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是建設(shè)先行示范區(qū)的助推器

（一）深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的濫觴及其當(dāng)代使命

授權(quán)是一種稀缺法治資源，無法常得。而高度依賴于授權(quán)不利于充分發(fā)揮深圳的積極性。中共十九屆四中全會強調(diào)：“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”。除了尋求中央必要的授權(quán)外，深圳須充分發(fā)揮手中經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和地方立法權(quán)的作用，開辟多元改革進(jìn)路。如果說中央的授權(quán)是夯實深圳與外部協(xié)同建設(shè)先行示范區(qū)的憲制基礎(chǔ)，那么，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)即是聚焦于深圳自身發(fā)展的助推器。先行示范區(qū)建設(shè)嵌入國家治理體系語境后，對地方立法進(jìn)行授權(quán)是中央積極性的體現(xiàn)，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的充分行使則是地方積極性的縮影。

回顧深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法史，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的獲得和發(fā)揮作用可謂波瀾壯闊、精彩紛呈。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)濫觴于1992年七屆全國人大常委會第二十六次會議做出的“關(guān)于授權(quán)深圳市人大及其常委會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實施”的決定，時至今日，該項授權(quán)決定尚未被明確予以收回。全國人大常委會關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的授權(quán)決定，徹底扭轉(zhuǎn)當(dāng)時深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)高度依賴“紅頭文件”發(fā)展經(jīng)濟(jì)的僵局，突破了之前深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)急需的立法項目必須通過廣東省人大來制定等權(quán)限程序方面的瓶頸，從而為經(jīng)濟(jì)特區(qū)根據(jù)自身實際大膽開拓、銳意進(jìn)取提供了“銳利法器”，深圳先行先試的改革經(jīng)驗由此可以通過經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法予以鞏固提升，深圳建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的地方規(guī)則也因此得以形成、壯大并為全國的推廣復(fù)制提供了成功的范本。然而，自“依法治國”入憲尤其是2000年版立法法起草之時，法治統(tǒng)一觀念逐漸深入人心，在某種程度上成為中國法治建設(shè)的“圭臬”后，學(xué)界掀起一場圍繞是否廢除經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的討論。支持者、異議者競相發(fā)表觀點，各執(zhí)一詞，針鋒相對。基于適應(yīng)改革發(fā)展需要，立法法最終保留經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，但圍繞廢除之爭并未停息。中共十八屆四中全會后，全面推進(jìn)依法治國方略成為國家共識。一些主張廢除經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的嘵論再次環(huán)繞學(xué)界[8]，直至《先行示范區(qū)意見》出臺后，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)成為先行示范區(qū)建設(shè)的法治利器，廢除之音方漸歇。那么，國家毅然保留經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)之目的何在？這就需要深入探尋經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的憲制理性。

毋庸置疑，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是我國為深化改革開放，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)允許其運用近似于法律的權(quán)限進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的立法授權(quán)。授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的初衷在于推動中國社會由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的探索，因轉(zhuǎn)型體量大、各地差異大、情況復(fù)雜，改革需要開辟立法“試驗田”，先行先試、容錯試錯，深圳便成了歷史的幸運兒。然而，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)作為一種新型的立法權(quán)，性質(zhì)特殊，當(dāng)時的學(xué)界對此理論準(zhǔn)備不充分，又無先例可循，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)可謂是立法權(quán)行使的“早產(chǎn)兒”和“拓荒?！薄Ｐ液迷谥醒氲氖跈?quán)決斷下，深圳迸發(fā)出經(jīng)濟(jì)特區(qū)敢為人先的精神，能動性地運用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，特別是中央授權(quán)決定里的特區(qū)立法變通權(quán)，對法律、行政法規(guī)等進(jìn)行了一系列的變通，滿足了深圳市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放所急需的一系列制度機制創(chuàng)新的需要，為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的跨越式發(fā)展奇跡和繼續(xù)深化改革創(chuàng)造了難得的制度空間。在深圳取得經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的次年，深圳市即通過兩項法規(guī)——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份有限公司條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)有限責(zé)任公司條例》，這成為深圳建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制的開路先鋒，是我國第一批公司法律規(guī)范，也為國家制定公司法提供立法試驗[9]。截至2019年8月底，深圳市共制定法規(guī)229件，現(xiàn)行有效法規(guī)168件，其中經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)130件[10]。其中超過1/3的法規(guī)是在國家和地方立法沒有先例的情況下先行先試。

站在新時代的起點上，盡管目前中國特色社會主義法律體系已經(jīng)初步建立，但總體來看，這個法律體系內(nèi)容并不平衡，這種不平衡包括質(zhì)與量不平衡、立法內(nèi)容不平衡、東西部立法發(fā)展不平衡3個方面[11]。此外，國家立法的健全固然反映了法治的進(jìn)步，但因為法律法規(guī)要覆蓋全國，要體現(xiàn)全國法制的統(tǒng)一性要求，因而內(nèi)容上會比較原則、籠統(tǒng)，也會存在某些制度設(shè)計難以適應(yīng)中國轉(zhuǎn)型社會的各地方差異性需求的問題，同時還可能給地方立法改革套上不可逾越的“緊箍咒”，地方立法的探索空間和變通尺度會比之前更小。與其他城市相比較，深圳經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展比較注重法治建設(shè)，稱得上“法治城市示范”。2017年至2018年，深圳兩度獲評“全國法治政府建設(shè)典范城市”榮譽；在中國政法大學(xué)2018年度中國法治政府評估中，深圳市位列100個參與評估城市的第一名。這是因為深圳長期以來通過發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，在不違背憲法和法律基本原則前提下，敢闖敢試，敢于和善于突破上位法對現(xiàn)實改革需求的束縛，有效構(gòu)建了市場經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新驅(qū)動的法治環(huán)境。與國內(nèi)同樣享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的廈門、珠海、汕頭等城市不同，深圳法治建設(shè)能夠取得明顯成就的根源，除了用好用足立法權(quán)外，更重要的是敢于和善于改革。改革是深圳的魂、深圳的根。當(dāng)前，國內(nèi)擁有地方立法權(quán)的城市普遍缺乏深圳所享有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，隨著國家法治的進(jìn)一步完善，通過地方立法來確立、鞏固、推進(jìn)改革的創(chuàng)新空間會越來越有限，通過地方立法來確立和推動改革的動能也會減弱。當(dāng)前，中國改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，深圳肩負(fù)著建設(shè)社會主義先行示范區(qū)的重任，過于依賴和等待統(tǒng)一的國家立法會增加立法與執(zhí)法的成本，故拓展經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的創(chuàng)新空間尤為重要[12]。深圳確有必要在先行示范區(qū)建設(shè)中發(fā)揚光大當(dāng)年經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)改革的優(yōu)良經(jīng)驗，在法治先行示范方面再立新功?！断刃惺痉秴^(qū)意見》再次強調(diào)：“用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，在遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則前提下，允許深圳立足改革創(chuàng)新實踐需要，根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定?！薄痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》也強調(diào)：“合理運用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)?！笨梢?，充分彰顯經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的功效，可為深圳建設(shè)先行示范區(qū)以及助推粵港澳大灣區(qū)建設(shè)發(fā)揮探路石作用。從深圳過往的改革經(jīng)驗來看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)在確認(rèn)改革、保障改革、推進(jìn)改革中有著舉足輕重的作用。深圳最先走出傳統(tǒng)發(fā)展模式、邁向高科技發(fā)展模式、步入高質(zhì)量發(fā)展模式；率先突破傳統(tǒng)法律制度與監(jiān)管制度，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)功不可沒。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)所具有的變通權(quán)具有較強的立法權(quán)限靈活性，能夠更適應(yīng)深圳體制機制創(chuàng)新和高科技發(fā)展的時代使命。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是保障深圳法治建設(shè)質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量相統(tǒng)一的“助推器”。深圳要真正率先實現(xiàn)第三次工業(yè)革命，甚至要掌握“第四次工業(yè)革命”的先導(dǎo)權(quán)、話語權(quán)，法治先行、規(guī)則先立必不可少?？梢哉f，沒有經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，深圳的體制機制就無法實現(xiàn)持續(xù)的革新，無法為生產(chǎn)要素的流動創(chuàng)造低成本的市場環(huán)境。

總之，基于中央授權(quán)是一種稀缺法治資源，中央并非無時無刻將權(quán)力資源傾向于先行示范區(qū)。在中央暫不能兼顧先行示范區(qū)法治建設(shè)時，廣東和深圳需要充分發(fā)揮改革創(chuàng)新的能動性，探索地方事權(quán)清單。若一些事權(quán)經(jīng)過中央的確認(rèn)或者在實踐中形成慣例，但在形式上屬于各省轄內(nèi)的權(quán)力事項，這些事項需要形成清單，盡快讓深圳在省級授權(quán)下推動改革，并形成可復(fù)制、可推廣的寶貴經(jīng)驗。同時，深圳應(yīng)爭取全國人大常委會的授權(quán)，在先行示范區(qū)立法協(xié)同聯(lián)席會議的協(xié)調(diào)下，積極運用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)并適用于深汕特別合作區(qū)。

（二）深圳充分行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的智慧之道

2015年立法法修改后，地方立法主體大幅度增加，加之多地正進(jìn)行自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港建設(shè)工作，經(jīng)濟(jì)特區(qū)已非唯一的改革試驗場，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法創(chuàng)新空間似乎變得愈來愈小。那么，深圳如何在先行示范區(qū)建設(shè)的背景下充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)在全面深化改革中的法治引領(lǐng)作用？我們認(rèn)為，具體可遵循以下幾個智慧之道：

第一，立法與改革同頻共振、相互促進(jìn)，努力把改革創(chuàng)新的深圳經(jīng)驗、深圳特色上升為法治深圳經(jīng)驗、法治深圳特色，讓實踐已證明行之有效的改革創(chuàng)新舉措法治化，使之更加成熟、更加定型，成為先行示范區(qū)建設(shè)的制度驅(qū)動力、軟實力。這需要深圳從以下方面做到：首先，勇于變革，用足用好各類授權(quán)，甘當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革的“拓荒?！?。通過率先落實“有償使用國有土地”、率先設(shè)立法定機構(gòu)、率先設(shè)立“人才日”與“企業(yè)家日”等方式，正確處理國企與民企的關(guān)系，激活市場活力，實現(xiàn)公有制與非公有制均衡發(fā)展，以法治為經(jīng)濟(jì)護(hù)航。據(jù)統(tǒng)計，在105項先行性經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)中，有41項是早于國家法律、行政法規(guī)出臺的，更有64項法規(guī)是填補了國家立法層面的空白[13]。這種立法的創(chuàng)新精神必須堅持和發(fā)揚光大。其次，善于突破，嵌入可容忍的變通做法，實現(xiàn)市場與政府的動態(tài)均衡，即時回應(yīng)法治改革新問題、新訴求，滿足瞬息萬變的市場動態(tài)需求，并出臺容錯糾錯機制支持改革創(chuàng)新，促進(jìn)法治實踐的靈活性。再次，敢于創(chuàng)新，可制定《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，依托科技產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，積極推進(jìn)“數(shù)字政府”、大數(shù)據(jù)征信以及智慧法治建設(shè)等“智慧法治”工程，強化精準(zhǔn)治理，提高法治科學(xué)性。

第二，充分運用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)為“先行先試”保駕護(hù)航?！跋刃邢仍嚒币辉~在《先行示范區(qū)意見》中共出現(xiàn)4次，足以折射出深圳充分行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的著力方向與重點目標(biāo)。在遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則的情況下，深圳應(yīng)當(dāng)大力嘗試創(chuàng)新使用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，就一些行業(yè)準(zhǔn)入門檻、法律服務(wù)業(yè)、社會民生建設(shè)等方面繼續(xù)取得突破，形成更多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。特別是要爭取在中央沒有授權(quán)（即可從我國立法體制上證成經(jīng)濟(jì)特區(qū)自有立法權(quán)限）的情況下對先行示范區(qū)需要先行先試的事項進(jìn)行系統(tǒng)立法。

第三，在立法政策上構(gòu)筑保證立法質(zhì)量的評估與參與雙機制。一是要建立健全立法評估機制，既要構(gòu)建創(chuàng)新立法項目的風(fēng)險評估機制，隨時掌握社會對立法項目的輿論動向，研判創(chuàng)新立法引發(fā)的副作用問題。也要構(gòu)建實施立法后的評估機制，對實施立法后的效益和問題客觀評估，為法律的廢改立提供客觀依據(jù)。二是要建構(gòu)公眾立法參與機制。沒有公眾深刻理解和自覺遵守的法律規(guī)范既缺乏民主性和科學(xué)性，實施效果也難以保證。只有增強市場主體、社會組織和民眾對法治改革的認(rèn)同感，立法工作廣開言路，集思廣益，凝聚社會共識，才能使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)植根于特區(qū)的改革大潮，反映深圳改革的脈搏。實現(xiàn)以上兩個立法機制的配套銜接，方可最大程度上彰顯經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的科學(xué)性與民主性。

第四，立足深圳實際，突出可推廣、可復(fù)制的價值取向。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)并非為了執(zhí)行上位法而設(shè)置，不針對地方性事務(wù)，而是具有全國推廣意義的、具有普遍性的事務(wù)[12]。深圳行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)要契合先行示范區(qū)進(jìn)行制度改革的實際需求，非此需求的可運用設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)即可，避免引發(fā)紛爭。同時，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的行使要以可推廣、可復(fù)制作為價值取向。具有深圳地域特殊性、但無法進(jìn)行推廣和復(fù)制于全國的立法措施，不宜納入先行示范區(qū)建設(shè)的規(guī)劃中實施。

總之，唯有充分整合和發(fā)揮深圳的立法資源和優(yōu)勢積淀，最大限度發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)作用，保障深圳體制機制創(chuàng)新的法治取向，才可能營造國際一流法治化營商環(huán)境，最終使深圳成為中國法治城市的典范。

（三）深圳用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)可先行突破的改革事項

鑒于先行示范區(qū)改革空間大以及基于中央的授權(quán)作為一種不能時常獲得的稀缺資源的新時代背景，深圳建設(shè)先行示范區(qū)和助推粵港澳大灣區(qū)建設(shè)依然離不開經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的充分行使。參考《深圳市建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的行動方案（2019-2025年）》以及深圳市委、市政府等其他官方會議對改革事項布局的公開報道，我們認(rèn)為，深圳用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)可先行突破包括但不限于以下幾個重要事項（詳見表1）。

第一，政務(wù)改革。首先，打造服務(wù)型政府，優(yōu)化營商環(huán)境，瓦解數(shù)據(jù)“孤島”，促進(jìn)公共信息資源開放，互聯(lián)互通促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動和高效配置，讓企業(yè)和民眾少開證明、少跑部門，提高行政效率，這應(yīng)是先行示范區(qū)建設(shè)的價值取向。其次，深圳可在提煉總結(jié)深圳國際仲裁院、深圳公證處等法定機構(gòu)的運作經(jīng)驗上，率先出臺法定機構(gòu)條例，明確法定機構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、法定職責(zé)、管理方式和運行機制，填補國家這方面立法的空白，為國家的大部制改革和國家立法提供參考藍(lán)本。

第二，教育改革。教育資源匱乏一直是深圳可持續(xù)發(fā)展的短板。為自主培養(yǎng)立足于深圳長期發(fā)展的高層次人才，除了積極向中央提請授予教育方面的改革權(quán)限外，深圳也要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的能動性，積極支持有條件的深圳高校與國（境）外名牌高校聯(lián)合培養(yǎng)高層次人才，不斷推動深圳與港澳科教資源融合發(fā)展，形成中外合作培養(yǎng)高層次人才的運作機制。同時，深圳可在中小學(xué)、學(xué)前教育層面積極鼓勵集團(tuán)化辦學(xué)、和名校合作辦學(xué)，并源源不斷地為基礎(chǔ)教育資源提供政策傾斜。

第三，法律服務(wù)業(yè)改革。法律服務(wù)業(yè)改革能為先行示范區(qū)法治建設(shè)提供充足的法律智慧支持。首先，深圳可積極發(fā)揮前海提供一站式全鏈條的國際法律服務(wù)、搭建全球華語律師網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺、為境外律所在境內(nèi)設(shè)立離岸代表機構(gòu)提供全流程服務(wù)、創(chuàng)設(shè)港澳企業(yè)公共服務(wù)區(qū)等功能，打造前海國際法律服務(wù)中心。其次，建立前海國際商事調(diào)解中心是推進(jìn)“一帶一路”及粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的內(nèi)在需求，可由前?！耙粠б宦贰狈煞?wù)聯(lián)合會攜手深港調(diào)解相關(guān)機構(gòu)聯(lián)合組建，注冊為“民辦非企業(yè)單位”。再次，為激發(fā)港澳律師積極參與先行示范區(qū)法治建設(shè)，拓寬其在深圳的業(yè)務(wù)范圍尤為必要。深圳司法行政部門應(yīng)積極摸清港澳律師在深圳執(zhí)業(yè)面臨的現(xiàn)實困境，為他們排憂解難，不斷增強深圳法律服務(wù)業(yè)的開放性和包容性。

第四，生態(tài)改革（城鄉(xiāng)建設(shè)與管理改革）。深圳營造宜居的生態(tài)環(huán)境既有助于為落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程提供中國經(jīng)驗以及為美麗中國建設(shè)戰(zhàn)略提供深圳方案，也有助于增強各領(lǐng)域的人才留在深圳長遠(yuǎn)發(fā)展的內(nèi)生動力。因此，深圳應(yīng)在涉及可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)改革事項中起引領(lǐng)作用，如率先實現(xiàn)直來水全城直飲、建成“無廢城市”等，這些重大工程均需要深圳充分運用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，創(chuàng)造性地制定相應(yīng)的實施和建成標(biāo)準(zhǔn)，為國家立法提供參考藍(lán)本。

第五，文化改革。為塑造深圳品牌，提升國際競爭力和影響力，深圳應(yīng)在文化方面積極作為，深化改革，率先打造世界性的文化活動品牌。首先，深圳可定期舉辦世界旅游大會，這既可盤活深圳旅游業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，亦為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)世界美食之都提供國際宣傳平臺。其次，深圳可設(shè)立面向全球的創(chuàng)意設(shè)計大獎，并舉辦相應(yīng)的宣傳活動，進(jìn)一步凸顯世界創(chuàng)客之都的時代魅力。

第六，國企改革。國企改革是深圳市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的重要因素。在先行示范區(qū)建設(shè)的新時代，深圳同樣需要在國企改革方面有創(chuàng)新和突破。一方面，深圳要積極優(yōu)化國企市場化經(jīng)營機制、資產(chǎn)管理機制，提高國企核心競爭力；另一方面，為激活市場活力，增強人才的創(chuàng)造性，深圳可在國有企業(yè)混合所有制改革方面對有貢獻(xiàn)的人才實行持股激勵措施。

表1深圳用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)可先行突破的部分事項

第七，為解決香港深層次問題做出深圳獨有的貢獻(xiàn)。深圳要通過大灣區(qū)建設(shè)為解決香港經(jīng)濟(jì)社會深層次問題做貢獻(xiàn)。如率先在全市范圍內(nèi)制定吸引香港服務(wù)業(yè)企業(yè)和人才的優(yōu)惠政策，在空間允許的地區(qū)打造深港合作產(chǎn)業(yè)基地，為香港中青年人創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供發(fā)展空間、并提供適當(dāng)?shù)娜瞬哦愂昭a貼、住房、社保、子女就學(xué)等優(yōu)惠政策條件。這些措施實施的難度最小，僅需爭取國家部委同意。深圳可采取先制定規(guī)范性文件，再成為政府規(guī)章，條件成熟后可以上升為經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)或地方性法規(guī)。

三、頂層設(shè)計：以授權(quán)為根基的立法協(xié)同機制是建設(shè)先行示范區(qū)的憲制保障

（一）中央授權(quán)是一種稀缺法治資源

《先行示范區(qū)意見》強調(diào)：“凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律的，由有關(guān)方面按法定程序向全國人大或其常委會提出相關(guān)議案，經(jīng)授權(quán)或者決定后實施；涉及調(diào)整現(xiàn)行行政法規(guī)的，由有關(guān)方面按法定程序經(jīng)國務(wù)院授權(quán)或者決定后實施?！庇纱丝芍M管深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，理論上享有廣泛的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)限，可先行先試部分立法事項，但建設(shè)先行示范區(qū)本就涉及多項中央事權(quán)，中央必然要在頂層設(shè)計上為深圳預(yù)設(shè)一套授權(quán)機制。換言之，當(dāng)深圳用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)進(jìn)行先行先試立法仍不能有效突破改革事項時，中央即有必要進(jìn)行授權(quán)?？梢姡钲谟米阌煤媒?jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)可先行突破的部分事項與先行示范區(qū)建設(shè)亟需中央授權(quán)的部分事項是深圳運用不同的立法權(quán)限對相關(guān)事項進(jìn)行立法的表現(xiàn)，兩個立法權(quán)限共同服務(wù)于先行示范區(qū)的法治建設(shè)。其中，中央授權(quán)的立法事項具有補強功能。盡管《先行示范區(qū)意見》已預(yù)設(shè)一套授權(quán)機制，但這種預(yù)設(shè)偏于宏觀性、原則性，無法將一個龐大的授權(quán)機制全貌勾勒。究其根源，《先行示范區(qū)意見》模糊化處理授權(quán)機制與改革創(chuàng)新實踐中中央授權(quán)成為一種稀缺法治資源存在直接關(guān)系。

第一，“僧多粥少”的授權(quán)局面。中央授權(quán)實質(zhì)是中央賦予地方的一種體制機制的改革權(quán)、創(chuàng)設(shè)權(quán)、突破權(quán)，這種授權(quán)往往牽動全局，協(xié)調(diào)難度特別大，因而啟動起來非同小可，絕非易事。當(dāng)前中國的國家戰(zhàn)略并不局限于先行示范區(qū)建設(shè)，粵港澳大灣區(qū)、雄安新區(qū)、長三角、京津唐等區(qū)域的全面建設(shè)均是國家戰(zhàn)略群的重要據(jù)點。在地方法治水平受國家法治水平制約的基本原理下，任何國家戰(zhàn)略均需授權(quán)方能獲得改革創(chuàng)新的權(quán)限和動力。深圳既要面臨多元主體提請中央授權(quán)的激烈競爭局面，又要面臨授權(quán)事項協(xié)調(diào)難度大、程序復(fù)雜、獲得授權(quán)不容易等問題。

第二，激活《先行示范區(qū)意見》預(yù)設(shè)授權(quán)機制需經(jīng)艱難博弈過程。從性質(zhì)而言，作為黨政聯(lián)合發(fā)文的《先行示范區(qū)意見》是執(zhí)政黨的規(guī)范性文件，屬于廣義上的黨內(nèi)法規(guī)[14]。一般而言，黨內(nèi)法規(guī)對社會的影響是政治影響，并非法律影響，具體處理案件、辦理事情還是要嚴(yán)格依照有關(guān)法律和行政法規(guī)[15]?！断刃惺痉秴^(qū)意見》蘊含眾多授權(quán)主體，這些授權(quán)主體須遵循“法無授權(quán)不可為”原則。盡管《先行示范區(qū)意見》在政治上能影響授權(quán)主體，但缺乏法律上的約束力?！断刃惺痉秴^(qū)意見》預(yù)設(shè)的授權(quán)機制需要全國人大或者全國人大常委會通過授權(quán)方式方能激活，從而在法律層面約束授權(quán)主體。由于不同法律、行政法規(guī)涉及的執(zhí)法主體不同，在授權(quán)主體做出授權(quán)時，地方和中央之間的縱向、同級各部門之間的橫向協(xié)調(diào)與溝通難度不一，每項授權(quán)的做出成本亦不一。換言之，在授權(quán)過程中，調(diào)整任何法律、行政法規(guī)的實施均會牽涉部門權(quán)力、部門利益，需要中央和地方經(jīng)過復(fù)雜多變的博弈方能形成授權(quán)決定。如國家財政部門、稅務(wù)部門依法授權(quán)深圳在建設(shè)先行示范區(qū)時推行稅收優(yōu)惠政策即需經(jīng)過多部門的利益博弈方可實現(xiàn)。

綜上所述，中央授權(quán)深圳建設(shè)先行示范區(qū)的過程蘊含諸多不確定因素。正因為如此，在過去粵港澳大灣區(qū)合作的實踐中，盡管有國家政策依據(jù)，但沒有明確的法律授權(quán)，在外人看來，粵港澳合作的許多事項缺乏法律依據(jù)。如火如荼的深汕特別合作區(qū)建設(shè)突破了許多行政區(qū)域管理的規(guī)定，但沒有全國人大及其常委會的明確授權(quán)，僅憑廣東省委、省政府批復(fù)《深汕（尾）特別合作區(qū)基本框架方案》以及廣東省政府頒發(fā)的地方政府規(guī)章《廣東深汕特別合作區(qū)管理服務(wù)規(guī)定》作為建設(shè)的法律依據(jù)，難以完全契合大灣區(qū)及先行示范區(qū)建設(shè)的法治新形勢。即使由廣東省人大常委會制定深汕特別合作區(qū)的“基本法”——《廣東省深汕特別合作區(qū)條例》，亦宜通過取得中央授權(quán)的方式加以處理，方能保證在突破現(xiàn)有法律法規(guī)的前提下進(jìn)行法治化建設(shè)?？傊谥醒胧跈?quán)成為一種稀缺法治資源的法秩序下，深圳要成為先行示范區(qū)，勢必要推動中央由上至下、齊心協(xié)力建立授權(quán)機制，否則，在沒有授權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行跨行政區(qū)域合作，方方面面均難以按照法治化的路徑與思維獲得制度化保障。

（二）先行示范區(qū)立法協(xié)同機制的構(gòu)筑思路

當(dāng)前，深圳建設(shè)先行示范區(qū)面臨的頂層性難題包括助推粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、深汕特別合作區(qū)建設(shè)、深港深度合作等重大工程，這些方面除了中央必要的授權(quán)外，還需要深圳與有關(guān)行政區(qū)域（主要為毗鄰深圳的城市）構(gòu)筑先行示范區(qū)的立法協(xié)同機制，其作用在于推動廣東省內(nèi)各市功能的融合發(fā)展，避免各自為政、以鄰為壑，增強各市支持先行示范區(qū)建設(shè)的整體性、協(xié)同性與系統(tǒng)性，盤活一切有利于先行示范區(qū)建設(shè)的法治資源。

在前期性探索工作中，廣東省人大常委會可先行定期召開先行示范區(qū)立法協(xié)同聯(lián)席會議，作為先行示范區(qū)建設(shè)過程中法制協(xié)調(diào)、規(guī)制對接和機制銜接的協(xié)商平臺，會議的主要成員為珠三角九市立法機關(guān)。結(jié)合我國立法實踐，可由全國人大常委會授予先行示范區(qū)立法協(xié)同聯(lián)席會議具有協(xié)調(diào)廣東省內(nèi)跨行政區(qū)域涉及的聯(lián)合立法、共同立法項目的權(quán)力。先行示范區(qū)立法協(xié)同聯(lián)席會議是一個多邊的橋梁，是一個利益均衡與博弈平臺，能吸納、綜合多元利益主體的不同利益訴求，旨在體系化解決深圳城市空間統(tǒng)籌利用、區(qū)域公共事務(wù)、區(qū)域生產(chǎn)要素流動等立法事項，先行先試，統(tǒng)一立法步伐，消解不利于先行示范區(qū)建設(shè)的各種以地方立法創(chuàng)新為由締造的行政堡壘，為先行示范區(qū)乃至大灣區(qū)法治合作與交流提供制度保障。詳言之，為更好地銜接粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同工作，先行示范區(qū)立法協(xié)同聯(lián)席會議可先行組織開展珠三角九市的立法協(xié)同工作，探討出一些具有大灣區(qū)共性的聯(lián)合立法、協(xié)同立法事項后，一方面珠三角九市之間進(jìn)行趨同化立法，另一方面把需要與港澳協(xié)調(diào)的事項上報全國人大常委會，通過中央?yún)f(xié)調(diào)。在此過程中，特別需要梳理區(qū)分地方性事權(quán)和中央事權(quán)，通過先易后難，形成可復(fù)制、可推廣的范例，推動立法協(xié)調(diào)聯(lián)席會議機制做好做實。為降低國家戰(zhàn)略建設(shè)成本，先行示范區(qū)立法協(xié)同機制可與粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同機制中的粵方系統(tǒng)在授權(quán)模式、機構(gòu)設(shè)置、人員編制等方面看齊，換言之，先行示范區(qū)立法協(xié)同聯(lián)席會議的組織形式大致上可等同于未來粵港澳大灣區(qū)立法協(xié)同聯(lián)席會議中的粵方組織形式，可實現(xiàn)先行示范區(qū)與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展效應(yīng)，提高資源共享效率。

（三）先行示范區(qū)建設(shè)亟需中央授權(quán)的事項

厘清先行示范區(qū)建設(shè)亟需中央授權(quán)的事項，是先行示范區(qū)立法創(chuàng)新和立法協(xié)同機制構(gòu)筑的基本前提。對迫切需要進(jìn)行先行先試、但又明顯與法律或者行政法規(guī)相沖突的事項，深圳應(yīng)按照《先行示范區(qū)意見》，由有關(guān)方面（如前文的先行示范區(qū)立法協(xié)同聯(lián)席會議）按法定程序向中央請求授權(quán)。深圳可以探索在借鑒香港相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，運用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)制定符合國際慣例、接軌香港、且僅在前海范圍內(nèi)實施的制度體系。在此基礎(chǔ)上，就現(xiàn)有法律法規(guī)中香港業(yè)界較為關(guān)心的體制機制問題，如專業(yè)服務(wù)業(yè)管理、行政管理體制改革以及社會管理體制創(chuàng)新等方面，通過適當(dāng)突破上位法有關(guān)規(guī)定的方法，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)權(quán)限內(nèi)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例。當(dāng)然，這樣做須得到中央、全國人大以及國家有關(guān)部委的支持，難度較大。從大刀闊斧開展體制機制創(chuàng)新來看，深圳亦可爭取中央支持，允許前海在部分行業(yè)領(lǐng)域率先對接香港一些行之有效的好的管理制度。目前阻礙香港服務(wù)業(yè)進(jìn)入內(nèi)地市場的最大障礙就是內(nèi)地的行業(yè)制度限制和行政管理的透明度問題。未來要爭取中央支持，并逐步授權(quán)在深圳市全境或原深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)，授權(quán)由深圳市人大通過經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，逐步在金融、外匯、外商投資、貿(mào)易、通關(guān)、行業(yè)準(zhǔn)入、行政管理、社會管理以及飛地管理、城鄉(xiāng)建設(shè)等方面制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例，在全市范圍內(nèi)率先建立與國際接軌的制度體系。如相關(guān)試驗成功，可在大灣區(qū)推廣；如試驗失敗，全國人大可廢除深圳所立條例，繼續(xù)實施原有相關(guān)法律法規(guī)。這樣做不僅能最大限度、最快速度地推動深港合作、促進(jìn)香港融入國家發(fā)展大局，又能最大限度地為深圳和香港服務(wù)業(yè)發(fā)展優(yōu)化升級空間，從而為大灣區(qū)建設(shè)提供制度創(chuàng)新和合作的樣板。唯有如此，深圳才能充分發(fā)揮歷史累積的改革開放優(yōu)勢，極速實現(xiàn)制度創(chuàng)新，才能最大范圍擴(kuò)寬香港優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。囿于篇幅，本文無法對方方面面的改革事項進(jìn)行完全式列舉。我們認(rèn)為，在大灣區(qū)建設(shè)時代，先行示范區(qū)亟需中央做出包括但不限于以下幾個重要事項的授權(quán)（詳見表2）。

表2先行示范區(qū)建設(shè)亟需中央授權(quán)的部分事項

第一，飛地改革權(quán)。深汕特別合作區(qū)建設(shè)缺乏明確的改革授權(quán)，在推進(jìn)改革的過程中，容易招致部門利益等因素的制約。因此，中央有必要通過“一攬子”授權(quán)方式授予深汕特別合作區(qū)參照深圳的行政區(qū)管理模式，并按照深圳全面主導(dǎo)、汕尾積極配合的原則，通過行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)對深汕特別合作區(qū)進(jìn)行多方面的行政管理。

第二，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理改革權(quán)。土地資源緊缺既是國內(nèi)大城市發(fā)展的“通病”，亦是制約深圳建設(shè)先行示范區(qū)的現(xiàn)實因素。如何盤活存量用地、實現(xiàn)城市更新成為深圳城市發(fā)展亟待解決的難題。為此，中央可授予深圳根據(jù)實際情況對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理享有更大的改革權(quán)限，尤其在公共利益方面率先探索出適宜全國推廣的界定標(biāo)準(zhǔn)，為全國城市有效化解土地資源緊缺提供示范樣本。

第三，醫(yī)療改革權(quán)。長期以來，深圳嚴(yán)重缺乏優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生資源，在一定程度上制約了人才扎根深圳長遠(yuǎn)發(fā)展的內(nèi)生動力。而醫(yī)療改革往往觸及中央事權(quán)，一直以來，深圳在這方面的改革舉步維艱。鑒于當(dāng)前深圳醫(yī)療衛(wèi)生資源短缺的被動局面，中央可授予深圳在醫(yī)療改革方面擁有相應(yīng)的權(quán)限，從而加快推進(jìn)深圳構(gòu)建國際一流的整合型優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)體系。

第五，教育改革權(quán)。教育改革權(quán)與醫(yī)療改革權(quán)一樣，往往觸及中央事權(quán)。為此，中央可支持深圳在教育體制改革方面先行先試，突破法律對教育改革的不合理束縛，鼓勵中外社會力量傾注教育資源，提升深圳教育的現(xiàn)代化、國際化水平，這既可緩解深圳當(dāng)前教育資源困境，有利于擴(kuò)大中小學(xué)教育規(guī)模，亦可探索營利性民辦學(xué)校實施義務(wù)教育的革新之道，這將為深圳輸送源源不斷的基礎(chǔ)教育資源。

第六，法律服務(wù)業(yè)改革權(quán)。法律服務(wù)業(yè)是先行示范區(qū)法治運行的潤滑油。大力發(fā)展法律服務(wù)業(yè)，能夠助推先行示范區(qū)盡快實現(xiàn)國際一流的法治化營商環(huán)境。然而，許多法律服務(wù)業(yè)的改革權(quán)限在中央，而港澳律師在深圳執(zhí)業(yè)的過程中備受上位法的制約而無法拓寬市場業(yè)務(wù)。鑒于此，中央可授權(quán)深圳在法律服務(wù)業(yè)方面具有相應(yīng)的改革權(quán)力，進(jìn)一步深化粵港澳法律服務(wù)業(yè)合作，增強港澳律師在深圳執(zhí)業(yè)范圍的廣泛性，吸引愈來愈多的港澳律師來深圳發(fā)展。

第七，區(qū)域協(xié)調(diào)權(quán)。打破行政邊界的束縛，建立共同市場，這不僅是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的題中之義，也是先行示范區(qū)建設(shè)的價值取向。囿于行政級別，深圳沒有與港澳、其他周邊城市進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)的權(quán)限。為增強深圳建設(shè)先行示范區(qū)的靈活性，中央可授予深圳若干個區(qū)域協(xié)調(diào)權(quán)，主要包括：一是警務(wù)合作權(quán)。授權(quán)深圳可與港澳警方直接建立工作聯(lián)系機制，加強深圳與港澳警方的溝通交流，包括核對深圳居民出入境資料真實性、建立跨境聯(lián)合執(zhí)法機制、探索粵港兩地互設(shè)警務(wù)服務(wù)窗口等。二是環(huán)境協(xié)同治理權(quán)。從環(huán)境治理的協(xié)同性而言，環(huán)境治理絕非深圳一家之事，其他城市對環(huán)境治理不力均對先行示范區(qū)造成影響。因此，中央有必要授予深圳環(huán)境協(xié)同治理權(quán)，與周邊城市共同構(gòu)筑環(huán)境協(xié)同治理體系，充分彰顯環(huán)境協(xié)同治理的優(yōu)越成效。三是金融規(guī)則的跨境對接、網(wǎng)絡(luò)信息跨境傳送等方面的權(quán)限。中央可授權(quán)深圳接軌港澳金融體系的權(quán)限，逐步建立有效的金融監(jiān)管制度，促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展，為中國金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)做出示范。同時，為推動粵港澳大灣區(qū)國際科技創(chuàng)新中心落地，可明確深圳科技企業(yè)在網(wǎng)絡(luò)信息跨境傳送方面享有比其他城市更為寬松的監(jiān)管措施。

第八，政務(wù)改革權(quán)。為提高政府的透明度，增強政府的公信力，深圳可在全國人大常委會的授權(quán)下，率先試點公開新任鄉(xiāng)科級正職領(lǐng)導(dǎo)及以上職務(wù)的公職人員家庭收入，主動接受社會監(jiān)督，為深化中國監(jiān)察體制改革提供深圳經(jīng)驗。同時，建立與國際市場接軌的稅收制度，營造國際一流法治化營商環(huán)境。建立適應(yīng)國際貿(mào)易的稅收制度是香港、澳門成為國際自由港的重要因素。為建立與港澳趨同的稅收制度，深圳應(yīng)積極提請全國人大授權(quán)，突破立法法的限制。

四、結(jié)語：法治是深圳從經(jīng)濟(jì)特區(qū)到先行示范區(qū)變遷的實現(xiàn)路徑

法治是最好的營商環(huán)境，也是深圳實現(xiàn)跨越式發(fā)展的內(nèi)在秘訣。深圳建設(shè)先行示范區(qū)意味著既要勇于先行，又要實現(xiàn)示范效應(yīng)；既要立足深圳實際，貫徹國家戰(zhàn)略的基本精神，又要將有關(guān)經(jīng)驗制度化、規(guī)范化，使其具有普適性價值，推行于全國，使深圳成為競爭力、創(chuàng)新力、影響力卓著的全球標(biāo)桿城市。然而，深圳要成為全球標(biāo)桿城市，就必須把自己放在世界范圍去比較，突出深圳法治城市建設(shè)先行示范區(qū)的社會主義特質(zhì)。在2019年科爾尼《全球城市營商環(huán)境指數(shù)》排名中，深圳為第58位，這折射出深圳作為中國法治城市的佼佼者，仍與國際一流的法治城市存在巨大差距[16]?？v觀紐約、東京、新加坡等排名靠前的國際化城市，營造國際一流法治化營商環(huán)境是普遍的共性。鑒于此，深圳建設(shè)先行示范區(qū)既不能墨守成規(guī)、刻舟求劍，也不能把違法當(dāng)創(chuàng)新，因小失大。在全面推進(jìn)依法治國的新時代，法治是深圳建設(shè)先行示范區(qū)的利器，也是檢驗先行示范區(qū)建設(shè)實效的試金石。借鑒海內(nèi)外法治經(jīng)驗，盤活一切法治資源，將其貫通于建設(shè)的全鏈條，用法治規(guī)范政府和市場邊界，營造國際一流法治化營商環(huán)境；同時著力構(gòu)建先行示范區(qū)法治化建設(shè)的理論體系，促進(jìn)先行示范區(qū)法治軟實力增長，提升先行示范區(qū)法治建設(shè)的國際競爭力，這是深圳建設(shè)先行示范區(qū)的必由之路。

注：

①2018年，深圳常住人口1302.66萬人，其中享受充分公共服務(wù)的戶籍人口僅501.54萬人，常住流動人口憑居住證、臨時居住證享受部分公共服務(wù)，甚至相當(dāng)部分人連臨時居住證都沒有，深圳的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)供給存在嚴(yán)重短板，參見深圳市統(tǒng)計局：《2018年深圳市社會性別統(tǒng)計報告》，http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/tjsj/tjgb/content/post_6616161.html，2019-12-10.

②如在不引發(fā)交通事故或道路交通擁堵的情況下，深圳違停罰款的上限為1000元，但《道路交通安全法》違停罰款的上限為200元。在筆者收集資料的過程中，饒有趣味的是，部分非深圳車牌的車主表示，若在深圳違停后，在深圳以外的地方繳納罰款仍可按照200元；有學(xué)者對與海南、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)有關(guān)的司法判決進(jìn)行實證分析后，也發(fā)現(xiàn)法院并不預(yù)先認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的效力高于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)。參見屠凱：《司法判決中的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)與法制統(tǒng)一》，《當(dāng)代法學(xué)》，2017年第2期，第23-31頁。