關(guān)于推進(jìn)新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的思考

習(xí)近平總書記在第二次中央新疆工作座談會(huì)上明確指出，做好新疆工作要圍繞社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安這個(gè)總目標(biāo)，以推進(jìn)新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化為引領(lǐng)。當(dāng)前新疆和全國(guó)一樣發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)上面臨著“三期疊加”的特殊形勢(shì)，但是新疆還有特殊性，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安方面也面臨著暴力恐怖活動(dòng)的活躍期、反分裂斗爭(zhēng)的激烈期、干預(yù)治療的“陣痛期”的“三期”疊加的反恐維穩(wěn)形勢(shì)，因而問(wèn)題特殊而且復(fù)雜，凸顯新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化所面臨的突出問(wèn)題是改革問(wèn)題、發(fā)展問(wèn)題、穩(wěn)定問(wèn)題。

一、新疆治理的現(xiàn)代化在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位與作用

新疆地緣地理位置優(yōu)越，歷史文化燦爛而獨(dú)特，生態(tài)環(huán)境脆弱，是影響新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的重要因素。由此新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必然考慮新疆地緣、民族、宗教、生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性，走出一條符合新疆實(shí)際情況的特色路徑。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視新疆工作，上世紀(jì)90年代江澤民同志指出新疆具備加快發(fā)展的有利條件，應(yīng)該成為我國(guó)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支點(diǎn)。中央第二次新疆工作座談會(huì)習(xí)近平總書記更是明確指出新疆是我國(guó)穩(wěn)住西北、經(jīng)略東南的先手棋的核心部分，更加凸顯了新疆在全國(guó)的戰(zhàn)略地位。新疆治理的優(yōu)良程度直接關(guān)系到國(guó)家治理現(xiàn)代化以及絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的重大布局。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)新疆工作在黨和國(guó)家工作全局中的特殊重要性，“事關(guān)全國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關(guān)祖國(guó)統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家安全，事關(guān)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興。反對(duì)民族分裂，維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一，是國(guó)家最高利益所在，也是新疆各族人民最高利益所在”

二、當(dāng)前推進(jìn)新疆社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)面臨的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)

近些年在黨和政府高度重視和關(guān)懷下，在兄弟省市的大力支持下，新疆現(xiàn)代化建設(shè)取得了跨越式的進(jìn)步和巨大的成就，但是就提升制度的現(xiàn)代化水平方面還有很大的完善和發(fā)展空間。具體表現(xiàn)如下：

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨瓶頸，治理成本高昂難以為繼

中央新疆工作座談會(huì)召開以來(lái)，自治區(qū)黨委、政府堅(jiān)持“民生優(yōu)先、群眾第一、基層重要”，持續(xù)加大民生投入，連續(xù)多年用于民生建設(shè)的財(cái)政支出占公共財(cái)政預(yù)算支出比重超過(guò)70%以上，高于全國(guó)平均水平，主要用于住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育、扶貧等方面。堅(jiān)決打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保2020年如期實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下189.78萬(wàn)貧困人口全部脫貧、28個(gè)貧困縣全部摘帽，確保我區(qū)貧困地區(qū)、貧困人口同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)。然而自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革以來(lái)，新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和內(nèi)地相比一直處于相對(duì)落后水平，尤其是新常態(tài)下新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展更面臨較大的下行壓力，雖然2010年中央第一次新疆工作座談會(huì)召開以來(lái)，國(guó)家投入大量人力、財(cái)力、物力支援新疆建設(shè)，同時(shí)新疆作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)，這些都是促進(jìn)新疆經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展有利條件，但是新疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠龐大的固定資產(chǎn)投資和內(nèi)地省份的對(duì)口援建，怎樣實(shí)現(xiàn)從全國(guó)支援到自我造血，實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的新疆的發(fā)展要更多的落實(shí)在民生、落實(shí)在當(dāng)?shù)亍⒙鋵?shí)在民族團(tuán)結(jié)上，為新疆實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化提供更多更可靠的財(cái)力保障，這是新疆治理首先面臨的突出問(wèn)題。

2.治理方略上應(yīng)對(duì)性策略多，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性、系統(tǒng)性規(guī)劃

影響新疆社會(huì)穩(wěn)定的各種因素錯(cuò)綜復(fù)雜，民族宗教問(wèn)題疊加，經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題交織，國(guó)內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力、分裂組織不斷圖謀，因而在新疆發(fā)展與穩(wěn)定是兩大支撐，穩(wěn)定工作壓倒一切。在當(dāng)前維穩(wěn)的壓力型體制下，基層公務(wù)員大多在自上而下的各種指令、任務(wù)、考核中疲于奔命，將主要精力和資源用來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)下派的各種事務(wù)之中，公共治理實(shí)際上變成了對(duì)剛性穩(wěn)定的追求，對(duì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值意義思考不多，因而造成新疆現(xiàn)代化治理系統(tǒng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性不足，存在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的短期行為，甚至?xí)o長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)障礙。比如各級(jí)政府為了完成上面下達(dá)的多重指令，往往用“運(yùn)動(dòng)式管理”代替常規(guī)制度建設(shè)。其次，一些治理策略綜合衡量不夠，沒有考慮客觀條件。

3.治理方式上各自為政，缺少統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性

黨的十九大提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建，要求形成多元參與的、共治的、共享的社會(huì)機(jī)制。實(shí)際上現(xiàn)代社會(huì)中很多社會(huì)問(wèn)題需要多部門、跨領(lǐng)域、跨地理邊界進(jìn)行協(xié)調(diào)治理，只有打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，才能廣泛動(dòng)員全體社會(huì)成員，激發(fā)出強(qiáng)大的社會(huì)參與和自主力量。目前新疆在治理方式上統(tǒng)一性、協(xié)同性不夠，在維穩(wěn)上各自為陣、自掃門前雪的問(wèn)題比較突出，如新疆的流動(dòng)人口管理，新疆流動(dòng)人口來(lái)源復(fù)雜，且素質(zhì)參差不齊，時(shí)間、地點(diǎn)不確定，其中不乏混跡著“三股勢(shì)力”等違法犯罪分子，加大了政府實(shí)施有效社會(huì)管理的成本和難度，這就更需要健全的服務(wù)管理機(jī)制、有效的協(xié)作配合機(jī)制予以銜接，譬如南疆由于人多地少，作為流動(dòng)人口流出地，政府為提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入，增長(zhǎng)見識(shí)，積極組織和鼓勵(lì)農(nóng)村富裕勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，另一方面，作為流入地，因?yàn)閾?dān)心南疆籍少數(shù)民族易受宗教極端思想影響，流動(dòng)人口增多會(huì)增加其社會(huì)管理成本和難度，往往采取提升進(jìn)入門檻，增加流入難度等辦法，從而使流動(dòng)人口更難融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。

4.治理手段上主要依賴行政命令，社會(huì)組織及公眾參與不足

現(xiàn)代社會(huì)治理已由過(guò)去政府大包大攬轉(zhuǎn)型為社會(huì)多個(gè)主體共同參與服務(wù)和治理，但是在新疆，黨政機(jī)構(gòu)處于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及“官本位”思想的影響較深，政府正處于職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，依然習(xí)慣于自上而下的命令式手段，而新疆社會(huì)組織數(shù)量少、經(jīng)費(fèi)缺乏，規(guī)模小，難以發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，由此政府、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人由于自身缺陷，難以發(fā)揮公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給優(yōu)勢(shì)，新疆社會(huì)治理的多元主體協(xié)同格局發(fā)展還很不成熟，這成為阻礙新疆治理體系發(fā)展和完善的重要因素之一。

5.法治建設(shè)與執(zhí)法能力不足

推進(jìn)新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程本身就是法治化的過(guò)程。當(dāng)前法治建設(shè)還存在不相適應(yīng)的問(wèn)題，有的立法不能緊扣新疆實(shí)際和需要，針對(duì)性、操作性不強(qiáng)，無(wú)法可依的問(wèn)題依然突出;有的地方和部門保護(hù)主義依然存在，選擇性執(zhí)法、簡(jiǎn)單粗暴執(zhí)法等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，群眾對(duì)執(zhí)法司法不公和腐敗問(wèn)題反映突出;有的領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為新疆情況特殊復(fù)雜，嚴(yán)格依法辦事束縛手腳等，一些黨員干部特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力不足，不善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)改革發(fā)展、化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定;一些干部群眾法律意識(shí)淡薄，部分信教群眾“知教不知法，信教不信法”，是治疆面臨的一大難題。

6.干部執(zhí)行能力不足

干部是決定新疆治理體現(xiàn)和治理能力現(xiàn)代化的最關(guān)鍵因素。干部問(wèn)題主要表現(xiàn)為立場(chǎng)問(wèn)題、責(zé)任問(wèn)題、能力問(wèn)題，即通常所說(shuō)的不會(huì)管不愿管不敢管的問(wèn)題。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)治理環(huán)境和巨大的維穩(wěn)壓力，有的干部作風(fēng)簡(jiǎn)單粗暴，采取壓制打擊的辦法，導(dǎo)致矛盾激化，有的干部熱衷于以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，口號(hào)提得多、管用的措施少，強(qiáng)調(diào)客觀的多、反思主觀的少，唱功好、做功差，有的干部官本位思想嚴(yán)重，宗旨觀念淡薄，處處以管人者自居，不愿意撲下身子為群眾解決實(shí)際困難，甚至與民爭(zhēng)利，造成干群緊張。此外，干部隊(duì)伍還存在部分干部綜合素質(zhì)低，基層組織運(yùn)行經(jīng)費(fèi)少和干部待遇差，對(duì)黨的民族宗教政策理解不到位等問(wèn)題，這都影響力干部執(zhí)行力的發(fā)揮。

三、推進(jìn)新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑思考

1.政策目標(biāo)：堅(jiān)決把維護(hù)穩(wěn)定與積極促進(jìn)發(fā)展相結(jié)合

發(fā)展是解決一切問(wèn)題的“關(guān)鍵鑰匙”。新疆推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就要緊緊圍繞社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安總目標(biāo)，首先處理好發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系，切實(shí)推進(jìn)更有質(zhì)量、更有效率、更公平的發(fā)展。深刻認(rèn)識(shí)沒有發(fā)展，穩(wěn)定只是暫時(shí)的，穩(wěn)定最終要靠發(fā)展來(lái)支撐和維護(hù)。新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然面臨重大機(jī)遇，一定要主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)，積極融入我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略，打造創(chuàng)新發(fā)展新引擎，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。構(gòu)建新疆現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，構(gòu)建節(jié)能環(huán)保、信息技術(shù)、裝備制造業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、新材料、新能源、電子商務(wù)、文化旅游等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量檔次水平，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈從低端向中高端延伸，形成高質(zhì)量供給體系。

2.加強(qiáng)制度建設(shè)，重新界定政府的權(quán)責(zé)邊界和治理規(guī)程

十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，黨政作為多元治理主體的核心，以促進(jìn)社會(huì)的公平正義為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，建成法治政府、開放政府。良好的治理要求各主體都能發(fā)揮作用，做到政治治理要主導(dǎo)有力，經(jīng)濟(jì)治理依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用，社會(huì)治理廣泛地自治放開，法律治理要更加地健全完善，思想治理要突出強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

3.建立內(nèi)含法治、科技與數(shù)據(jù)的完整框架，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)能力建設(shè)

新疆基層治理現(xiàn)代化應(yīng)體現(xiàn)法治思維和科技手段運(yùn)用的統(tǒng)一。首先重視科學(xué)地立法。依法治疆要突出新疆民族區(qū)域自治的特點(diǎn)，應(yīng)從新疆實(shí)際出發(fā)，同提高新疆治理現(xiàn)代化水平相適應(yīng)，制定適合新疆區(qū)情和特點(diǎn)的法律法規(guī)，使依法治疆與新疆工作相適應(yīng)，為實(shí)現(xiàn)新疆工作總目標(biāo)保駕護(hù)航。其次，建設(shè)法治政府，全面實(shí)施依法行政，堅(jiān)持既維護(hù)人民利益，又維護(hù)法律尊嚴(yán)，運(yùn)用法治思維和法治方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，在法律框架內(nèi)調(diào)解沖突和矛盾，規(guī)范社會(huì)行為，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和宗教和諧。

習(xí)近平總書記指出，要更加注重科技創(chuàng)新，提高社會(huì)治理智能化水平。要探索大數(shù)據(jù)支撐的社會(huì)治理和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)測(cè)機(jī)制，培育社會(huì)治理力量的新增點(diǎn)。大數(shù)據(jù)為社會(huì)治理現(xiàn)代化插上了騰飛的翅膀，當(dāng)前各地積極探索基于大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)新社會(huì)治理，打造智慧社區(qū)，提升社區(qū)社會(huì)治理服務(wù)創(chuàng)新。

4.提升基層治理能力，創(chuàng)新群眾工作方法

2011年9月，自治區(qū)黨委常委（擴(kuò)大）會(huì)議提出：基層穩(wěn)則全疆穩(wěn)、全疆穩(wěn)則全國(guó)穩(wěn)，表明基層建設(shè)在維穩(wěn)工作中的重要意義。社會(huì)治理某種程度上來(lái)說(shuō)就是群眾工作，有效的基層社會(huì)治理的一個(gè)重要任務(wù)應(yīng)當(dāng)高度重視群眾意愿，動(dòng)員群眾、引導(dǎo)群眾、組織群眾、服務(wù)群眾，

治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要注重頂層設(shè)計(jì)和地方差異的關(guān)系。就新疆來(lái)說(shuō)，新疆各地州存在的差異性較大，針對(duì)各地區(qū)實(shí)際特點(diǎn)的基層管理實(shí)踐各有不同，一些較為成熟的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)在更高層面上被總結(jié)和推廣。

作者簡(jiǎn)介：

吳志艷（1971--）女，漢族，甘肅酒泉人，畢業(yè)于陜西財(cái)經(jīng)學(xué)院，研究生學(xué)歷，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。