警惕產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移海外引發(fā)的新貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)

葉文威

自2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）以來(lái)，各國(guó)源源不斷地實(shí)施了針對(duì)“中國(guó)制造”的貿(mào)易救濟(jì)措施，涵蓋了幾乎所有行業(yè)。中國(guó)已連續(xù)20多年成為全球遭遇貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查最多的國(guó)家。由于歐盟、美國(guó)等主要經(jīng)濟(jì)體至今仍然沒有給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的待遇，直接導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)在應(yīng)訴反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查時(shí)適用很不利的“替代國(guó)”規(guī)則，進(jìn)而造成應(yīng)訴的大部分結(jié)果都不太理想。因此，不少遭遇“雙反”壁壘的中國(guó)企業(yè)選擇到國(guó)外尤其是東南亞國(guó)家建立工廠或加工、組裝再出口，希望以此來(lái)規(guī)避從國(guó)內(nèi)直接出口被加征“雙反”稅的成本。在這些企業(yè)中，有的暫時(shí)成功規(guī)避了“雙反”稅，有的則在很短的時(shí)間內(nèi)又遇到了新的貿(mào)易糾紛。在此以出口美國(guó)為例，結(jié)合最近的一些案例，介紹中國(guó)企業(yè)“走出去”后經(jīng)常碰到的四種貿(mào)易壁壘風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)一步就企業(yè)如何預(yù)防這些風(fēng)險(xiǎn)提出一些建議。

風(fēng)險(xiǎn)一：反規(guī)避調(diào)查

反規(guī)避調(diào)查是將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到東南亞國(guó)家的中國(guó)企業(yè)最容易碰到的貿(mào)易救濟(jì)措施。近年來(lái)，針對(duì)中國(guó)企業(yè)或有中國(guó)因素產(chǎn)品的反規(guī)避案件數(shù)量出現(xiàn)了較大幅度的增長(zhǎng)。與此同時(shí)，各國(guó)政府也加強(qiáng)了對(duì)反規(guī)避行為的調(diào)查力度。在所有案件中，針對(duì)第三國(guó)加工的產(chǎn)品發(fā)起的調(diào)查占70%以上，是反規(guī)避調(diào)查主要針對(duì)的對(duì)象。值得注意的是，在針對(duì)中國(guó)企業(yè)的反規(guī)避調(diào)查案件中，絕大部分案件最終做出了肯定性的裁決，并實(shí)施了反規(guī)避措施。反規(guī)避調(diào)查有著極強(qiáng)的殺傷力，在肯定性裁決后，通常直接適用最高的“雙反”稅率，甚至還可能面臨補(bǔ)繳稅款、罰款、罰沒貨物甚至刑事責(zé)任等處罰。

反規(guī)避是指進(jìn)口國(guó)為限制國(guó)外出口商采用各種方法排除進(jìn)口國(guó)反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅的適用，而對(duì)該種行為采取相應(yīng)救濟(jì)的法律行為，即由實(shí)施反傾銷和反補(bǔ)貼措施的國(guó)家針對(duì)反傾銷和反補(bǔ)貼中的規(guī)避行為所采取的反規(guī)避措施。一般來(lái)說，判定是否存在通過第三國(guó)完成產(chǎn)品生產(chǎn)或裝配，以規(guī)避“雙反”稅的標(biāo)準(zhǔn)有4點(diǎn)：第一，第三國(guó)產(chǎn)品與被征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅的中國(guó)產(chǎn)品是否類同;第二，在第三國(guó)完成生產(chǎn)或裝配的產(chǎn)品，是否使用了中國(guó)生產(chǎn)的被調(diào)查產(chǎn)品或中國(guó)生產(chǎn)的材料;第三，第三國(guó)的完成工序或組裝工序是否微小或不重要;第四，來(lái)自于中國(guó)生產(chǎn)的材料對(duì)比成品的價(jià)值是否占重大比例。

2010年4月，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)和美國(guó)商務(wù)部應(yīng)美國(guó)鋁型材公平貿(mào)易委員會(huì)的申請(qǐng)，對(duì)原產(chǎn)于中國(guó)的鋁型材產(chǎn)品進(jìn)行反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查，并于1年后最終裁定中國(guó)出口商適用的補(bǔ)貼稅率為8.02%～374.15%，傾銷稅率為32.79%～33.28%。隨后幾年，不少中國(guó)鋁制品企業(yè)選擇在越南設(shè)廠，并從中國(guó)進(jìn)口原材料甚至半成品，加工成鋁型材產(chǎn)品后再銷往美國(guó)。隨著越南出口美國(guó)鋁型材產(chǎn)品的迅速增長(zhǎng)，2018年3月，美國(guó)商務(wù)部應(yīng)美國(guó)鋁型材公平貿(mào)易委員會(huì)的申請(qǐng)，對(duì)原產(chǎn)于中國(guó)的鋁型材進(jìn)行反規(guī)避調(diào)查。申訴方在起訴書中稱，涉案中國(guó)企業(yè)及其關(guān)聯(lián)企業(yè)在越南對(duì)被調(diào)查產(chǎn)品進(jìn)行加工，做輕微改變后出口至美國(guó)，從而規(guī)避相關(guān)反傾銷和反補(bǔ)貼措施，要求涉案產(chǎn)品被納入反傾銷和反補(bǔ)貼稅令項(xiàng)下的產(chǎn)品范圍。2019年8月，美國(guó)商務(wù)部裁定從越南進(jìn)口的鋁型材產(chǎn)品，如果是由從中國(guó)擠壓過的鋁材料生產(chǎn)而成，就是規(guī)避了鋁型材的“雙反”稅令，將會(huì)視同中國(guó)生產(chǎn)的被調(diào)查產(chǎn)品而被征收“雙反”稅押金。

不少中國(guó)企業(yè)認(rèn)為，在海外投資設(shè)廠，只要符合當(dāng)?shù)氐脑a(chǎn)地規(guī)則，生產(chǎn)的產(chǎn)品具有原產(chǎn)地的身份，就可以避開針對(duì)中國(guó)的反傾銷、反補(bǔ)貼和其他貿(mào)易救濟(jì)措施，任意出口到歐盟、美國(guó)等市場(chǎng)。這種看法并不全面，也是非常危險(xiǎn)的。根據(jù)相關(guān)法律，美國(guó)商務(wù)部在調(diào)查第三國(guó)加工的產(chǎn)品是否存在規(guī)避反傾銷和反補(bǔ)貼令的情形時(shí)，并不依據(jù)通常的或出口國(guó)的原產(chǎn)地規(guī)則，而是適用另外一套更為嚴(yán)苛和復(fù)雜的針對(duì)反傾銷和反補(bǔ)貼稅意義上的原產(chǎn)地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

針對(duì)反規(guī)避調(diào)查，建議企業(yè)在進(jìn)行海外投資時(shí)考慮以下方面：

（1）規(guī)劃投資的股權(quán)設(shè)置及資金的投入。

（2）在設(shè)置海外工廠生產(chǎn)環(huán)節(jié)時(shí)，盡量增加生產(chǎn)流程和工序。

（3）應(yīng)當(dāng)盡可能地減少?gòu)闹袊?guó)采購(gòu)零部件、原材料和半成品。

（4）適當(dāng)增加當(dāng)?shù)丶庸さ脑黾又怠?/p>

（5）適當(dāng)增加當(dāng)?shù)氐脑O(shè)備和研發(fā)投入。

（6）完善財(cái)務(wù)記錄和相關(guān)文件，確保有據(jù)可查，并對(duì)當(dāng)?shù)丶庸さ某杀灸軌虮憬莸剡M(jìn)行核算。

（7）對(duì)員工進(jìn)行反規(guī)避知識(shí)和應(yīng)對(duì)意識(shí)的教育和培訓(xùn)。

風(fēng)險(xiǎn)二：海關(guān)審查

一般的海關(guān)真實(shí)性審查主要打擊的是以錯(cuò)誤申報(bào)稅則、原產(chǎn)地等方式規(guī)避征稅的行為，從根本上說也是防止稅收規(guī)避的一種手段。規(guī)避征稅的類型通常包括虛報(bào)產(chǎn)品真實(shí)原產(chǎn)地、偽造或修改運(yùn)輸及進(jìn)口清關(guān)文件、虛報(bào)產(chǎn)品物理特性等。針對(duì)這些避稅行為，美國(guó)海關(guān)的職能在于確保對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收適當(dāng)且正確的關(guān)稅。當(dāng)然，如果是涉嫌非法轉(zhuǎn)口貿(mào)易或惡意瞞報(bào)原產(chǎn)地的情況，美國(guó)海關(guān)還可以發(fā)起更嚴(yán)厲的反逃避調(diào)查（EAPA調(diào)查）。由于反傾銷和反補(bǔ)貼涉案產(chǎn)品的特殊性，從非被調(diào)查國(guó)進(jìn)口該類產(chǎn)品經(jīng)常成為被審查的對(duì)象。

隨著美國(guó)在2011年和2014年先后針對(duì)中國(guó)生產(chǎn)的太陽(yáng)能電池和組件發(fā)起兩次“雙反”調(diào)查，絕大部分中國(guó)光伏生產(chǎn)企業(yè)在出口美國(guó)光伏產(chǎn)品時(shí)都面臨著比較高的“雙反”稅保證金。因此，規(guī)模較大的中國(guó)光伏企業(yè)陸續(xù)到東南亞投資建廠，但這也導(dǎo)致東南亞幾個(gè)國(guó)家出口至美國(guó)的光伏產(chǎn)品迅速增加。美國(guó)海關(guān)可能是懷疑從東南亞進(jìn)口的組件實(shí)際上是原產(chǎn)于中國(guó)或利用中國(guó)生產(chǎn)的電池片組裝而成的，從幾年前就開始連續(xù)向從東南亞的光伏企業(yè)采購(gòu)組件的多家進(jìn)口商發(fā)出要求提供相關(guān)證明資料的審查。審查的目的主要是要證明這些組件確實(shí)在第三國(guó)進(jìn)行了深度加工。需要的資料包括從原材料采購(gòu)到銷售的整個(gè)流程的單證，并要證明這些單證之間的勾稽關(guān)系。如果提供的資料不完整或有嚴(yán)重缺陷，美國(guó)海關(guān)可能就會(huì)認(rèn)定這些產(chǎn)品原產(chǎn)自中國(guó)而需要根據(jù)中國(guó)光伏“雙反”稅令的稅率來(lái)征收保證金。

其實(shí)，針對(duì)第三國(guó)加工產(chǎn)品的海關(guān)審查和反規(guī)避調(diào)查有很多共通之處，需要預(yù)先做的準(zhǔn)備工作也差不多，但海關(guān)審查又有其自身特點(diǎn)。為了能更好地應(yīng)對(duì)海關(guān)審查，中國(guó)企業(yè)除了考慮上文中提到的建議，還應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：

（1）在向美國(guó)正式出貨之前，向美國(guó)海關(guān)申請(qǐng)?jiān)a(chǎn)地預(yù)裁定，確保在原產(chǎn)地認(rèn)定方面獲得美國(guó)海關(guān)的認(rèn)可。除了原產(chǎn)地證明，也要確保其他的銷售單據(jù)符合美國(guó)進(jìn)口報(bào)關(guān)的要求。

（2）從建廠開始，就要結(jié)合各類管理系統(tǒng)和紙面文件，建立一套從原材料采購(gòu)到原材料領(lǐng)用，再經(jīng)過生產(chǎn)環(huán)節(jié)到產(chǎn)成品進(jìn)出庫(kù)的嚴(yán)密的跟蹤系統(tǒng)，并在日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中嚴(yán)格執(zhí)行。

（3）由于海關(guān)追溯的最長(zhǎng)期限一般為5年，建議保存一切與生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)、轉(zhuǎn)運(yùn)、貿(mào)易、物流相關(guān)的文件及郵件至少5年。

風(fēng)險(xiǎn)三：針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移國(guó)的反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查

2020年5月，美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)向美國(guó)商務(wù)部和美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)提出新一輪貿(mào)易調(diào)查申請(qǐng)，要求對(duì)來(lái)自韓國(guó)、泰國(guó)等國(guó)家和地區(qū)的乘用車和輕型卡車輪胎產(chǎn)品啟動(dòng)反傾銷調(diào)查，對(duì)來(lái)自越南的相同產(chǎn)品啟動(dòng)反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查。表面上看，此次“雙反”調(diào)查似乎不涉及中國(guó)企業(yè)，但其實(shí)這次調(diào)查中的很多涉案企業(yè)都是中國(guó)投資的企業(yè)。早在2014年，美國(guó)就發(fā)起了針對(duì)自中國(guó)進(jìn)口的乘用車和輕型貨車輪胎的反傾銷和反補(bǔ)貼立案調(diào)查，這次針對(duì)輪胎產(chǎn)品的新一輪“雙反”調(diào)查可以說是前一輪“雙反”調(diào)查的進(jìn)一步延伸。因此，絕對(duì)不能說把整個(gè)生產(chǎn)線搬遷到海外，就肯定不會(huì)再遭遇“雙反”調(diào)查了。美國(guó)國(guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)一旦成功促使美國(guó)政府對(duì)中國(guó)產(chǎn)品征收反傾銷稅或反補(bǔ)貼稅，就會(huì)馬上關(guān)注同一產(chǎn)品從其他國(guó)家的進(jìn)口情況，尤其是“一帶一路”沿線國(guó)家和東南亞國(guó)家，并伺機(jī)發(fā)動(dòng)新一輪的“雙反”調(diào)查或其他貿(mào)易救濟(jì)措施。但從客觀上說，由于沒有“替代國(guó)”的問題，絕大部分國(guó)家應(yīng)訴“雙反”調(diào)查的結(jié)果可能都會(huì)比中國(guó)更理想。

對(duì)于預(yù)防針對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移國(guó)的“雙反”調(diào)查，有以下幾個(gè)建議：

（1）根據(jù)企業(yè)自身的實(shí)力把產(chǎn)能布局到盡量多的國(guó)家和地區(qū)，尤其是歐盟、美國(guó)等發(fā)達(dá)市場(chǎng)。在某一投資國(guó)遭遇“雙反”調(diào)查后，如果應(yīng)訴結(jié)果不理想，可以把美國(guó)地區(qū)的訂單迅速轉(zhuǎn)移到暫時(shí)沒有“雙反”稅令的其他海外工廠。

（2）除了越南等少數(shù)國(guó)家被美國(guó)認(rèn)定為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，大部分國(guó)家都會(huì)被認(rèn)定為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。美國(guó)的反傾銷法規(guī)規(guī)定，當(dāng)國(guó)內(nèi)銷售額占到美國(guó)銷售額的5%以上時(shí)，可以作為計(jì)算傾銷幅度的正常價(jià)值。因此，保留一部分價(jià)格相對(duì)較高的當(dāng)?shù)劁N售有利于在反傾銷調(diào)查中獲得好的結(jié)果。

（3）建立完善的財(cái)務(wù)和生產(chǎn)等管理制度。良好的財(cái)務(wù)規(guī)范和記錄、出口單據(jù)的留存、完整的生產(chǎn)和出入庫(kù)記錄有利于應(yīng)訴“雙反”調(diào)查，要保證銷售、生產(chǎn)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和審計(jì)報(bào)告之間的一致性。

風(fēng)險(xiǎn)四：保障措施

保障措施是指當(dāng)不可預(yù)見的發(fā)展導(dǎo)致某種產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量增加，以致對(duì)生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅時(shí)，進(jìn)口方可以在非歧視原則的基礎(chǔ)上對(duì)該產(chǎn)品的進(jìn)口實(shí)施限制。作為世界貿(mào)易組織約定的三大貿(mào)易救濟(jì)措施之一，保障措施在實(shí)踐中的應(yīng)用并不多見。

以光伏行業(yè)為例，在中國(guó)光伏企業(yè)紛紛把部分產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到海外的情況下，應(yīng)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的申請(qǐng)，2017年，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)啟動(dòng)了針對(duì)光伏產(chǎn)品的保障措施調(diào)查。美國(guó)于2018年1月23日批準(zhǔn)實(shí)施保障措施，決定自2018年2月7日起對(duì)進(jìn)口涉案產(chǎn)品實(shí)施保障措施，有效期為4年。除了少數(shù)幾個(gè)國(guó)家，包括中國(guó)在內(nèi)的絕大多數(shù)光伏產(chǎn)品出口國(guó)都適用該保障措施。

由于實(shí)施保障措施的門檻比較低，只需要證明某一產(chǎn)品輸入進(jìn)口方所在國(guó)家的數(shù)量大為增加并造成其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，甚至不需要證明有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的存在，因而幾乎沒有什么好的預(yù)防方法。但由于保障措施一般都是針對(duì)所有的出口國(guó)家，因此，如果一國(guó)的產(chǎn)能根本無(wú)法滿足其對(duì)某種產(chǎn)品的需求，該國(guó)還是不得不繼續(xù)從其他國(guó)家進(jìn)口該產(chǎn)品。進(jìn)口商繳納的額外關(guān)稅還是會(huì)大部分轉(zhuǎn)嫁到該國(guó)的最終使用者身上。因此，保障措施很多時(shí)候?qū)τ诔隹谏痰膫Σ⒉皇悄敲创蟆?/p>

隨著中國(guó)企業(yè)實(shí)力的日益加強(qiáng)，以及國(guó)際貿(mào)易摩擦的增多，尤其是近年來(lái)中美貿(mào)易摩擦的不斷升級(jí)，中國(guó)企業(yè)對(duì)產(chǎn)能進(jìn)行全球化布局會(huì)是一個(gè)很好的選擇。然而，如果中國(guó)企業(yè)在投資前未能做好各種風(fēng)險(xiǎn)的防范，僅圖一時(shí)的得利就匆忙把產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，可能面臨投入大量資金建設(shè)項(xiàng)目卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)出口銷售，甚至投資失敗的巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此，計(jì)劃在海外投資設(shè)廠并出口歐盟、美國(guó)等市場(chǎng)的中國(guó)企業(yè)，務(wù)必在投資前請(qǐng)專業(yè)律師做好相關(guān)盡職調(diào)查，充分考慮好各種貿(mào)易政策方面的風(fēng)險(xiǎn)，提前做好應(yīng)對(duì)布局。

（作者單位：上?？v志律師事務(wù)所）