論城管行政執(zhí)法程序抗辯權(quán)的適用

袁浩為　胡平

關(guān)鍵詞 城管執(zhí)法 行政執(zhí)法程序 抗辯權(quán)

基金項(xiàng)目：本文系江蘇省高等學(xué)校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目《法治政府視域下城管執(zhí)法規(guī)范化實(shí)證研究——以鹽城市為例》（項(xiàng)目編號(hào)：201810324019Z）研究成果，主持人：袁浩為。

作者簡(jiǎn)介：袁浩為、胡平，鹽城師范學(xué)院，本科生，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.243

一、城管行政執(zhí)法程序抗辯權(quán)適用的問題與原因分析

（一）我國(guó)城管行政執(zhí)法程序抗辯權(quán)適用的問題

城管是行政執(zhí)法的一線工作者，在街頭執(zhí)法中，對(duì)攤販、個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶、被拆遷戶等行政相對(duì)人采取行政強(qiáng)制措施時(shí)，往往面臨著執(zhí)法困難處境，其中執(zhí)法不公、越權(quán)執(zhí)法、執(zhí)法謀利等問題普遍存在。近年來雖有武漢城管“眼神執(zhí)法”“微笑執(zhí)法”等良好指引，國(guó)內(nèi)也有不少針對(duì)城管柔性執(zhí)法方式的研究且初成體系，但實(shí)質(zhì)上僅是針對(duì)城管這類行政主體關(guān)于“人治”理念的思想或模式方式的改進(jìn)，難以踐行規(guī)范化。

城市治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，而標(biāo)準(zhǔn)化無疑是治理長(zhǎng)效機(jī)制和權(quán)威標(biāo)桿，是城市執(zhí)法、管理全面提質(zhì)升級(jí)的必由之路。[1]方世榮教授運(yùn)用“辯論權(quán)”的名稱，從實(shí)質(zhì)上對(duì)行政執(zhí)法程序抗辯權(quán)概念進(jìn)行探求，認(rèn)為其實(shí)質(zhì)就是指特定的行政相對(duì)人在其利益受到行政主體不利決定時(shí)，有權(quán)利為自己提出辯解并駁斥行政主體的理由、依據(jù)。[2]因而引導(dǎo)行政相對(duì)人權(quán)利的有效行使才是城管行政執(zhí)法程序改革的核心，這樣更有利于促進(jìn)行政相對(duì)人積極維護(hù)合法權(quán)益。

（二）我國(guó)城管行政執(zhí)法程序抗辯權(quán)存在問題的原因

1.行政相對(duì)人與行政主體法律意識(shí)的缺乏

流動(dòng)攤販等底層群眾往往為城管執(zhí)法對(duì)象的主要組成部分，從人員構(gòu)成上來看，經(jīng)營(yíng)攤販的人員總體來是由進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村外來人口和下崗工人組成，這部分人群的法律素養(yǎng)一般較低且面臨著基本生存權(quán)的問題，對(duì)該權(quán)利難以有所認(rèn)知，當(dāng)他們生存權(quán)受到威脅時(shí)，往往還會(huì)出現(xiàn)過激行為以阻礙城管執(zhí)法行為。

同時(shí)，我國(guó)的城管執(zhí)法人員有相當(dāng)一部分不是城管的正式編制，而是臨時(shí)合同工性質(zhì)的，雖然隨著近年來招收限制與要求的逐漸從嚴(yán)，這部分人員的整體素養(yǎng)有所上升，但不可忽視的是其中相當(dāng)一部分人員的法律素養(yǎng)仍較低、對(duì)相對(duì)人權(quán)利的認(rèn)識(shí)比較淡薄。

2.抗辯權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的狹窄

章志遠(yuǎn)教授指出，行政執(zhí)法程序抗辯權(quán)是行政相對(duì)人針對(duì)行政主體所提出不利指控，享有依據(jù)其掌握的事實(shí)和法律進(jìn)行辯解和反駁的權(quán)利，行政相對(duì)人有針對(duì)行政主體所提出的不利指控后探究抗辯權(quán)行使中的事實(shí)與法律關(guān)系的權(quán)利。[3]

而現(xiàn)實(shí)中，行政相對(duì)人面對(duì)現(xiàn)實(shí)的處罰一般作出的只是臨時(shí)口頭形式的陳述或申辯，這實(shí)際是非正式行政執(zhí)法程序抗辯權(quán)的行使情形，對(duì)此我國(guó)法律僅規(guī)定了相對(duì)人的抗辯必須書面形式而缺乏進(jìn)一步規(guī)定。實(shí)際上，行政相對(duì)人采用口頭抗辯的，城管等行政案件經(jīng)辦人應(yīng)采用制作筆錄，由行政相對(duì)人查閱無誤后簽名或蓋章的方式來保障相對(duì)人抗辯權(quán)利的行使與救濟(jì)。[4]

3.聽證程序適用的缺陷

城管執(zhí)法人員進(jìn)行處罰時(shí)對(duì)法定義務(wù)的履行往往無所顧忌，因?yàn)榧词惯`反了法定程序，由于聽證程序及執(zhí)法記錄等相關(guān)配套措施的不健全，行政主體的行政行為很難因此被撤銷或無效。缺乏廣泛的聽證途徑也導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)利的行使受到阻礙，進(jìn)一步助長(zhǎng)城管執(zhí)法人員作為行政執(zhí)法主體對(duì)行政執(zhí)法程序的無視及相對(duì)人權(quán)利的缺失。

而聽證是抗辯權(quán)行使的重要體現(xiàn)方式，在具體法律規(guī)定上，《行政許可法》第7條、第46條將行政許可的聽證程序分為法定、依職權(quán)和依申請(qǐng)三種情形，但未對(duì)非正式行政執(zhí)法程序救濟(jì)的適用情形予以規(guī)定，其只規(guī)定了正式行政執(zhí)法程序中聽證程序的適用情形，對(duì)正式行政執(zhí)法程序抗辯的例外卻只字未提。

二、完善城管行政執(zhí)法程序抗辯權(quán)的必要性

（一）制約行政權(quán)力的需要

行政權(quán)擴(kuò)張?jiān)从谏鐣?huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)較低的自由資本主義時(shí)期，國(guó)家行政權(quán)力較小。當(dāng)時(shí)對(duì)行政權(quán)的制約主要采取權(quán)力之間相互制約的方式，但該種方式的局限性體現(xiàn)為對(duì)行政權(quán)制約的滯后與審查的被動(dòng)。除此以外，隨著政府部門的行政權(quán)不斷擴(kuò)張，城管等行政執(zhí)法人員的行政自由裁量權(quán)應(yīng)用范圍不斷拓展。這雖然順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的需要，但缺乏及時(shí)有效的手段予以規(guī)制，導(dǎo)致權(quán)力濫用情形時(shí)有發(fā)生。

針對(duì)這種現(xiàn)狀，現(xiàn)代社會(huì)開始探求行政執(zhí)法過程中，通過行政執(zhí)法的程序抗辯權(quán)的運(yùn)用，使相對(duì)人平等的參與行政過程，與行政主體理性交流溝通，最終以實(shí)現(xiàn)制約行政權(quán)，保護(hù)合法權(quán)益的目的而結(jié)束行政過程。[5]這種事中的控權(quán)與制約機(jī)制可以及時(shí)規(guī)制行政權(quán)力，用以彌補(bǔ)司法救濟(jì)的不足，而其中的行政執(zhí)法程序抗辯權(quán)則主要借助于聽證制度，即當(dāng)事人可以對(duì)與自己不利的證據(jù)提出異議并要求指控方加以證明，同時(shí)可以提出對(duì)于自己有利的證據(jù)，以此來保護(hù)自身的合法權(quán)益。[6]

（二）建設(shè)法治政府的要求

我國(guó)城市化進(jìn)程與法治國(guó)家建設(shè)不斷加快，城管執(zhí)法伴隨著現(xiàn)代城市管理體制革新而產(chǎn)生，逐漸成為新的行政執(zhí)法形式?！胺ㄖ握北粡?qiáng)調(diào)作為依法治國(guó)和依法行政方略的重要組成部分，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布與印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020 年）》）等明確提出的法治政府建設(shè)目標(biāo)與要求，其對(duì)城管執(zhí)法提出了主體獨(dú)立、職權(quán)明確、程序公正、處罰得當(dāng)、責(zé)任規(guī)制、清正廉潔等規(guī)范化要求。[7]

我國(guó)對(duì)于完善行政程序法制、建設(shè)法治政府所提出的一系列制度建設(shè)要求，其基本內(nèi)核就是關(guān)于程序公正的要求。[8]因而促使城管的行政行為具有合法性和正當(dāng)性的關(guān)鍵就在于行政程序，而作為現(xiàn)代行政程序中不可或缺的行政執(zhí)法程序抗辯權(quán)，在推動(dòng)法治政府的建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，其能夠在實(shí)踐中落實(shí)對(duì)行政權(quán)的制約，促使城管在行政執(zhí)法中規(guī)范化自己的行為，從而推動(dòng)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

（三）抗辯權(quán)自身的權(quán)能要求

龔向田教授定義行政程序抗辯權(quán)為行政相對(duì)人針對(duì)行政主體在作出具體行政決定之前所提出的不利指控，依據(jù)其掌握的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)對(duì)行政主體進(jìn)行辯解、質(zhì)證及反駁的權(quán)利。[9]行政執(zhí)法程序抗辯權(quán)的具體內(nèi)容與目的就是利用權(quán)利制約權(quán)力的機(jī)制，形式上將司法抗辯制度適用于行政程序，從而平衡行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系，促進(jìn)兩者的矛盾化解與良性互動(dòng)。

行政程序抗辯權(quán)的權(quán)能主要在于質(zhì)證與反駁，而質(zhì)證權(quán)是其中的核心，“質(zhì)證”作為訴訟法中的概念，本義是通過各種方式證明來當(dāng)事人舉證或法院依職權(quán)取證而獲得的證據(jù)的證據(jù)效力的一種訴訟制度。這種權(quán)利源于民事法律聽證制度中的“質(zhì)證、辯論”環(huán)節(jié)，實(shí)際上就是將民事司法程序中的抗辯機(jī)制轉(zhuǎn)移到城管行政執(zhí)法程序中，實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法人員與行政相對(duì)人之間的合法對(duì)抗，提高行政行為的合理性。

三、法治視域下完善城管執(zhí)法程序抗辯權(quán)的對(duì)策

（一）由“多法并行”逐步過渡到統(tǒng)一的行政程序法典

根據(jù)我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也為了切實(shí)保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，國(guó)家理應(yīng)制定統(tǒng)一完善的行政程序法典。但我國(guó)由于行政程序法治化發(fā)展并不充分，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員尤其是廣大民眾仍普遍欠缺行政程序觀念，同時(shí)對(duì)行政程序理論和實(shí)證的研究目前較少，現(xiàn)有的行政程序類法律還不足以涵蓋實(shí)踐中遇到的行政行為問題。[10]

根據(jù)我國(guó)的立法現(xiàn)狀與立法習(xí)慣，應(yīng)以國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為主要依據(jù)先在試點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭?，暫時(shí)填補(bǔ)相關(guān)法律空缺，然后逐步制定平行的基本行政程序法律，分別規(guī)定某城管執(zhí)法中某類行政程序，互不隸屬。之后隨著行政程序法律體系的逐步健全與成熟，在吸收已有的立法基礎(chǔ)上，由國(guó)家制定統(tǒng)一的行政程序法典以明確基本原則和主要制度性規(guī)定，以促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明的城管行政執(zhí)法、為我國(guó)法治政府的建設(shè)提供更穩(wěn)定支撐。

（二）完善具體的城管執(zhí)法程序制度

1.完善城管執(zhí)法的程序規(guī)范體系

應(yīng)當(dāng)為城管執(zhí)法行為規(guī)定統(tǒng)一規(guī)范的程序規(guī)范，以防止城管對(duì)程序性權(quán)利的忽視，該規(guī)則應(yīng)要求城管的執(zhí)法行為必須符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)。政府也應(yīng)要求城管在執(zhí)法中嚴(yán)格遵守規(guī)則程序，健全例如調(diào)查取證、執(zhí)法記錄、信息公開及責(zé)任追究等一系列規(guī)范體系制度，為行政執(zhí)法程序抗辯權(quán)行使和程序公正提供有效保障。

2.健全城管行政行為說明義務(wù)制度

行政行為說明對(duì)促進(jìn)城管的合法行政，保障行政相對(duì)人抗辯權(quán)的有效行使發(fā)揮著重要作用。其中在執(zhí)法中應(yīng)說明的包括證據(jù)、法規(guī)等合法性依據(jù)，以及政策、慣例等合理性依據(jù)，使行政相對(duì)人能夠在有效的信息的支撐下對(duì)行政主體的行政行為進(jìn)行抗辯，從而使公民在城管執(zhí)法人員或其他行政主體擬作出對(duì)其不利的行政行為時(shí)，積極行使其行政程序抗辯權(quán)，維護(hù)自身合法權(quán)益。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)

1.強(qiáng)化行政執(zhí)法人員的錄用與訓(xùn)練

隊(duì)伍整體素質(zhì)提高的關(guān)鍵在于廣大非編制內(nèi)執(zhí)法人員的選拔和培訓(xùn)問題，應(yīng)逐步減少臨時(shí)雇傭性質(zhì)的城管執(zhí)法人員的招聘，對(duì)城管執(zhí)法性質(zhì)的人員招錄實(shí)行統(tǒng)一編制與考核。

2.落實(shí)城管執(zhí)法人員的責(zé)任制

通過健全城管執(zhí)法人員的追責(zé)制度，在行政違法的情況下及時(shí)有效追究相關(guān)人員的責(zé)任，約束執(zhí)法部門及其工作人員，規(guī)范城管的行政執(zhí)法活動(dòng)。通過建立完備詳實(shí)的行政追責(zé)機(jī)制不僅能夠震懾和懲處執(zhí)法人員，更是保障當(dāng)事人合法權(quán)利，實(shí)現(xiàn)官民雙方更加平等的有效途徑。[11]

（四）完善行政執(zhí)法的聽證制度

1.拓展聽證適用的范圍

隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，行政執(zhí)法程序抗辯權(quán)的適用領(lǐng)域也應(yīng)予以擴(kuò)大，通過立法將可能影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的具體行政行為納入聽證程序，應(yīng)當(dāng)將城管執(zhí)法所涉及的小額行政處罰等行政執(zhí)法行為也納入聽證程序中。

2.完善抗辯筆錄制度

由于非正式行政執(zhí)法程序抗辯在城管執(zhí)法中有更廣泛的適用，針對(duì)城管執(zhí)法的特殊性，應(yīng)當(dāng)完善抗辯筆錄的制度，允許行政相對(duì)人的口頭抗辯，同時(shí)要求城管及時(shí)制作筆錄。由于口頭抗辯便宜性較強(qiáng)但行政相對(duì)人難以舉證，因而城管作出對(duì)行政相對(duì)人不利的行政決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)附有行政相對(duì)人陳述與申辯且經(jīng)相對(duì)人簽字確認(rèn)的記錄，由行政相對(duì)人查閱無誤后簽名或蓋章。

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