把握機遇 開拓創(chuàng)新 扎實做好新時代草原保護修復工作

李樹銘

我國是一個草原資源大國，天然草原面積近60億畝，占國土面積的41.7%，在全國南北方均有分布，其中約80%的天然草原集中分布在北方干旱半干旱地區(qū)和青藏高原地區(qū)。草原如同皮膚一樣覆蓋著山川大地，是維系國家生態(tài)安全最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，也是草原地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)牧民增收的重要資源。改革開放40多年來，特別是黨的十八大以來，我國草原保護修復工作不斷強化，取得了明顯成效，為保障國家生態(tài)安全、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、維護邊疆穩(wěn)定和民族團結(jié)，發(fā)揮了重要作用，也積累了許多寶貴的經(jīng)驗。但我國草原總體退化的趨勢尚未完全遏制，草原生態(tài)依然十分脆弱，是生態(tài)文明建設的明顯短板。立足當前，著眼長遠，加強草原保護修復，規(guī)范草原利用，采取有力措施，盡快補齊草原工作短板，加快推進草原治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是建設生態(tài)文明和美麗中國的重要任務。

準確把握新時代草原工作面臨的新機遇

習近平總書記心系草原，在參加會議、考察調(diào)研等多個場合，反復強調(diào)要加強草原生態(tài)保護，筑牢我國北方重要生態(tài)安全屏障，并多次對草原工作作出指示批示。習近平生態(tài)文明思想和習近平總書記關(guān)于草原工作的重要指示批示精神，為加強草原生態(tài)保護工作提供了根本遵循，指明了發(fā)展方向。

2018年2月，黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，決定組建國家林業(yè)和草原局，將原農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責整合，國家林業(yè)和草原局內(nèi)設草原管理司，在國家層面，草原行政管理機構(gòu)的層級得到大幅提升，充分體現(xiàn)了堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理的要求，突出了草原保護修復，理順了草原管理體制，為推進草原治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了更加堅實的體制基礎。

習近平總書記指出，良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。人民生活水平不斷提高，社會大眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求與日俱增。近年來，到草原地區(qū)旅游休憩、體驗草原優(yōu)美自然風光和民俗文化的人數(shù)持續(xù)攀升。人民群眾對優(yōu)美草原生態(tài)環(huán)境不斷增長的需求，為進一步加大草原保護修復力度，提升草原生態(tài)服務功能，提供更多優(yōu)質(zhì)草原生態(tài)產(chǎn)品，注入了強勁動力。

草原保護修復作為生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，改革開放以來，我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，已是世界第二大經(jīng)濟體，國家已經(jīng)有能力、有條件進一步加大生態(tài)文明建設力度，國家綜合實力不斷提升為強化草原保護修復工作創(chuàng)造了有利條件。

準確分析當前草原工作存在的短板和弱項

一是對草原重要性的認識仍然不足。在山水林田湖草生命共同體中，草原生態(tài)系統(tǒng)的重要性還沒有被大眾廣泛認識，在生態(tài)文明和美麗中國建設評估指標體系中，只包括了森林覆蓋率、濕地保護率、水土保持率、自然保護地面積占陸域國土面積比例、重點生物物種種數(shù)保護率 5 個生態(tài)良好指標，尚缺乏草原保護方面的指標。草原工作在一些地區(qū)沒有被擺上重要位置，在機構(gòu)改革中本來就不多的草原隊伍還有流失，草原監(jiān)管力量薄弱。

二是草原資源底數(shù)不清。我國在20世紀80年代開展了第一次全國草原資源調(diào)查，距今已有30多年，草原面積究竟有多少，草原退化狀況到底怎樣等基本情況，都無法拿出準確、權(quán)威的數(shù)據(jù)，只有大的分布和范圍，沒有落實到具體的山頭地塊和圖斑，草原小班的數(shù)據(jù)檔案基本為空白。許多地方草原與林地、耕地、濕地重疊交叉，權(quán)屬不清、界限不明，“一地兩證”“一地多證”較為普遍，導致編制草原保護修復規(guī)劃、實施草原保護修復工程以及強化草原監(jiān)管保護，都缺乏根基，難以做到科學、精準、有效。

三是草原基礎工作薄弱。由于長期各自獨立運行，草原和森林雖在空間上相鄰或重疊，但在技術(shù)方法上平行不相交，在保護修復上統(tǒng)籌和融合還不夠。相比于農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行業(yè)，草原行業(yè)的研究、調(diào)查、監(jiān)測、評估基礎工作薄弱。在草原監(jiān)測方面，全國草原只有200個固定監(jiān)測點和不到2萬個樣地監(jiān)測點，沒有小班區(qū)劃，無法提供點面結(jié)合的數(shù)據(jù)，資料不全，管理粗放；而森林資源已經(jīng)建立了一、二、三類調(diào)查體系，點上有41.5萬個固定樣地，面上數(shù)據(jù)可以落實到山頭地塊，每一個林班、小班都有檔案數(shù)據(jù)資料，可復查、可檢驗。在草原分類方面，只有18個草原類型的學術(shù)分類，缺少從管理、保護、利用等維度的分類、分級，加強草原保護管理和合理利用的措施難以體現(xiàn)針對性。在草原分區(qū)方面，南方、北方兩個分區(qū)比較籠統(tǒng)，東北濕潤半濕潤草原區(qū)、北方干旱半干旱草原區(qū)、青藏高寒草原區(qū)和南方草地區(qū)四個大區(qū)的劃分下面，缺少更精細的區(qū)劃，分區(qū)施策難以實施，哪些草原需要重點保護，哪些草原需要加強修復，哪些草原可以合理利用，都存在一定的盲目性。在草原標準方面，草原退化標準不完善，草原健康標準缺失，難以對草原生態(tài)狀況作出科學判斷。草原保護修復工程缺少驗收標準，科學評判工程實施效果缺少依據(jù)。

四是草原監(jiān)管力量薄弱。機構(gòu)改革前，與其他自然資源管理相比，草原管理機構(gòu)隊伍就比較薄弱，與草原保護管理的繁重任務不相適應。機構(gòu)改革后，雖然國家和省級層面草原行政管理力量得到一定的強化，但市、縣級草原行政管理機構(gòu)存在明顯弱化，特別是各級草原技術(shù)推廣機構(gòu)力量流失嚴重，草原監(jiān)督管理機構(gòu)殘缺不齊，草原監(jiān)管力量大幅削弱。

五是科技支撐能力不足。草原科技體系不夠健全，草原科研單位和涉草專業(yè)的高校數(shù)量較少，人才短缺，力量較弱。草原科學研究不夠深入，草原科研經(jīng)費投入嚴重不足，缺少國家重大科研專項支持，對草原生態(tài)演替及退化機理等方面的基礎研究不夠，研究成果不多。草原管理理論和政策研究不夠充分，對決策咨詢支撐不足。草、草原、草地、草業(yè)、草資源等相關(guān)概念相對模糊，名稱經(jīng)常混用。草原野外觀測試驗站、重點實驗室等科研平臺建設滯后，科技創(chuàng)新能力不足。草原保護修復實用技術(shù)研發(fā)能力較弱，科技成果推廣運用不足。草原保護修復科技貢獻率不足30%，遠遠低于草業(yè)發(fā)達國家水平。

扎實推進草原治理體系和治理能力現(xiàn)代化

一是加強制度建設，完善草原保護修復治理體系。要加緊研究出臺草原工作指導意見，加快修訂《草原法》，加強草原保護修復制度建設，完善草原承包經(jīng)營制度，細化草原保護、修復、利用的各項政策，構(gòu)建調(diào)查監(jiān)測、評估管理、監(jiān)督執(zhí)法和科學研究等方面的標準和技術(shù)體系。建立完善草原自然保護地體系，在生態(tài)系統(tǒng)典型、生態(tài)服務功能突出、生態(tài)區(qū)位特殊、生物多樣性豐富、自然景觀和文化資源獨特的區(qū)域，整合建立國家公園，優(yōu)化草原自然保護區(qū)，建立草原自然公園，實行整體保護、嚴格管理。建立完善基本草原保護制度，實施更加嚴格的保護和管理，確?；静菰娣e不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。嚴格落實國土空間用途管制制度，嚴禁擅自改變草原用途和性質(zhì)。完善落實禁牧休牧和草畜平衡制度，創(chuàng)新監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率，依法查處超載過牧和禁牧休牧期違規(guī)放牧的行為。建立和完善草原標準和指標體系，從草原的起源、植被狀況、生態(tài)狀況、主導功能、權(quán)屬、管理措施等多維度進行分類和分區(qū)，制定草原健康和質(zhì)量等級標準，基于生態(tài)優(yōu)先兼顧合理利用，創(chuàng)建與森林資源同口徑的指標體系，納入國土生態(tài)質(zhì)量的生態(tài)文明指標體系。

二是堅持規(guī)劃引領，不斷加大草原生態(tài)修復力度。按照因地制宜、分區(qū)施策的原則，加快編制全國草原保護修復利用中長期規(guī)劃和“十四五”各項專項規(guī)劃。針對不同區(qū)域氣候特點和草原退化狀況，謀劃啟動實施草原保護修復重大工程，加快退化草原植被恢復，提升草原生態(tài)功能和生產(chǎn)能力。在超載過牧嚴重的地區(qū)，加大禁牧封育力度，輔以補播草種、松土施肥、鼠蟲害防治等措施，促進草原休養(yǎng)生息和植被恢復。對已墾草原，有計劃地實施退耕還草。在水土條件適宜的地方，適度發(fā)展人工草地建設，減輕天然草原放牧壓力。

三是整合資源力量，加強草原保護管理隊伍建設。根據(jù)機構(gòu)改革后基層草原管理和技術(shù)推廣機構(gòu)現(xiàn)狀，進一步完善機構(gòu)設置和力量整合，穩(wěn)定和壯大基層草原管理和技術(shù)支撐隊伍，提升草原部門監(jiān)督管理和公共服務能力。在原有草原監(jiān)測隊伍基礎上，以局屬各規(guī)劃院為龍頭，整合原有林業(yè)規(guī)劃調(diào)查隊伍和相關(guān)科研單位及高校的力量，調(diào)動國家隊、地方隊和市場的積極性，在國土三調(diào)初步摸清草原分布、面積、權(quán)屬的基礎上，利用天空地一體化技術(shù)，進一步深化細化草原調(diào)查監(jiān)測工作，做到每一塊草原都建立一套檔案資料，以滿足專業(yè)化精細化管理的需要。

四是突出保護重點，積極推進草原自然公園建設。草原自然公園是以國家公園為主體的自然保護地體系的重要組成部分。創(chuàng)建兼顧生態(tài)保護、放牧利用、旅游休憩、文化傳承的草原自然公園，既能夠有效協(xié)調(diào)草原生態(tài)保護和生產(chǎn)利用的矛盾，還能夠促進國家公園、草原自然保護區(qū)、草原自然公園共同組成的草原保護地體系建設。

五是堅持統(tǒng)籌兼顧，提升草原資源合理利用水平。草原既有重要的生態(tài)功能，也有重要的生產(chǎn)功能。要在加強草原保護、不斷提升草原生態(tài)功能的基礎上，積極推進草原資源科學合理利用。要把傳統(tǒng)放牧經(jīng)驗與無人機、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代管理手段有機結(jié)合，指導農(nóng)牧民科學、有序放牧，不斷提高科學放牧水平。要把草原保護和合理利用作為生態(tài)扶貧的重要措施，通過吸納草原地區(qū)貧困人口參與草原生態(tài)保護建設、提高科學放牧水平和畜牧業(yè)生產(chǎn)效益、開展草原生態(tài)旅游等，增加農(nóng)牧民收入。

六是強化科技創(chuàng)新，不斷提升草原科技支撐能力。積極爭取啟動草原重大科技研發(fā)計劃，增加草原科研投入，盡快在退化草原修復治理技術(shù)、草原生態(tài)服務價值評估、草原生態(tài)系統(tǒng)演替機理等方面取得突破。加強鄉(xiāng)土草品種選育、草種生產(chǎn)、天然草原植被恢復、人工草地建設、鼠蟲害治理等關(guān)鍵技術(shù)和裝備的研發(fā)推廣。加快推進草原定位觀測站、重點實驗室、長期科研基地等平臺建設。強化草原保護修復技術(shù)的集成創(chuàng)新與推廣應用，全面提升草原保護修復科技支撐能力。

七是加強草原宣傳，營造草原工作良好社會氛圍。草原在生態(tài)系統(tǒng)保護中不可或缺，在促進牧民增收方面的作用不可或缺，保護草原資源是千秋大業(yè)。要利用各種形式宣傳草原，讓全社會都認識理解草原，形成重視草原保護、支持草原工作的良好社會氛圍，形成改革合力，完善草原治理體系，提高草原治理能力。