我國(guó)高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的實(shí)踐困境及其應(yīng)對(duì)策略

齊明明 陳廷柱

摘?要：我國(guó)高校愈加重視發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行，并通過(guò)自上而下的目標(biāo)分解、以量化指標(biāo)為核心的考核體系、層層簽訂的目標(biāo)責(zé)任書(shū)、與干部考核及資源配置相掛鉤的激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃執(zhí)行的常規(guī)化、制度化、精細(xì)化運(yùn)作。這些舉措將高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行納入壓力型體制場(chǎng)域中，壓力型體制中的壓力傳遞機(jī)制調(diào)動(dòng)了規(guī)劃執(zhí)行的積極性，也確保了某些重點(diǎn)監(jiān)控指標(biāo)的完成，但減壓機(jī)制的客觀(guān)存在，為選擇性執(zhí)行、策略性應(yīng)對(duì)、甚至操縱數(shù)據(jù)提供了運(yùn)作空間。以科層控制為核心的執(zhí)行模式并沒(méi)有擺脫高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行阻滯的困境，給高校帶來(lái)了新的治理風(fēng)險(xiǎn)?；貧w高校發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性意蘊(yùn)，構(gòu)建層級(jí)嵌套的發(fā)展規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)體系，確立集體行動(dòng)規(guī)則、激發(fā)內(nèi)生執(zhí)行動(dòng)力、走向共同體治理格局是破解執(zhí)行難題，實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行體制機(jī)制變革的可為之道。

關(guān)鍵詞：高校發(fā)展規(guī)劃;執(zhí)行策略;治理危機(jī);風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

“重視規(guī)劃是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的一大優(yōu)勢(shì)?！盵1]如何將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制度效能，關(guān)鍵在于發(fā)展規(guī)劃能否有效執(zhí)行。2015年《教育部辦公廳關(guān)于直屬高校開(kāi)展“十三五”規(guī)劃編制工作的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施并重”。2020年既是高?！笆濉卑l(fā)展規(guī)劃的收官之年，也是“十四五”發(fā)展規(guī)劃的開(kāi)局之年，在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上有必要對(duì)高校推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行回顧和反思，同時(shí)也是對(duì)即將到來(lái)的新一輪高校發(fā)展規(guī)劃工作提出展望與期待。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題的提出

新世紀(jì)初，研究者認(rèn)為發(fā)展規(guī)劃難以有效實(shí)施的重要原因是沒(méi)有從戰(zhàn)略管理的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和處理這一問(wèn)題[2]，并強(qiáng)調(diào)“戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)質(zhì)在于規(guī)劃行動(dòng)”[3]，呼吁高校從戰(zhàn)略規(guī)劃走向戰(zhàn)略管理[4]。這時(shí)期的研究多借鑒企業(yè)戰(zhàn)略管理理論，把規(guī)劃執(zhí)行視為戰(zhàn)略管理的一部分，從階段論的視角提出執(zhí)行策略[5]。此外，戰(zhàn)略地圖[6]、平衡計(jì)分卡[7]等企業(yè)戰(zhàn)略管理工具被普遍運(yùn)用到高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行研究中。自“十一五”發(fā)展規(guī)劃以來(lái)，人們逐漸認(rèn)識(shí)到執(zhí)行過(guò)程的復(fù)雜性，“教科書(shū)式的”[8]階段論研究框架所提供的理性主義執(zhí)行策略難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜情境，基于企業(yè)戰(zhàn)略管理思維的借鑒難以有效契合高校組織屬性的復(fù)雜性和特殊性。研究者們轉(zhuǎn)向探討規(guī)劃執(zhí)行中的組織關(guān)系和組織行動(dòng)，高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行研究也從作為戰(zhàn)略管理一部分的階段論研究中抽離出來(lái)，走向獨(dú)立的執(zhí)行研究領(lǐng)域。

這時(shí)期的研究路徑主要有：一是經(jīng)驗(yàn)層次的問(wèn)題對(duì)策類(lèi)研究，分析影響規(guī)劃執(zhí)行的內(nèi)外部組織要素[9]，并提出改進(jìn)策略[10]。二是國(guó)內(nèi)外高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的典型案例研究，如別敦榮對(duì)青島大學(xué)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)[11]，湛毅青、彭省臨對(duì)美國(guó)愛(ài)荷華州立大學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施的介紹[12]，研究者希冀從成功經(jīng)驗(yàn)中歸納出可供推廣的執(zhí)行策略。三是微觀(guān)層次的要素類(lèi)研究，如從執(zhí)行能力[13]、執(zhí)行模式[14]等視角切入并深入分析這些要素如何影響發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行效能。四是治理視域下的執(zhí)行研究。公共政策領(lǐng)域走向治理過(guò)程的執(zhí)行研究為我們提供了一個(gè)新的研究范式，規(guī)劃被看作是一種公共政策[15]，執(zhí)行被視為運(yùn)行治理[16]。治理視域下的執(zhí)行研究持續(xù)關(guān)注執(zhí)行過(guò)程及其組織間關(guān)系對(duì)規(guī)劃執(zhí)行的影響，并為我們提供了一個(gè)更加全面、系統(tǒng)、綜合的研究框架。

高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行研究范式的轉(zhuǎn)型極大地拓展了我們的研究視域，但已有研究主要集中在發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的影響要素分析，對(duì)執(zhí)行中的行動(dòng)過(guò)程和運(yùn)作機(jī)制尚未進(jìn)行細(xì)描和剖析，對(duì)規(guī)劃執(zhí)行的行動(dòng)邏輯也缺乏解釋性研究。為揭開(kāi)我國(guó)高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的“過(guò)程黑箱”，本研究通過(guò)實(shí)地調(diào)研、查閱學(xué)校網(wǎng)站及檔案資料，共收集了9所高校（見(jiàn)表1）“十一五”、“十二五”、“十三五”發(fā)展規(guī)劃編制、正式化執(zhí)行的相關(guān)資料。本文所要回答的核心問(wèn)題是：我國(guó)高校是如何推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的？這些執(zhí)行策略會(huì)帶來(lái)哪些行動(dòng)后果？如何規(guī)避這些行動(dòng)可能帶來(lái)的治理風(fēng)險(xiǎn)？

二、高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的行動(dòng)策略

為推動(dòng)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行，調(diào)研高校通過(guò)對(duì)總體規(guī)劃目標(biāo)的自上而下分解、根據(jù)分解后的目標(biāo)制定考核指標(biāo)、層層簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)、依考核指標(biāo)完成情況實(shí)施獎(jiǎng)懲并決定各考核單位資源配置和干部升遷等執(zhí)行舉措，將發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行納入到學(xué)校常規(guī)化運(yùn)營(yíng)管理中。

（一）目標(biāo)分解實(shí)現(xiàn)了發(fā)展規(guī)劃與學(xué)校常規(guī)化管理的銜接

解決發(fā)展規(guī)劃與學(xué)校日常管理“兩張皮”的現(xiàn)象、推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的首要難題是如何將規(guī)劃中的目標(biāo)任務(wù)融入到學(xué)校的中心工作中。目標(biāo)分解是首要的執(zhí)行環(huán)節(jié)，它實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃管理與學(xué)校常規(guī)化管理的銜接，主要表現(xiàn)為學(xué)校的中心工作與規(guī)劃文本有結(jié)合。目標(biāo)分解由兩條主線(xiàn)交叉構(gòu)成：一類(lèi)是時(shí)間序列上目標(biāo)分解，包括年度目標(biāo)分解和確定實(shí)施進(jìn)度。年度目標(biāo)分解主要通過(guò)制定年度工作要點(diǎn)，將發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)分解到各年度逐年推進(jìn)。以C校為例，該?！笆晃濉卑l(fā)展規(guī)劃文本中所涉及的91項(xiàng)規(guī)劃事項(xiàng)，落實(shí)到五年來(lái)年度工作計(jì)劃中的有65項(xiàng)，落實(shí)率達(dá)71.42%。另一類(lèi)是組織結(jié)構(gòu)上的縱向目標(biāo)分解?？v向目標(biāo)分解分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次是學(xué)校發(fā)展規(guī)劃與職能部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)分解，這一層級(jí)由各職能部門(mén)負(fù)責(zé)，根據(jù)學(xué)?？傮w發(fā)展規(guī)劃要求，確定本部門(mén)的任務(wù)總量。第二層次是學(xué)校與院系兩級(jí)目標(biāo)分解，院系根據(jù)學(xué)校總體規(guī)劃和各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的要求編制學(xué)院發(fā)展規(guī)劃，確定學(xué)院各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。第三個(gè)層次是院系內(nèi)教職工目標(biāo)分解。各系部根據(jù)學(xué)院規(guī)劃要求，確定系部目標(biāo)任務(wù)和教職工崗位工作量。如H校2017年全面啟動(dòng)了系部年度工作目標(biāo)任務(wù)分解和考核工作，系部目標(biāo)考核結(jié)果又與系部教職工獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資、評(píng)優(yōu)評(píng)先掛鉤。目標(biāo)分解的核心機(jī)制為：學(xué)校（決策中心）編制總體規(guī)劃，確定學(xué)校重點(diǎn)發(fā)展事項(xiàng)及重點(diǎn)監(jiān)控指標(biāo)，各職能部門(mén)負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的督促落實(shí);二級(jí)院系（中間層）依照學(xué)校及職能部門(mén)下發(fā)的指標(biāo)總量，確定本院系的各項(xiàng)工作指標(biāo)任務(wù);基層教職員工（執(zhí)行者）是最后的執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)完成各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)，并與個(gè)人績(jī)效考核掛鉤。目標(biāo)分解呈現(xiàn)出自上而下、逐級(jí)分解的層級(jí)特征。

（二）量化指標(biāo)體系監(jiān)控著發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的全過(guò)程

指標(biāo)體系是維系高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的核心要素，也監(jiān)控著發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的全過(guò)程，主要表現(xiàn)為：指標(biāo)體系是目標(biāo)分解的重要依據(jù)，是檢查考核的重要觀(guān)測(cè)點(diǎn)，是實(shí)施獎(jiǎng)懲的關(guān)鍵證據(jù)，是操作實(shí)施的行動(dòng)對(duì)照表。指標(biāo)體系的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)主要有兩種：一種是按照指標(biāo)的呈現(xiàn)方式，分為量化指標(biāo)和非量化指標(biāo)。量化指標(biāo)主要是用數(shù)字化的形式對(duì)指標(biāo)完成情況加以明確規(guī)定，指標(biāo)的完成數(shù)量可精確到個(gè)、項(xiàng)及人次，這類(lèi)指標(biāo)體系可以清晰評(píng)定指標(biāo)是否完成以及具體測(cè)算指標(biāo)完成程度，約束力強(qiáng)，在指標(biāo)體系中占主導(dǎo)地位;非量化指標(biāo)主要是用語(yǔ)言文字的形式對(duì)發(fā)展事項(xiàng)加以限定性的描述，這類(lèi)指標(biāo)體系主要關(guān)注長(zhǎng)期性、過(guò)程性和難以量化的工作任務(wù)，在指標(biāo)體系中起補(bǔ)充作用。另一種是按照指標(biāo)的約束強(qiáng)度，分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)。這兩類(lèi)指標(biāo)體系的權(quán)重構(gòu)成和完成程度對(duì)考核的意義是不相同的。約束性指標(biāo)是最低層次的、要求務(wù)必完成的硬指標(biāo)，在指標(biāo)體系中處于核心位置;預(yù)期性指標(biāo)是期望實(shí)現(xiàn)的、有一定彈性空間的軟指標(biāo)，在指標(biāo)體系中所占的比重較少，但完成程度能夠體現(xiàn)出不同執(zhí)行組織執(zhí)行能力的差異。如I?！蛾P(guān)于推進(jìn)落實(shí)I學(xué)院“十三五”事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的意見(jiàn)》中所列舉的82項(xiàng)定量指標(biāo)中，約束性指標(biāo)為58項(xiàng)，預(yù)期性指標(biāo)為24項(xiàng)，兩者的比重為7∶3。此外，有些高校還設(shè)置了一票肯定指標(biāo)和一票否定指標(biāo)、基礎(chǔ)分值指標(biāo)和提高分值指標(biāo)等。各調(diào)研高校指標(biāo)體系的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、表現(xiàn)形式、賦分權(quán)重等存在較大的差異，這些差異一方面體現(xiàn)了高校工作重點(diǎn)的不同，另一方面也體現(xiàn)了不同層次、類(lèi)型的高校治理效能的差別。

（三）目標(biāo)責(zé)任書(shū)的簽訂實(shí)現(xiàn)了責(zé)任分擔(dān)和壓力傳遞

為明確責(zé)任主體，增強(qiáng)執(zhí)行意識(shí)，調(diào)研中的9所高校共有7所高校正式簽訂了目標(biāo)責(zé)任書(shū)，簽訂比例達(dá)77.9%。目標(biāo)責(zé)任書(shū)的起草主體分兩種：一種是學(xué)校起草學(xué)院目標(biāo)責(zé)任書(shū)并下發(fā)給各學(xué)院，一種是學(xué)校出臺(tái)目標(biāo)責(zé)任書(shū)填寫(xiě)模板，各學(xué)院填充具體指標(biāo)，經(jīng)學(xué)校審核后通過(guò)。目標(biāo)責(zé)任書(shū)的簽訂主體有以下四類(lèi)：第一類(lèi)，各院系、職能部門(mén)負(fù)責(zé)人均與校長(zhǎng)和書(shū)記簽訂。第二類(lèi)，各院系、職能部門(mén)負(fù)責(zé)人均與校長(zhǎng)簽訂。第三類(lèi)，學(xué)院負(fù)責(zé)人與校長(zhǎng)、職能部門(mén)負(fù)責(zé)人與書(shū)記分別簽訂。第四類(lèi)，各學(xué)院、職能部門(mén)負(fù)責(zé)人與發(fā)展規(guī)劃處負(fù)責(zé)人簽訂。通過(guò)這種帶有儀式感的正式化組織行為，學(xué)校向中層管理者施加壓力、明確職責(zé)，同時(shí)中層管理者也向?qū)W校立下“軍令狀”，將自身納入到甘愿執(zhí)行、自擔(dān)職責(zé)的考核激勵(lì)體系中。目標(biāo)責(zé)任書(shū)的簽訂增強(qiáng)了規(guī)劃執(zhí)行的合法性，形成了自上而下的壓力傳遞機(jī)制。

（四）正式化考核評(píng)估機(jī)制增強(qiáng)了發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的強(qiáng)制力

考核是自上承接目標(biāo)分解與責(zé)任分擔(dān)、自下連接評(píng)估結(jié)果與實(shí)施獎(jiǎng)懲的中間環(huán)節(jié)。在考核方式上，按照考核頻率，有五年規(guī)劃評(píng)估、規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估、規(guī)劃目標(biāo)年度考核三類(lèi)，其中，中期評(píng)估越來(lái)越受重視。在考核類(lèi)型上，根據(jù)考核部門(mén)性質(zhì)，將考核單位分為不同的類(lèi)型，同類(lèi)型單位采用同一考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如I校將考核單位分為教學(xué)科研單位、職能部門(mén)單位、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立核算單位三種類(lèi)型。在考核程序上，一般采用部門(mén)自評(píng)與學(xué)校他評(píng)相結(jié)合的方式。部門(mén)自評(píng)有兩種形式：一類(lèi)是依據(jù)學(xué)校下發(fā)的評(píng)估表格模板，各單位按要求填報(bào)各類(lèi)任務(wù)的進(jìn)展?fàn)顟B(tài)和各類(lèi)數(shù)據(jù)的完成情況;一類(lèi)是各單位根據(jù)學(xué)校下發(fā)的自評(píng)報(bào)告模板撰寫(xiě)自評(píng)報(bào)告，自評(píng)報(bào)告一般要寫(xiě)明各類(lèi)事項(xiàng)的推進(jìn)和完成情況、存在的問(wèn)題及改進(jìn)的措施建議。學(xué)校他評(píng)是在部門(mén)自評(píng)的基礎(chǔ)上，由學(xué)校組織的綜合考評(píng)組對(duì)各自評(píng)部門(mén)上報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行核查，并給出綜合考核結(jié)果和改進(jìn)建議。在考核結(jié)果的認(rèn)定上，一般將考核結(jié)果分為不同的等級(jí)，并根據(jù)等級(jí)實(shí)施獎(jiǎng)懲。

（五）經(jīng)濟(jì)與政治激勵(lì)構(gòu)成了發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的硬約束

依據(jù)考核結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲是確保規(guī)劃執(zhí)行強(qiáng)約束力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。調(diào)研高校在考核結(jié)果的運(yùn)用和激勵(lì)制度設(shè)計(jì)上存在一定的差異，但激勵(lì)方式一般有三類(lèi)：第一類(lèi)是榮譽(yù)性的精神激勵(lì)，主要通過(guò)頒發(fā)獎(jiǎng)狀、授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)等方式予以表彰。第二類(lèi)是與績(jī)效撥款相關(guān)的物質(zhì)激勵(lì)，包括個(gè)人層次和組織層次兩種獎(jiǎng)勵(lì)方式。個(gè)人層次表現(xiàn)為個(gè)人工作量的完成情況與績(jī)效工資或獎(jiǎng)金掛鉤，組織層次表現(xiàn)為部門(mén)指標(biāo)完成情況與學(xué)校下發(fā)的績(jī)效撥款掛鉤，H大學(xué)《目標(biāo)管理考核辦法（修訂）》中規(guī)定“對(duì)考核‘優(yōu)秀的部門(mén)增撥當(dāng)年績(jī)效的15%進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)”。第三類(lèi)是與干部考評(píng)和選拔任用掛鉤的政治激勵(lì)。政治激勵(lì)中不僅有獎(jiǎng)，而且有罰。如H大學(xué)規(guī)定“凡連續(xù)三年考核列后三位的，學(xué)校要對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行誡勉談話(huà);凡考核不合格的，學(xué)校根據(jù)有關(guān)規(guī)定對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)班子做出處理”。精神層次、經(jīng)濟(jì)層次、政治層次三類(lèi)激勵(lì)方式各有側(cè)重，各高校一般會(huì)綜合使用，但在激勵(lì)強(qiáng)度上，政治激勵(lì)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的約束力最強(qiáng)。

三、高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的行動(dòng)后果

正式化行動(dòng)策略中的目標(biāo)分解實(shí)現(xiàn)了壓力傳遞，目標(biāo)責(zé)任書(shū)的簽訂強(qiáng)化了壓力氛圍，以量化指標(biāo)為核心的檢查、考核、激勵(lì)機(jī)制確保了壓力分擔(dān)，高校發(fā)展規(guī)劃實(shí)際上是在種種壓力下執(zhí)行的。壓力型體制[17]作為一個(gè)場(chǎng)域形塑著高校的治理實(shí)踐，在這一場(chǎng)域下，高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行呈現(xiàn)出雙重運(yùn)作結(jié)果。

（一）壓力傳遞機(jī)制與重點(diǎn)監(jiān)控指標(biāo)的完成

首先，以量化指標(biāo)為核心的指標(biāo)分解、檢查、考核體系，將原本帶有戰(zhàn)略性的發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)化成了短期性的、孤立化的量化指標(biāo)體系，執(zhí)行發(fā)展規(guī)劃實(shí)際上被轉(zhuǎn)化成了執(zhí)行考核指標(biāo)。這種“數(shù)目字”[18]的控制執(zhí)行模式操作上便捷高效，形式上簡(jiǎn)單明了，它明確了各級(jí)執(zhí)行組織的行動(dòng)方向、工作重點(diǎn)和行為后果，各級(jí)組織不得不行動(dòng)起來(lái)以推進(jìn)執(zhí)行。其次，通過(guò)成立規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組、簽訂責(zé)任書(shū)、明確考核標(biāo)準(zhǔn)等執(zhí)行策略不斷向下級(jí)釋放和傳遞壓力信號(hào)，從而形成了自上而下的組織動(dòng)員，激發(fā)了各級(jí)組織對(duì)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的充分重視。在向上負(fù)責(zé)制下，中層執(zhí)行組織為回應(yīng)學(xué)校的執(zhí)行壓力，表明自己的行動(dòng)立場(chǎng)和行動(dòng)能力，往往會(huì)全盤(pán)接受學(xué)校下發(fā)的各類(lèi)考核要求，并層級(jí)加碼再分發(fā)給基層執(zhí)行組織。再次，面對(duì)層層加碼的執(zhí)行指標(biāo)，下級(jí)執(zhí)行組織面臨著巨大的執(zhí)行壓力。為完成指標(biāo)任務(wù)，執(zhí)行組織會(huì)根據(jù)指標(biāo)權(quán)重確定自己的優(yōu)先行動(dòng)等級(jí)，那些權(quán)重分值高、易于出成績(jī)的、具有剛性約束力的指標(biāo)會(huì)受到重點(diǎn)關(guān)注。為完成這些重點(diǎn)監(jiān)控指標(biāo)，執(zhí)行組織往往將其上升為“政治任務(wù)”，如在國(guó)家趕超戰(zhàn)略和重點(diǎn)建設(shè)政策的影響下，創(chuàng)建一流大學(xué)、建設(shè)一流學(xué)科、爭(zhēng)取各類(lèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大科研產(chǎn)出、獲得獎(jiǎng)項(xiàng)評(píng)比等指標(biāo)，成為學(xué)校發(fā)展“最大的政治”。學(xué)校往往會(huì)傾盡全力，采取多種手段，同時(shí)借助政治權(quán)威、行政手段、甚至超常規(guī)的制度措施等全力保障“學(xué)術(shù)政治任務(wù)”的完成，執(zhí)行結(jié)果就表現(xiàn)為這些硬指標(biāo)的無(wú)條件執(zhí)行。

（二）減壓策略與高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行阻滯的發(fā)生

在壓力型體制中，不僅存在推動(dòng)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的加壓驅(qū)動(dòng)，同樣存在阻礙發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的減壓機(jī)制?！皽p壓閥”[19]的客觀(guān)存在，為基層執(zhí)行組織的選擇性執(zhí)行、策略性應(yīng)對(duì)提供了操作空間，高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行陷入困境。

1.目標(biāo)分解為選擇性執(zhí)行留下了策略運(yùn)作空間。在目標(biāo)分解過(guò)程中，由于學(xué)校行政權(quán)力的強(qiáng)大和各級(jí)執(zhí)行組織協(xié)商能力的不足，學(xué)校往往通過(guò)指令式分解的方式，直接確定分解方案，并以行政命令的方式下達(dá)給執(zhí)行組織，要求其如期完成指標(biāo)任務(wù)。由于缺乏充分的協(xié)商博弈，學(xué)校對(duì)執(zhí)行組織完成目標(biāo)的能力和困難不甚了解。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、確保指標(biāo)達(dá)成，學(xué)校在下發(fā)指標(biāo)過(guò)程中往往會(huì)按一定比例放大各項(xiàng)指標(biāo)，特別是重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域的指標(biāo)任務(wù)，經(jīng)過(guò)層層加碼，到基層執(zhí)行組織往往會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)過(guò)高情況。如D校辦公室主任所說(shuō)：“規(guī)劃中肯定會(huì)有目標(biāo)過(guò)高的情況?！泵鎸?duì)上級(jí)的高目標(biāo)要求，執(zhí)行組織對(duì)目標(biāo)分解和指標(biāo)考核會(huì)有抵觸情緒。如G校二級(jí)學(xué)院副書(shū)記所說(shuō)：“分解目標(biāo)的壓力大，目標(biāo)分解直接和利益掛鉤，大家都不愿意有具體的任務(wù)指標(biāo)?！奔词故桥c學(xué)校簽訂了目標(biāo)責(zé)任書(shū)，指標(biāo)任務(wù)分派了下來(lái)，執(zhí)行組織仍會(huì)感到這些指標(biāo)是上級(jí)制定的，對(duì)指標(biāo)分解缺乏深度認(rèn)同，在執(zhí)行中會(huì)有應(yīng)付心理。目標(biāo)分解過(guò)程中上下級(jí)組織間的信息不對(duì)稱(chēng)致使發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)經(jīng)受第一輪的削減、篩選和置換。

2.多重博弈與規(guī)避機(jī)制加重了發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的流失?；鶎訄?zhí)行組織作為最后的落實(shí)主體，他們承擔(dān)著巨大的執(zhí)行壓力。根據(jù)多任務(wù)委托代理理論[20]，在執(zhí)行能力和運(yùn)作資源有限的情況下，他們往往會(huì)綜合考慮學(xué)校出臺(tái)的各項(xiàng)誘導(dǎo)性的規(guī)劃執(zhí)行制度安排，如指標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲方式等，從而決定各類(lèi)事項(xiàng)的行動(dòng)等級(jí)，啟動(dòng)選擇式執(zhí)行。首先，不同類(lèi)型的指標(biāo)其輕重緩急是不相同的，那些易出成績(jī)、權(quán)重分值高的指標(biāo)成為“有所為”的重點(diǎn)執(zhí)行事項(xiàng)，那些難以量化、不易直接考核、權(quán)重分值較低的指標(biāo)會(huì)被模糊化處理甚至被消解。其次，在檢查考核環(huán)節(jié)，面對(duì)難以完成的指標(biāo)任務(wù)，執(zhí)行組織又相應(yīng)地發(fā)展出一套責(zé)任規(guī)避機(jī)制?；蛲ㄟ^(guò)訴苦、抱怨，把難以完成的原因轉(zhuǎn)嫁給限制性因素的存在，或通過(guò)藝術(shù)性的匯報(bào)技巧以突出成績(jī)、隱藏失誤，或通過(guò)變通統(tǒng)計(jì)口徑、模糊統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等操縱數(shù)據(jù)，甚至出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假。如B校規(guī)劃處處長(zhǎng)所說(shuō)：“為完成指標(biāo)就降低完成質(zhì)量，甚至可以調(diào)整數(shù)據(jù)、做假數(shù)據(jù)來(lái)告訴你他們實(shí)現(xiàn)了。后來(lái)統(tǒng)計(jì)處歸規(guī)劃處管的時(shí)候我們就發(fā)現(xiàn)了很多這種問(wèn)題?！笔苤卫沓杀竞椭卫砟芰Φ南拗疲鱾€(gè)部門(mén)間缺乏良好的協(xié)同機(jī)制，各類(lèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)間缺乏清晰、統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，絕大多數(shù)高校也尚未建立起科學(xué)高效的數(shù)據(jù)核查機(jī)制，這就為目標(biāo)替代、數(shù)據(jù)造假提供了操作空間。由此，從目標(biāo)的確立到指標(biāo)的分解、從選擇性執(zhí)行到應(yīng)對(duì)檢查考核，整個(gè)執(zhí)行過(guò)程中，無(wú)不充滿(mǎn)了自上而下與自下而上的多重博弈，每一個(gè)操作環(huán)節(jié)上的“控制”與“反控制”博弈，都加重了發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行阻滯的發(fā)生。

四、高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行策略可能引發(fā)的治理風(fēng)險(xiǎn)

愈加細(xì)化的目標(biāo)分解、愈趨嚴(yán)格的過(guò)程控制、愈重考核的結(jié)果導(dǎo)向似乎已成為高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的“成功經(jīng)驗(yàn)”在各高校復(fù)制推廣，但值得注意的是，這種自上而下的官僚控制執(zhí)行模型在帶來(lái)短期績(jī)效的同時(shí)往往造成“意外后果”[21]，易引發(fā)治理風(fēng)險(xiǎn)。

（一）數(shù)量化執(zhí)行易消解發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性意蘊(yùn)，加重“指標(biāo)化”辦學(xué)傾向

高校發(fā)展規(guī)劃是面向未來(lái)的較為模糊的輪廓藍(lán)圖，但以量化指標(biāo)為核心的指標(biāo)分解環(huán)節(jié)，將戰(zhàn)略性、全局性的發(fā)展規(guī)劃轉(zhuǎn)化為可供操作的數(shù)據(jù)指標(biāo)，即使一些難以量化的目標(biāo)也被“強(qiáng)行”數(shù)字化，學(xué)校的整體發(fā)展?fàn)顟B(tài)被原子化、碎片化。首先，量化指標(biāo)過(guò)于明晰具體，實(shí)施起來(lái)更具剛性，這種執(zhí)行模式更關(guān)注上級(jí)的指令和結(jié)果的達(dá)成，而壓縮了各級(jí)執(zhí)行組織的自主發(fā)展空間，在層層加碼的指標(biāo)考核壓力下，對(duì)某一發(fā)展指標(biāo)的過(guò)度追求形塑了高校的策略主義運(yùn)作，加重了執(zhí)行過(guò)程中的投機(jī)主義行為，忽視了學(xué)校發(fā)展的戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性、整體性，增加了學(xué)校指標(biāo)化辦學(xué)和碎片化發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。其次，指標(biāo)化執(zhí)行致命的弊端就是功利化和政績(jī)化。為達(dá)成指標(biāo)和追求政績(jī)，執(zhí)行組織更關(guān)注短期目標(biāo)，將精力多放在易凸顯成績(jī)的指標(biāo)增長(zhǎng)上，如各類(lèi)項(xiàng)目的獲得、論文數(shù)量的增長(zhǎng)等，而那些對(duì)學(xué)校發(fā)展極其重要但難以量化、又需要付出長(zhǎng)期努力的規(guī)劃目標(biāo)往往受到忽視，如教學(xué)質(zhì)量和人才培養(yǎng)?！皩?duì)于高等教育發(fā)展而言，一旦人的教育出了問(wèn)題，其他所有的指標(biāo)無(wú)論如何‘一流都將失去意義?！盵22]量化執(zhí)行模式最根源的沖突在于這種標(biāo)準(zhǔn)化、量化式的管理模式與高校多目標(biāo)模糊的組織屬性和分散聯(lián)合的組織特征的沖突。

（二）政治、行政、學(xué)術(shù)的混同運(yùn)作加重學(xué)?？茖庸芾碡?fù)擔(dān)

在壓力型體制下，政治、行政、學(xué)術(shù)三套系統(tǒng)形成了以“責(zé)任—利益連帶”為特征的制度性聯(lián)結(jié)。高校發(fā)展規(guī)劃文本中既有學(xué)科建設(shè)等學(xué)術(shù)類(lèi)目標(biāo)，也有治理體制改革等政務(wù)類(lèi)目標(biāo)，還有加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)等黨務(wù)類(lèi)目標(biāo)，這三套系統(tǒng)通過(guò)簽訂一張目標(biāo)責(zé)任書(shū)、實(shí)行一套考核指標(biāo)體系的形式，被納入到同一個(gè)責(zé)任體中。政治、行政、學(xué)術(shù)的混同運(yùn)作加重了學(xué)?？茖踊芾淼呢?fù)擔(dān)，增加了高校學(xué)術(shù)治理的復(fù)雜性。首先，政治與行政系統(tǒng)具有很強(qiáng)的權(quán)威性和強(qiáng)制力，在學(xué)術(shù)治理能力不足的情況下引入過(guò)強(qiáng)的行政手段和政治激勵(lì)，更加壓縮了學(xué)術(shù)權(quán)力系統(tǒng)的運(yùn)作空間，造成學(xué)術(shù)治理系統(tǒng)的疲軟無(wú)力。其次，學(xué)校層級(jí)具有很強(qiáng)的組織動(dòng)員和資源汲取能力，執(zhí)行什么、如何執(zhí)行、如何評(píng)價(jià)都是由學(xué)校確定的，執(zhí)行體系定得過(guò)細(xì)、過(guò)死，學(xué)校的行政權(quán)力過(guò)強(qiáng)，高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡;二級(jí)學(xué)院等基層執(zhí)行組織的學(xué)術(shù)管理權(quán)限受到削弱，自治空間受到侵占，并逐漸喪失自主發(fā)展的活力。這種“以問(wèn)責(zé)為核心的控制、效率、績(jī)效等價(jià)值理念已經(jīng)成為一些高校新的管理哲學(xué)，并不斷侵蝕著傳統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)自治與信任”[23]。

（三）權(quán)威治理與技術(shù)治理的結(jié)合謹(jǐn)防高校治理的內(nèi)卷化

隨著發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行意識(shí)的增強(qiáng)，高校愈加傾向采用技術(shù)治理方式控制執(zhí)行過(guò)程，如目標(biāo)分解的精細(xì)化、指標(biāo)考核的標(biāo)準(zhǔn)化、獎(jiǎng)懲方式的制度化等。技術(shù)治理手段的運(yùn)用主要借助科層制的權(quán)威治理而實(shí)現(xiàn)，但一旦權(quán)威治理和技術(shù)治理相結(jié)合，就會(huì)造成技術(shù)、資本、信息乃至權(quán)力的壟斷[24]，勢(shì)必對(duì)高校治理產(chǎn)生重大影響。首先是治理成本的增加與機(jī)會(huì)主義的增強(qiáng)。發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行中的技術(shù)治理手段要求強(qiáng)化執(zhí)行規(guī)范、遵守執(zhí)行流程，這些都是以增加大量的行政開(kāi)支為代價(jià)的，但由于需要消耗大量的治理成本，導(dǎo)致很多高校缺乏實(shí)質(zhì)上的核查和監(jiān)管，這就為數(shù)據(jù)過(guò)度包裝留下了空間。其次，資源投入的增加與高校治理的內(nèi)卷化。內(nèi)卷化概念解釋的是“沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)這一悖論現(xiàn)象”[25]。正如“項(xiàng)目未必能夠提升高等教育質(zhì)量”[26]，對(duì)于發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行來(lái)說(shuō)，量化指標(biāo)的完成、數(shù)據(jù)的增長(zhǎng)并不意味著學(xué)校實(shí)現(xiàn)了真正的發(fā)展。此外，為完成帶有政治性的學(xué)術(shù)目標(biāo)，學(xué)校采用“集中力量辦大事”的發(fā)展策略，依靠大量的經(jīng)費(fèi)投入、密集的人才引進(jìn)、高強(qiáng)度的政治激勵(lì)等手段以確保重點(diǎn)監(jiān)控指標(biāo)的達(dá)成，但這些資源的使用效率受到質(zhì)疑，功利主義的辦學(xué)導(dǎo)向損害了學(xué)者的學(xué)術(shù)倫理和大學(xué)的精神追求。

五、高校發(fā)展規(guī)劃治理危機(jī)的應(yīng)對(duì)

正式化執(zhí)行策略之所以有可能引發(fā)治理危機(jī)，原因在于：高校發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性意蘊(yùn)與指標(biāo)化執(zhí)行的操作技術(shù)相沖突;規(guī)劃目標(biāo)的長(zhǎng)期努力性與執(zhí)行中對(duì)短期績(jī)效追求的價(jià)值觀(guān)念相沖突;自上而下的規(guī)劃執(zhí)行體系與高校學(xué)術(shù)組織自下而上運(yùn)行的組織文化相沖突。為破解執(zhí)行難題，規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)，需要從治理模式變革的視角，跳出自上而下控制式的執(zhí)行模式，促使“整個(gè)治理體系的優(yōu)化和高校內(nèi)外部治理秩序的重構(gòu)”[27]。

（一）增強(qiáng)院系規(guī)劃的實(shí)體地位，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)發(fā)展規(guī)劃的層級(jí)嵌套與目標(biāo)對(duì)接

我國(guó)高校已建立了涵蓋學(xué)校總體規(guī)劃、職能部處的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、二級(jí)學(xué)院的院系規(guī)劃的較為完整的發(fā)展規(guī)劃體系，并形成了以學(xué)校總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的自上而下逐級(jí)分解的規(guī)劃鏈條。在這一規(guī)劃體系中，學(xué)?？傮w發(fā)展規(guī)劃處于絕對(duì)核心位置。但問(wèn)題是，以學(xué)?？傮w規(guī)劃為核心確立的目標(biāo)分解、檢查、考核、激勵(lì)體系，使得院系只能被動(dòng)地執(zhí)行學(xué)校下發(fā)的各類(lèi)考核指標(biāo)任務(wù)，二級(jí)院系規(guī)劃在院系治理中難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用而處于懸浮狀態(tài)，院系的治理活力未被調(diào)動(dòng)起來(lái)。解決高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行困境的關(guān)鍵在于變革自上而下的規(guī)劃編制和執(zhí)行模式，構(gòu)建各類(lèi)規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)體系。首先，增強(qiáng)學(xué)校總體發(fā)展規(guī)劃的宏觀(guān)性、戰(zhàn)略性和綱領(lǐng)性，以發(fā)揮其宏觀(guān)調(diào)控的功能。其次，夯實(shí)二級(jí)院系規(guī)劃的實(shí)體地位，在與學(xué)?？傮w規(guī)劃層級(jí)嵌套、目標(biāo)對(duì)接的基礎(chǔ)上，重視二級(jí)院系規(guī)劃在學(xué)校和院系治理體系中的地位和作用，給予二級(jí)院系依自身規(guī)劃自主發(fā)展的空間，實(shí)現(xiàn)院系的實(shí)體化運(yùn)作。通過(guò)學(xué)校層次的“規(guī)劃上移”和院系層次的“規(guī)劃下移”，最終“建立起學(xué)校宏觀(guān)調(diào)控、學(xué)院自主辦學(xué)的高效運(yùn)行機(jī)制”[28]。

（二）通過(guò)編制規(guī)劃確立集體行動(dòng)規(guī)則，構(gòu)建共同體治理格局

高校發(fā)展規(guī)劃具有公共政策的屬性，其規(guī)劃文本中所確立的愿景使命、發(fā)展目標(biāo)、實(shí)施路徑等，可以看做是各治理主體就學(xué)校未來(lái)發(fā)展所達(dá)成的帶有契約性質(zhì)的規(guī)則安排。作為共同制定治理規(guī)則的集體行動(dòng)，這一編制過(guò)程的多元主體參與、協(xié)商一致、達(dá)成共識(shí)是推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的重要前提。發(fā)展規(guī)劃編制與其說(shuō)是技術(shù)理性主導(dǎo)的文本確立過(guò)程，不如說(shuō)是協(xié)調(diào)各方利益的政治過(guò)程。這一過(guò)程需要各治理主體的廣泛參與，通過(guò)幾上幾下反復(fù)的溝通協(xié)商、利益博弈，最終達(dá)成體現(xiàn)集體意志、確立集體行動(dòng)的民主“契約”[29]。規(guī)劃工作的獨(dú)特價(jià)值恰恰就體現(xiàn)在這一識(shí)別沖突、達(dá)成共識(shí)的過(guò)程之中，而漠視或規(guī)避多元治理主體間的利益沖突是難以達(dá)成集體行動(dòng)規(guī)則的重要原因。由此，高校發(fā)展規(guī)劃編制由“筆桿子”閉門(mén)造車(chē)式的封閉型決策向“集思廣益式”的開(kāi)放型決策、由貫徹校領(lǐng)導(dǎo)意志的精英主義決策向多元主體共同參與的民主決策的轉(zhuǎn)變極其重要。高校發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行最終依賴(lài)于組織及個(gè)人的自覺(jué)行動(dòng)，只有建立在廣泛共識(shí)基礎(chǔ)上的發(fā)展規(guī)劃才能得到組織成員的認(rèn)可，激發(fā)高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的內(nèi)生動(dòng)力。

（三）由管控式執(zhí)行向契約式執(zhí)行轉(zhuǎn)變，激發(fā)執(zhí)行規(guī)劃的內(nèi)生動(dòng)力

在單中心控制秩序下，高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的動(dòng)力主要源自強(qiáng)制性的行政命令、高強(qiáng)度的政治激勵(lì)、科層化的等級(jí)權(quán)力。當(dāng)官僚制組織原則應(yīng)用于提供公共服務(wù)的場(chǎng)合時(shí)，其“大量潛在的制度缺陷或者制度失敗根源就變得顯然了”[31]。為從根本上解決范式危機(jī)，需要引入契約制度和契約精神以取代命令與控制，構(gòu)建多中心的行動(dòng)秩序。首先，改變控制執(zhí)行邏輯，通過(guò)反復(fù)的溝通、協(xié)調(diào)、博弈達(dá)成實(shí)質(zhì)性的契約安排，以協(xié)商治理代替行政指令。其次，集體行動(dòng)應(yīng)當(dāng)盡可能在較低的治理層次上得到解決，這種較低的治理層級(jí)就是構(gòu)建以院系基層治理為核心的“分層自治小組織”[32]，院系內(nèi)部由于組織規(guī)模小，低成本的溝通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)、決策信息真實(shí)，可以通過(guò)編制規(guī)劃在小組織內(nèi)部達(dá)成自主合約，并通過(guò)內(nèi)部相互監(jiān)督以克服規(guī)劃不執(zhí)行的“搭便車(chē)”現(xiàn)象，有效減少信息不對(duì)稱(chēng)和外部監(jiān)督、控制問(wèn)題，促進(jìn)組織內(nèi)部共同利益的實(shí)現(xiàn)。再次，高校發(fā)展規(guī)劃主要集中在以知識(shí)為基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)事務(wù)的發(fā)展上，學(xué)術(shù)的發(fā)展和大學(xué)的運(yùn)行有其自身的規(guī)律、邏輯和內(nèi)生秩序。規(guī)劃執(zhí)行最根源的推動(dòng)力不是來(lái)自行政權(quán)威的命令或金錢(qián)物質(zhì)激勵(lì)的刺激，過(guò)多的外在控制致使高校內(nèi)生秩序長(zhǎng)期受到抑制。遵循以學(xué)術(shù)治理為軸心的發(fā)展規(guī)劃運(yùn)行邏輯，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)共同體向自我激勵(lì)、自我負(fù)責(zé)、自我約束的轉(zhuǎn)型，是破解執(zhí)行難題，實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行體制機(jī)制變革的可為之道。

六、小結(jié)

綜上所述，高校發(fā)展規(guī)劃正式化執(zhí)行策略不失為明確發(fā)展事項(xiàng)、規(guī)避責(zé)任模糊、加強(qiáng)過(guò)程控制的有效舉措，也顯示了高校治理朝精準(zhǔn)化、制度化、專(zhuān)業(yè)化的方向發(fā)展。但我們必須反思如何才能更科學(xué)合理地運(yùn)用這些行動(dòng)策略，警惕過(guò)度依賴(lài)技術(shù)和控制有可能引發(fā)的治理風(fēng)險(xiǎn)，思索如何用更好的手段處理好學(xué)術(shù)與行政雙重治理系統(tǒng)的矛盾，在實(shí)踐中不斷總結(jié)高校發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，以更好地發(fā)揮高校發(fā)展規(guī)劃的制度優(yōu)勢(shì)，提升高校發(fā)展規(guī)劃的制度效能。

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