地方治理中公民參與的問題與對策

呂姍姍

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮、政治民主化的發(fā)展，地方治理運(yùn)動逐漸成為一種時(shí)尚的國際性運(yùn)動。公民參與作為地方治理中極其重要的環(huán)節(jié)，受當(dāng)前社會新形勢下的影響，已經(jīng)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。公民參與程度不高、公民參與渠道受阻、無制度保障等問題都給地方治理提出了難題。因此，為了突破地方治理中“政府與市場”二元分立的局面，應(yīng)明確公民參與的價(jià)值取向，轉(zhuǎn)變公民以往的角色定位，建立一套全新的公民參與模式。從而構(gòu)建一種公民與地方政府良性互動的交流機(jī)制，共同參與管理地方政府，建立一個(gè)發(fā)展型地方政府體系。

關(guān)鍵詞：公民參與;地方治理;公共政策

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.25.013

1公民與公民參與的概念

1.1公民的概念

公民一詞最早起源于古代希臘。古希臘實(shí)行城邦制，在這里，所有公民一律平等，享有平等的政治權(quán)利。公民是一個(gè)民主國家最基本的元素，國家是由公民構(gòu)成的，公民在國家中享有基本的權(quán)利和義務(wù)。

1.2公民參與的概念

新公共管理學(xué)派認(rèn)為：公民參與就是為了提高政府的行政管理能力，使得政府在公民參與的過程中能夠意識到政府面臨的各類政策問題，從而解決政府與公民之間的矛盾沖突，促進(jìn)公共政策更好地實(shí)施。公民參與不僅僅是指個(gè)人參與，隨著公民需求逐漸的多樣化、復(fù)雜化以及各種利益集團(tuán)、工會組織的出現(xiàn)，公民參與已逐漸拓展為由公民自發(fā)組成的集團(tuán)或者組織的參與，或者是具有較大規(guī)模的非政府組織的參與。公民參與，主要是體現(xiàn)在公民能夠自主有序地參與到某些公共事務(wù)的管理和決策當(dāng)中去，就是讓公民敢說話，并且敢講真話。公民是國家的主人，公民參與的意義就是要使公民能夠最大限度的參與到國家政治生活中來，對于各項(xiàng)政策法規(guī)提出自己的意見，保障個(gè)人利益和集體利益最大化的實(shí)現(xiàn)。

2我國地方治理中公民參與之現(xiàn)狀分析

2.1我國地方治理中公民參與的現(xiàn)狀

自改革開放以來，我國各級地方人民政府都加大力度推進(jìn)民主建設(shè)，由于地方人民政府直接面對人民，地方政府的公共事務(wù)與人民的日常生活緊密相關(guān)，地方政府的利益就是人民的利益。正如習(xí)近平總書記所說，如果人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，這種民主則是形式主義的民主。因此，為了公民能夠參與到地方治理中來，執(zhí)政高層確立了“擴(kuò)展有序的公民參與以回應(yīng)社會重大關(guān)切”的政策方針，盡管推動民主政治建設(shè)的過程存在許多問題和挫折，但仍在向好的趨勢發(fā)展，并一直在不斷完善。

2.1.1公民參與形式多樣化

我國地方治理中公民參與地方政府的各種決策制定、實(shí)施以及監(jiān)督管理都體現(xiàn)了公民參與形式的多樣化。

首先，選舉權(quán)是公民參與地方治理的重要形式之一。投票是公民參與選舉的核心行為，公民通過投票來選擇自己心儀的領(lǐng)導(dǎo)人。在所有公民參與的方式中，投票選舉是公民影響政府公共決策的最基本的手段。通過選舉活動，公民可以有效地表達(dá)自己的意愿和訴求，政府也可以通過選舉活動了解到公民的想法，從而做出更好的決策，公民由此對于政府的方針、政策等產(chǎn)生重大的影響。

其次，民主評議也是公民參與地方治理的一種重要方式。民主評議主要包括評議“十佳公仆”“人民最不滿意的領(lǐng)導(dǎo)班子”“最滿意的政府部門”等。評選“十佳公仆”一直堅(jiān)持群眾自己組織、自己評選、自己主持大會進(jìn)行表彰，這對于促進(jìn)地方政府公職人員更好的服務(wù)于公眾有巨大的推進(jìn)作用。同時(shí)從另一方面對地方政府的公職人員實(shí)行有效監(jiān)督。

再次，公民監(jiān)督也是我國公民參與地方治理的重要舉措之一。目前我國已經(jīng)形成較為完善的公民監(jiān)督平臺。例如，有些地方在對地方性重要決策進(jìn)行公開的同時(shí)，還會商請人大或者政協(xié)委員進(jìn)行監(jiān)督，并且從社會各界人士中聘請群眾代表進(jìn)行監(jiān)督，還組織各種聽證會、座談會、公開欄、舉報(bào)箱等，使群眾能隨時(shí)監(jiān)督政府，防止政府濫用權(quán)力。

最后，目前我國還出現(xiàn)了新的公民參與形式。為了保證地方政府所制定的公共政策的科學(xué)化、合理化，從中央到地方各級政府都會將該領(lǐng)域的專業(yè)人士以及專家聚集起來，大家集思廣益，充分發(fā)揮他們的智慧和才能，目的就是為了公共政策能夠更加科學(xué)化，促進(jìn)地方政府有效治理。

2.1.2制度體系框架基本形成

首先，在公民政治參與方面，我國建立了人民代表大會制度和政治協(xié)商會議制度，這是與我國基本政治制度相匹配的制度，通過實(shí)行立法權(quán)、任免權(quán)以及各項(xiàng)參政議政的權(quán)利，保障了人民當(dāng)家做主。以此來促使全體公民以主人翁的身份積極參加各項(xiàng)政策方針的制定實(shí)施過程，積極投身到國家社會主義民主建設(shè)的過程中去，民主建設(shè)離不開公民參與，社會不可能只有一種價(jià)值取向，國家的改革與發(fā)展也不可能只聽從一個(gè)人的意見，各種改革中存在的問題、政策中存在的詬病都離不開公民對這些政策的真實(shí)意見的表達(dá)。另外在農(nóng)村和城市里，紛紛建立了村民委員會制度和社區(qū)居民委員會制度實(shí)行自治。還有各種聽證制度、評議制度、陪審制度等，都能滿足公民的意見表達(dá)，使公民參與逐漸規(guī)范化、完整化。

2.1.3非政府組織的產(chǎn)生和發(fā)展

非政府組織主要是指獨(dú)立于政府之外的一種非營利組織，主要包括一些慈善組織、志愿者團(tuán)體等。例如養(yǎng)老院、福利機(jī)構(gòu)以及各種壓力維權(quán)組織。非政府組織可以對政府的各種政策和行為進(jìn)行監(jiān)督，調(diào)整國家民族的關(guān)系。隨著我國非政府組織的迅速發(fā)展，越來越多的民生問題得以有利解決。

2.2我國地方治理中公民參與存在的問題

2.2.1公民參與的動力和程度不高

我國正處于全面建成小康社會的決勝期，但是許多真實(shí)問題仍然存在，人口基數(shù)大、管理范圍廣、資源能源的有限使用都會阻礙公民參與的實(shí)際進(jìn)程，雖然目前我國的整體物質(zhì)生活條件已經(jīng)有了很大的提高，但與許多西方國家相比，仍然存在很大差距。公民參與的動力與程度問題主要是指公民為什么要參與地方公共事務(wù)治理，以及他們有著什么樣的參與意識和動機(jī)投身到各項(xiàng)地方活動中去。可以看到，公民參與程度低不僅僅與政府的決策相關(guān)，更大程度是取決于公民自身缺乏參與意識和維權(quán)意識。

令我們感到震驚的是，在現(xiàn)實(shí)社會，公民與政治精英們有如同“鴻溝”一樣的距離感，他們對于政府的政策缺乏足夠的信任，同時(shí)也沒有想要參與政治生活的熱情?？梢钥吹?，地方政府在許多方面處于帕特南所指的“獨(dú)自打保齡球”的狀態(tài)。公民參與地方治理的過程中，或許是處于有自覺意識認(rèn)為自己應(yīng)該對此提出意見，再或者是在參與過程中能夠得到特定的現(xiàn)實(shí)利益從而參與公共事務(wù)的管理。但是，在實(shí)際生活中，絕大多數(shù)公民并沒有將公民參與作為自己的權(quán)利，缺乏主動性，參與意識不高，表現(xiàn)冷漠。再加上我們長期處在“國家本位”“官本位”的意識形態(tài)中沒有抽離出來，許多公民都處于服從狀態(tài)，對待地方政府實(shí)行的政策表示絕對服從，沒有任何見解。

此外，由于公民自身素質(zhì)問題，許多地區(qū)以及農(nóng)村受教育程度低，對于國家的法律和制度知識明顯缺乏，再加上參與意識和參與動機(jī)不足，這就造成了地方政府自行其是，政府與公民之間缺乏有效的溝通，最終導(dǎo)致政策的不作為。不可否認(rèn)的是，隨著近些年來科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，各種互聯(lián)網(wǎng)以及高科技的應(yīng)用，使得普通公民無法跟上時(shí)代的步伐，對于日趨更新的科學(xué)技術(shù)知識理解不足，導(dǎo)致普通民眾在面對日益復(fù)雜的公共政策時(shí)，往往感到力不從心。

2.2.2公民參與渠道受阻

由于歷史等方面的因素，“官本位”的思想仍然留存在許多公民心中，官僚主義仍然在我國某些官員內(nèi)心潛藏，政府與公民之間仍然存在距離感。在這樣的情況下，政府與公民之間的信息溝通受限，許多公民不敢想，不敢做，導(dǎo)致政府在進(jìn)行某項(xiàng)政策時(shí)并不能準(zhǔn)確了解公民的內(nèi)心真實(shí)想法，阻礙了公民參與溝通。另外，我國的民主化大多都表現(xiàn)為一種間接參與，無論是選舉還是聽證會等參與形式，都僅僅是對于民意代表的選舉或者是政務(wù)人員的任命上，其參與方式只是政治上的參與而非真正意義上的公民參與。

此外，隨著國家的發(fā)展，雖然出現(xiàn)了許多新的公民參與方式，但是在實(shí)際操作上仍然存在著各種各樣的問題。例如聽證會往往存在領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)向，公民訴求無法體現(xiàn)，許多弱勢群體上訪無門，更重要的是目前公民參與政府活動大多都依賴“社區(qū)居委會”“工會組織”等，這導(dǎo)致他們更多地都是順從政府機(jī)關(guān)以及各組織的意見和想法，缺乏真實(shí)性和建設(shè)性的意見。

2.2.3公民參與缺乏制度保障

隨著我國民主政治和地方治理現(xiàn)代化的迅速發(fā)展，國家憲法以及各項(xiàng)法律法規(guī)對于公民參與權(quán)利也做出了原則性的規(guī)定，公民參與制度越來越完善。但是由于歷史以及實(shí)踐遺留下來的服從心理仍舊存在，對于公民參與的細(xì)節(jié)、方式和渠道也沒有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致公民參與地方治理時(shí)缺乏有效的制度保障。

首先，公民作為參與主體的地位并不明確，我國在進(jìn)行社會主義民主政治建設(shè)的同時(shí)，大多都是對于宏觀政策的描述而忽略了具體措施。比如我國法律規(guī)定行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式，然而在具體的實(shí)施過程中，公民參與的法律依據(jù)很模糊，有種種制約因素，雖然法律規(guī)定了我國公民享有的種種權(quán)利和義務(wù)，但在實(shí)際生活中卻缺乏具體的、能夠有效運(yùn)行的制度保障，進(jìn)而影響公民的參與興趣。

3有效推進(jìn)我國地方治理中公民參與

3.1提升公民的參與意識和能力

為了實(shí)現(xiàn)公民有序參與地方治理，提升公民的參與意識和能力是公民參與國家事務(wù)的首要因素，樹立公民的主人翁意識，在公共管理中逐漸讓“人民當(dāng)家做主”，最重要的是地方政府部門應(yīng)該承擔(dān)起教育公民關(guān)注地方政府治理，引導(dǎo)公民積極投入到地方政府公共政策的制定和實(shí)施當(dāng)中來，培訓(xùn)各種非政府組織健康發(fā)展，促進(jìn)公民參與意識和能力的提高。

首先，政府應(yīng)該通過積極的宣傳教育，培育公民樹立主人翁意識，引導(dǎo)公民形成與當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相符合的公民參與精神。正如羅勃貝拉指出的“要建立一個(gè)端正、平等的社會，必須靠老百姓有理智的參與公共事務(wù)，以及不斷的提供建設(shè)性的意見”。在地方治理中也一樣，政府應(yīng)該承擔(dān)起教育指導(dǎo)公民參與的責(zé)任。積極采用各種宣傳手段，動員說服公民參與，讓公民感受到這是與自己相關(guān)的事，讓公民知道他們提出的意見會被采納，體現(xiàn)出公民參與的重要性，使得公民從參與中獲得滿足感。

其次，政府應(yīng)加強(qiáng)公民的素質(zhì)教育，從而提升公民實(shí)際的參與能力?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村人口仍占很大比例，受教育文化程度相對較低，對于一些復(fù)雜的公共政策不能很好的理解。在此時(shí)，地方政府就應(yīng)該建立知識培育組織，提升公民的科學(xué)知識與技能，切實(shí)提高公民的參與能力。還可以組織公民參與知識宣講會，讓公民了解什么是參與、怎樣參與、參與能獲得什么，促進(jìn)公民參與的積極性，讓公民能真正做到有序參與、實(shí)際參與。另外，向公民授權(quán)，在保證公民知情權(quán)和參與權(quán)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)公民由個(gè)體參與走向組織化的公民參與網(wǎng)絡(luò)。公民參與網(wǎng)絡(luò)是指圍繞著某項(xiàng)公共政策的制定與執(zhí)行、地方專項(xiàng)公共問題的解決、社區(qū)一項(xiàng)或多項(xiàng)公共服務(wù)的提供，由多個(gè)社區(qū)公民組織組成的富有彈性的、縱橫交錯(cuò)的共同參與治理的組織體系。通過公民參與網(wǎng)絡(luò)，使得公民能夠就地方政府的各項(xiàng)政策措施有了很好的了解，同時(shí)也可以和他人溝通交流意見，從而形成一個(gè)政府與公民之間持續(xù)互動的良性網(wǎng)絡(luò)。

3.2不斷創(chuàng)新公民參與的渠道和方式

從世界法制史整體的發(fā)展來看，都是先有程序法，后有實(shí)體法。雖然近年來，我國一直在不斷開發(fā)新的公民參與渠道，但是仍然制度會落后參與的步伐。首先，政府應(yīng)該經(jīng)常組織政府決策交流座談會。我認(rèn)為地方政府在就重大決策公示的同時(shí)，應(yīng)就該重大決策具體落實(shí)以及能否產(chǎn)生效益做一個(gè)具體的分析，使公民對決策有一個(gè)充分的了解，讓公民了解政府所做的重大決策是干什么的，或者說對自己有什么好處。其次，政府應(yīng)該提供線上線下的官民對話平臺建設(shè)。充分給予公民參與的機(jī)會，既可以通過網(wǎng)絡(luò)直接與官員就重大決策發(fā)表自己的意見，也可以通過反饋信等表達(dá)自己的見解。將公民意見作為重要事件提到日程上來，不能讓公民上訪、投訴無門，做到高效率回應(yīng)。

3.3完善公民參與制度

通過確立有效的政策機(jī)制，將選舉制度、聽證制度以及現(xiàn)如今出現(xiàn)的各種參與新形式，如智囊團(tuán)、自媒體等參與方式落實(shí)到實(shí)處。做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、了解公民的需求，針對“走過場”“表面化的儀式”等形式主義及時(shí)發(fā)現(xiàn)并鏟除，建設(shè)出一批干實(shí)事、講實(shí)話的公民參與制度。

首先，要繼續(xù)加強(qiáng)政務(wù)公開、信息公開，這是保證公民有效參與的前提。值得注意的是，對于什么信息能夠公開，什么信息不能公開要有正確的選擇。要切實(shí)保護(hù)好政府的重要機(jī)密，避免泄露，信息公開要突出重點(diǎn)，對關(guān)鍵問題進(jìn)行公開，確保信息的真實(shí)性。

其次，要積極推進(jìn)公民參與的激勵(lì)機(jī)制，大力提高公民參與的積極性，強(qiáng)化公民主動參與。政府應(yīng)采取一些鼓勵(lì)性的政策，使得公民被動參與化為主動參與，挖掘公民參與的創(chuàng)新能力與頭腦風(fēng)暴，在政府與公民共同發(fā)表意見的前提下，使得政治決策能更加科學(xué)化、民主化。

最后，健全公民監(jiān)督機(jī)制。不僅要為公民參與提供健康的交流溝通渠道，還要保障公民的正當(dāng)權(quán)益，使得公民放心參與，積極發(fā)表自己的意見，從而促進(jìn)地方政府得以和諧穩(wěn)定發(fā)展。

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