如何理解和把握『小切口』地方立法

當(dāng)前，地方立法的定位已經(jīng)明確為“不抵觸、有特色、可操作”。與此同時，地方性法規(guī)還應(yīng)滿足立法法提出的下位法與上位法內(nèi)容“不重復(fù)”的要求。地方立法工作者在避免重復(fù)而力圖制定出與上位法不同的規(guī)定時，如果把握不好，就會被認為是與上位法“不一致”甚至“相抵觸”；而單純追求與上位法的一致，照抄照搬上位法的地方性法規(guī)又違背了立法法關(guān)于“不重復(fù)”的要求。這是許多地方立法工作者，尤其是新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的立法工作者的困惑。為了滿足上述立法工作原則，設(shè)區(qū)的市立法轉(zhuǎn)向“小切口”立法，制定關(guān)于特定問題的“小而精”的地方性法規(guī)?！靶∏锌凇绷⒎ǖ某霈F(xiàn)，切合地方立法工作的需要，是地方立法工作發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。在2018年第二十四次全國地方立法工作會議上，栗戰(zhàn)書委員長指出，地方立法可以聚焦所要解決的問題，確定小一些的題目進行專門立法，即所謂“小切口”立法。在2020年第二十六次全國地方立法工作會議上，栗戰(zhàn)書委員長再次強調(diào)，緊密結(jié)合地方實際，突出地方立法特色，善于通過“小切口”解決實際問題，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，增強立法的針對性、適用性、可操作性。

如何理解和把握“小切口”立法？

首先，小切口的立法體例不必照搬或仿照國家立法體例。一般來說，一個完整的法律體例，包括總則、分則與附則，一些內(nèi)容較多的法律還分為編、章、節(jié)，在編、章、節(jié)中還規(guī)定了“通則”“一般原則”等。小切口的地方立法則不必設(shè)置完整的編、章、節(jié)、條、款、項、目，不必追求形式上的面面俱到，而是注重立法的針對性和實效，只規(guī)定必要的內(nèi)容，有幾條就規(guī)定幾條。例如北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例，就沒有規(guī)定總則分則附則，而是只規(guī)定了二十二條，其中第一條是立法宗旨和依據(jù)，也就是一般意義上總則的內(nèi)容，第二條明確了居家養(yǎng)老服務(wù)的涵義，第三條至第二十一條分別規(guī)定了居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容、各方責(zé)任、保障措施、責(zé)任追究等基本內(nèi)容，第二十二條規(guī)定該條例的施行時間。

其次，“小切口”立法的選題應(yīng)該精細化、針對性強。國家法律的制定，雖然也是問題導(dǎo)向的，旨在調(diào)整生活中的法律關(guān)系和解決可能出現(xiàn)的社會矛盾，但是一部完整的法律是涵蓋其所調(diào)整法律領(lǐng)域的方方面面的，是成系統(tǒng)和體系化的，不會聚焦于某一個非常特殊的小問題?！靶∏锌凇钡牡胤搅⒎▌t可以針對某一個專門領(lǐng)域和特定問題進行精細化的立法。并且，國家法律不宜頻繁的修改，牽一發(fā)而動全身。在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)了新問題新情況時，地方立法就可以因地制宜，在不違反上位法規(guī)定的前提下，對于當(dāng)?shù)厣鐣P(guān)注度高的新出現(xiàn)的問題量身制定地方性法規(guī)規(guī)范，從而及時解決問題，達到“小快靈”的立法效果。例如一些設(shè)區(qū)的市人大常委會以其所在省份的大氣污染防治條例為依據(jù)，制定機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例、揚塵污染防治條例等，對口分別解決具體領(lǐng)域的大氣污染問題，回應(yīng)人民群眾切身的健康需求。

在肯定“小切口”立法的作用和價值的同時，也應(yīng)注意，“小切口”立法并不等同于地方立法的整體定位，或者說，“小切口”立法不是地方立法工作的全部。因地制宜的小切口立法，對于發(fā)揮地方立法特色，提升本地民生有積極意義，但如果地方立法局限于“小而精”的定位，就限制了地方立法的作用，與立法權(quán)下放的總體趨勢和授予地方立法權(quán)的本意也是相悖的。在探索“小切口”立法創(chuàng)新的同時，地方立法還要充分發(fā)揮“先行性、實施性、執(zhí)行性”的傳統(tǒng)功能。正如栗戰(zhàn)書委員長指出的，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，這兩者是兼顧的。同時也要注意，“小快靈”指向的是立法的社會效果，而不是立法程序的簡化。制定“小切口”的地方性法規(guī)，地方立法機關(guān)依然要遵循立法預(yù)測、立法規(guī)劃、立法決策、立法協(xié)商、立法說明、立法評估等立法客觀規(guī)律，堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅持“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”，在立法工作中貫徹“全過程人民民主”，不能因為追求“快”而忽視了對立法程序的嚴(yán)格遵循。■