近代日本的疫病與防治管理制度探析

權(quán)彤 石濤

摘要：日本自古便時有疫病流行，19世紀(jì)后，霍亂、鼠疫等輸入型疫病進(jìn)入日本，造成了重大人員和財產(chǎn)損失，阻礙了近代日本社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為預(yù)防疫病發(fā)生、降低損失，控制疫情蔓延，日本政府在積極引進(jìn)西方現(xiàn)代醫(yī)療技術(shù)手段的同時，從法制化、程序化等管理體制層面入手，進(jìn)行了一系列改革。與此同時，日本在民眾中進(jìn)行破除迷信的宣傳，普及衛(wèi)生防疫科學(xué)知識，培養(yǎng)良好的個人衛(wèi)生習(xí)慣，建立公共衛(wèi)生體系。當(dāng)今社會，疫病種類和特征發(fā)生了巨大變化，近代以來形成的衛(wèi)生防疫措施在諸多方面已經(jīng)不能應(yīng)對新的疫病危機(jī)，但是近代日本在較短時間內(nèi)完成從傳統(tǒng)向現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生體系過渡的做法，依然值得當(dāng)代社會借鑒。

關(guān)鍵詞：日本;疫病;《傳染病預(yù)防法》

明治時代前期，日本各種疫病頻發(fā)，僅1886年一年間因霍亂死亡的人數(shù)就達(dá)108 409人，超過了此后甲午戰(zhàn)爭和日俄戰(zhàn)爭中戰(zhàn)歿人口的總和（95 080人）。疫病導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)凋敝、勞動力喪失，直接影響“富國強(qiáng)兵、殖產(chǎn)興業(yè)”政策的實施，構(gòu)建新式疫病防控體系成為明治政府亟待解決的課題。在“文明開化”號召下，明治政府在疫病防治方面向歐美國家學(xué)習(xí)，利用近代醫(yī)學(xué)手段，在積極做好疫病治療的同時，建立疫病防控體系，改善生活環(huán)境，普及疫病相關(guān)知識，奠定了近代日本社會個人和公共衛(wèi)生習(xí)慣的基礎(chǔ)。迄今為止，學(xué)界對近代日本疫病與防治管理制度的研究似仍欠缺。筆者不揣淺陋，捃摭相關(guān)史料，探討日本歷史上疫病發(fā)生的規(guī)模、影響，以及近代以來日本疫病防治管理制度的建立，重點探討衛(wèi)生防疫法制化、疫病統(tǒng)計常規(guī)化的措施，以及破除迷信、普及衛(wèi)生防疫知識的做法，從中發(fā)掘近代日本在疫病防治方面對當(dāng)代社會的借鑒意義。

一、近代日本疫病流行情況及其危害

近代日本疫病的流行情況，反映出傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)向近代醫(yī)學(xué)過渡過程中，日本在疫病防控方面做出的巨大努力。然而，即便人們對疫病的科學(xué)認(rèn)識不斷加深，也出現(xiàn)針對個別疫病的特效藥，降低了死亡率，但疫病依然引起了較大規(guī)模的社會恐慌，造成勞動力減少、財政負(fù)擔(dān)增加等負(fù)面影響。

（一）日本疫病的流行情況

從古至今，日本不僅自然災(zāi)害多發(fā)，各種疫病也往往接連發(fā)生。僅據(jù)醫(yī)學(xué)史家富士川游（1865-1940）的《日本疾病史》和小鹿島果（1857-1892）的《日本災(zāi)異志·疫癘之部》所載史料統(tǒng)計，從公元552年到1868年的1316年間，日本共有328個年份爆發(fā)疫病。囿于古人對疾病的認(rèn)識，加之史料記載多從帝王視角記錄禳災(zāi)措施，故古代日本對疫情的記錄非常模糊，少有對疫病發(fā)生時間、地區(qū)、波及范圍、病癥、具體損失等完整的記錄。進(jìn)入江戶時代，日本史料中對疫病的記載逐漸詳細(xì)，可知從1768年至1867年的百年問，有46個年份發(fā)生過疫病。能夠判斷出的疫病種類多達(dá)34種，其中流感、麻疹、風(fēng)疹、痢疾、腸傷寒、霍亂、痘瘡等致死率很高，有的年份同時發(fā)生過兩種疫病。每當(dāng)疫病發(fā)生，往往在短時間內(nèi)造成大量人口死亡。如1773年，“3月末，疫病盛行，人多死。江戶中3至5月，凡19萬人疫死”。1817年發(fā)生腸傷寒，“秋，長崎災(zāi)后人多病疫，闔門駢疫，猖獗勢極”。

明治以降，隨著西方醫(yī)學(xué)的傳人，日本開始科學(xué)地研判疫病種類，并對患病人數(shù)及死亡人數(shù)有了基本了解。如表1所示，19世紀(jì)80年代末90年代初，日本流行的疫病主要有霍亂、腸傷寒、痢疾、白喉、斑疹傷寒、痘瘡等。

日本的霍亂屬輸入型疫病，在6種常見疫病中致死率最高。1822年日本首次發(fā)生霍亂，此后至幕末，共爆發(fā)過4次。明治時代以后，據(jù)1912年出版的《日本傳染病小史》記載，日本曾5次爆發(fā)規(guī)模較大的霍亂，分別為1886年（死亡率69.52%）、1890年（死亡率76.55%）、1891年（死亡率69.65%）、1895年（死亡率72.82%）和1902年（死亡率69.05%），且“每次流行都源于外來病毒傳入。如1902年的霍亂流行，首先發(fā)源于外國人出入的港口，在長崎、門司、神戶的11艘外國船只上都發(fā)現(xiàn)了霍亂患者，雖然按照規(guī)定采取了嚴(yán)格的防治措施，但是病毒還是突破防御入侵日本”。在當(dāng)時的醫(yī)療水平下，多數(shù)霍亂患者都難逃一死，從表1可計算出，1888-1894年7年間，霍亂的總死亡率達(dá)73.97%。出于對這種兇猛疫病的恐懼，人們將其描繪為虎頭狼身的形象，稱之為“虎列刺”（日語讀“コレラ”）?；魜y多流行于夏季，八九月最為猛烈。偶爾在秋冬季流行，則會持續(xù)到第二年。

腸傷寒和痢疾在日本是一種常見的疫病，從表1可見，19世紀(jì)末期腸傷寒每年發(fā)病人數(shù)基本在3～4萬人左右，痢疾患者為2～4萬人左右，1892-1894三年間是痢疾多發(fā)年份，1893-1894年發(fā)病人數(shù)達(dá)15萬人以上。腸傷寒和痢疾的死亡率分別為23.55%和24.19%，明顯低于霍亂等高致死率的傳染病，因此沒有受到足夠的重視，導(dǎo)致患病人數(shù)長期得不到有效控制。直到20世紀(jì)20年代以前，腸傷寒患者人數(shù)都呈現(xiàn)出遞增的趨勢，此后有所減少，而痢疾患者則在20年代之后明顯增加。腸傷寒多在秋季發(fā)病，八月到十月死亡率最高，患者多集中在16～45歲;痢疾發(fā)病初期為五六月之交，死亡率較低，之后逐漸增加，到十一月和十二月時達(dá)到最高值。痢疾患者在年齡和性別上沒有特殊性，老人和兒童多為重癥，尤其是小兒痢疾，癥狀往往較為明顯。

白喉在日本的發(fā)病特點是患病人數(shù)相對較少，但死亡率較高。一般來說患者人數(shù)年均約為3600人。但從死亡率來看，1888-1894年7年的年均死亡率高達(dá)58.91%，與霍亂相差無幾，1891年時甚至高出霍亂14.4個百分點。白喉流行于寒冷季節(jié)，多發(fā)在日本東北地區(qū)，基本無性別差異，患者主要是嬰幼兒。以1905年為例，白喉總患病人數(shù)為3881人，其中1～5歲的幼兒為3390人，占總患病人數(shù)的87.35%。斑疹傷寒在19世紀(jì)后期有一定范圍的流行，波及人數(shù)和地域較少，死亡率為20.32%。痘瘡高發(fā)于1892--1894年，死亡率約為26.22%。

鼠疫在日本并不常見，是輸入型和原發(fā)型并存的疫病種類。由于發(fā)病人數(shù)和次數(shù)少，早期沒有納入日本疫病統(tǒng)計中。1896年日本出現(xiàn)鼠疫，最初是輸入型病例，一艘?？繖M濱港的英國汽船上，一名旅客被查出身患鼠疫。1899年從國外返回廣島的一名日本人也被確診鼠疫。因為采取了恰當(dāng)?shù)念A(yù)防措施，故沒有蔓延開來。日本原發(fā)型鼠疫出現(xiàn)在1899年11月，在神戶和大阪均發(fā)現(xiàn)鼠疫患者。神戶市共傳染23人，因預(yù)防得當(dāng)，疫情在年末得以消失。大阪市疫情一直持續(xù)到1900年底，波及和歌山縣湯淺町、靜岡縣濱松，患者達(dá)230人，死亡198人。盡管傳染范圍不廣，染病人數(shù)有限，但死亡率高達(dá)84.78%。

到20世紀(jì)20年代末，隨著日本近代醫(yī)療衛(wèi)生體系的不斷完善，疫病的分類更加細(xì)致，人們開始接受科學(xué)的衛(wèi)生知識，同時政府也加強(qiáng)了對海關(guān)檢疫的力度。表2顯示，霍亂等輸入型病例發(fā)病數(shù)量呈減少趨勢。特效藥的出現(xiàn)對個別疫病起到了良好的控制作用，1895年日本開始小范圍采用德國醫(yī)生貝林的血清療法治療白喉，1897年逐步推廣，1904年之后死亡率基本控制在30%以下。20世紀(jì)二三十年代，盡管白喉患者數(shù)量大幅上升，年均達(dá)19 762人，但死亡率依然控制在21.43%左右。痘瘡中僅水痘列人統(tǒng)計，且發(fā)病人數(shù)較少，斑疹傷寒僅有零星出現(xiàn)。腸傷寒和痢疾依然是日本發(fā)病人數(shù)最多的疫病，尤其在1923年關(guān)東大地震時，由于水源等基礎(chǔ)衛(wèi)生設(shè)施遭到破壞，東京地區(qū)的腸傷寒和痢疾患者呈爆發(fā)性增長，分別是前一年的1.4倍和3.9倍。據(jù)表2中的全國統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，1928-1932年的5年間，腸傷寒年均患病人數(shù)為38 924人，痢疾年均患病人數(shù)為29 407人。腸傷寒死亡率較19世紀(jì)末略有下降，約為19.34%，痢疾死亡率上升幅度較大，為41.75%，“到1920年以后，痢疾帶來的（社會）負(fù)擔(dān)極為巨大，已經(jīng)無法忽視”。

（二）疫病對日本社會的影響

頻繁發(fā)生的疫病對日本社會產(chǎn)生了重大影響。

首先，疫病的直接后果是大量人口損失。日本自1615年“元和偃武”后進(jìn)入了和平時期，社會經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，民眾生活水平有了較大提高，人口迅速增長。據(jù)日本學(xué)者的推算，1600-1721年，日本人口總數(shù)由1200余萬人增至3100萬人。然而，此后日本進(jìn)入了人口增長停滯期，從1721年至1846年的125年間，人口增長率僅為3%。其原因何在？除了因水災(zāi)、旱災(zāi)、凍害等自然災(zāi)害導(dǎo)致的大饑荒，以及在貧困及生活壓力下，百姓為生活所迫，人為地進(jìn)行人口限制之外，由于疫病的發(fā)生造成人口減員也是江戶時代中后期出現(xiàn)人口停滯現(xiàn)象的重要原因之一。

受醫(yī)療水平限制，前近代社會人們面對疫病束手無措，一旦發(fā)生傳染病就會導(dǎo)致人口大量死亡。如1716年（正德六年）夏，“發(fā)熱者眾，一月內(nèi)，江武町疫死者八萬余”，導(dǎo)致棺槨脫銷，人們只好用空酒桶裝遺骸下葬。墓地很快被占滿，于是由各處寺院提供火化，由于死亡人數(shù)過多，等待火化的“棺桶堆積無數(shù)，十日二十日火不曾歇”。由于等待火化的期限較長，加之貧苦家庭的病死者尸體無法處置，無奈只能“在寺院為亡者做法事之后，包草席載于舟，流人品川，水葬之”。19世紀(jì)初霍亂傳人日本后造成的人口死亡數(shù)字更加無法估量。1822年霍亂第一次流行時，染病者往往三天之內(nèi)就會死亡，因而被人們俗稱為“三日斃”，全家感染甚至滅門的情況大量出現(xiàn)，“大阪這樣的繁華之地，死者一月內(nèi)不下數(shù)千人”。1858年開始持續(xù)三年的霍亂，由于統(tǒng)計方式、時間、地域等方面的差異，有文獻(xiàn)記載死亡人數(shù)超過10萬以上，也有記載超過26萬人。1862-1863年再次爆發(fā)的霍亂，從城市擴(kuò)散到農(nóng)村，導(dǎo)致“全家皆亡、子嗣斷絕，傾家蕩產(chǎn)者不計其數(shù)”。

進(jìn)入明治時代以后，各種疫病造成的人口死亡數(shù)字雖然呈下降趨勢，但依然有很多人死于各種傳染病。1888-1894年的7年間，全日本各府、縣、道罹患白喉、斑疹傷寒、腸傷寒、霍亂、赤痢、痘瘡者共989 689人，死亡者達(dá)276 362人，年均死亡約計39 480人。20世紀(jì)以后，日本近代醫(yī)療衛(wèi)生制度逐步完善，多種疫病得到有效控制，即便如此，疫病造成的人口損失依然較高。1929-1938年10年間，僅東京府患赤痢、腸傷寒、白喉三種疫病者即高達(dá)233 920人，死亡52 994人，年均死亡5000余人。

其次，疫病給近代日本財政帶來的負(fù)擔(dān)日益沉重。江戶中期，幕府經(jīng)濟(jì)狀況逐漸惡化，財政出現(xiàn)困難，1709年的財政虧空高達(dá)170余萬兩。幕府為控制地方諸侯，強(qiáng)制要求大名“參覲交代”，各藩收入大半以上用于其中，財力逐漸遭到削弱。皇室經(jīng)濟(jì)更是需要幕府接濟(jì)才能得以維系。因此，疫病發(fā)生時很難動用財政賑濟(jì)百姓，無論天皇還是將軍及各藩幾乎沒有賑濟(jì)等方面的史料記載，因疫病免除田租徭役的記錄也較為罕見。

明治初期，政府財政支出主要用于安撫舊藩、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)充軍備、中央及地方各級政府行政運(yùn)作，以及為維護(hù)社會穩(wěn)定對原士族發(fā)放俸祿上。常規(guī)支出項目中與疫病防治相關(guān)的“恩賞賑恤救貸”一項，1868年至1875年8年間在財政總支出中所占比例平均值僅為1.8%左右，其中真正能夠分配到疫病防治的費(fèi)用更少，曾任內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局長的后藤新平也慨嘆“計算我國近代的衛(wèi)生費(fèi)，僅有百萬元左右”。幸而各地方出現(xiàn)散見疫病時，地方政府發(fā)揮了重要作用。據(jù)1876年各地方政府上報內(nèi)務(wù)省的數(shù)據(jù)顯示，一年間包括東京在內(nèi)19個府縣患天花、痢疾等6類傳染病的患者為1569人，所耗費(fèi)用為72.5萬日元，人均約462日元。@1882年各地方政府用于衛(wèi)生費(fèi)的支出總計142余萬日元，明治前期對于疫病防治的投入呈緩慢增長趨勢。

1879年以后，明治政府連續(xù)頒布關(guān)于疫病防治費(fèi)用來源的法令，太政官第五十五號令規(guī)定，地方“衛(wèi)生會費(fèi)用可從地方稅中流行病預(yù)防費(fèi)及醫(yī)院費(fèi)用中支出”;1881年太政官第三十號令規(guī)定“發(fā)生流行病時，救治貧民的費(fèi)用可從地方稅中衛(wèi)生費(fèi)項下支出”，@政府在疫病防控中的主體作用得到加強(qiáng)。1897年《傳染病預(yù)防法》頒布，明確了中央和地方財政在疫病相關(guān)費(fèi)用支出中的責(zé)任，用于防疫減疫的財政支出迅速上升，地方財政負(fù)擔(dān)增加尤為明顯。主要包括預(yù)防費(fèi)、醫(yī)務(wù)人員和工作人員雇用費(fèi)、貧困者醫(yī)療救濟(jì)費(fèi)等。1931-1936年日本道府縣、市町村年均衛(wèi)生費(fèi)支出達(dá)1.06億日元，其中1935年和1936年均在1億日元以上。國家衛(wèi)生財政支出年均達(dá)2126.3萬日元，全國年均財政總投入1.276億日元。

第三，疫病引起恐慌，造成社會騷亂。明治維新后，日本政府通過地租改正、全民征兵等一系列文明開化政策，在各領(lǐng)域推動社會邁向近代化，而近代衛(wèi)生體系的起步階段卻舉步維艱。1877年開始的針對霍亂的防控政策被稱為“近代日本衛(wèi)生行政的出發(fā)點”，但由于民眾愚昧，缺乏對疫病的科學(xué)認(rèn)識，同時政府欠缺有效的治療手段，被送到隔離醫(yī)院的患者大部分死亡，醫(yī)生除了往水井中投放消毒劑外無計可施。這種狀況使得民眾對警察、醫(yī)生的防控和治療措施極為抵觸，從而引發(fā)了各種混亂。1877年、1879年、1882年和1886年爆發(fā)霍亂時，都出現(xiàn)了“霍亂騷動”。1879年霍亂流行時，人們看到四處投放消毒藥劑的巡警和醫(yī)生，以為是警察和醫(yī)生在井水、河流里投毒才致人生病，于是有人將投放的消毒藥品沖掉，“有人將河水截流”，更有甚者“數(shù)十人乃至數(shù)百人聚集起來對執(zhí)勤的警察施暴，阻撓警察將患者送往隔離醫(yī)院，或是涌到有錢人家要吃要喝，用竹槍、棍棒、斧頭威脅醫(yī)生和公務(wù)人員。各種荒誕無稽的謠言四起，謠傳醫(yī)生往井里投毒，送到隔離醫(yī)院的患者都被摘下肝臟賣掉等等”。即使一些平時許多人賴以生活的優(yōu)質(zhì)井泉，也因為謠言被臨時廢棄。1886年，“神奈川車站附近的四五十人，稱本地警察署雇用的某醫(yī)師作惡，擴(kuò)散霍亂病，于是蜂擁至其住處，破門放火，叫囂要將其打死。警察聞訊趕來控制了現(xiàn)場，拘捕了9名施暴者”。直到明治中期，霍亂疫情得到有效控制，人們才開始逐漸接受了來自西方的衛(wèi)生行政體系。

內(nèi)務(wù)省接受了衛(wèi)生局的建議，要求各府縣構(gòu)建當(dāng)?shù)匾卟☆A(yù)防體系，日本各府縣、道開始設(shè)置專司衛(wèi)生防疫的機(jī)構(gòu)——保健局或衛(wèi)生局。以內(nèi)務(wù)府衛(wèi)生局的“預(yù)防法心得”作為總體要求，各地方政府根據(jù)本地實際情況制定細(xì)則，由此逐步明確了地方行政機(jī)構(gòu)與衛(wèi)生專門機(jī)構(gòu)在衛(wèi)生防疫中各自的職能，并將其推廣至市町村等基層行政組織。1897年《傳染病預(yù)防法》出臺后，中央和部分地方衛(wèi)生局又增設(shè)防疫課，分管霍亂和鼠疫等急性傳染病的防控。1919年新設(shè)調(diào)查課（1924年并入保健課），1921年成立預(yù)防課分管結(jié)核等疾病。近代衛(wèi)生管理體制在不斷調(diào)整和自我完善中逐步成型。

（二）疫病防治的法制化和程序化

法制化建設(shè)是防控傳染病的根本保證。近代以來，日本制定了一系列相關(guān)法規(guī)，對遏制傳染病的發(fā)生和蔓延發(fā)揮了重要作用。從19世紀(jì)70年代開始，針對個別疫病的防治先后出臺了相關(guān)規(guī)定，如1875年10月2日，內(nèi)務(wù)?。ㄒ遥┌儇グ颂栁募l(fā)布了針對天花的“痘苗分與”辦法，規(guī)定中央政府每年兩次將新培育的牛痘疫苗發(fā)送至各府縣，以保證天花的防疫效果;1877年12月1日，太政官發(fā)布第八十九號文件，規(guī)定疫病流行期間，政府為防疫工作雇用的醫(yī)生和其他工作人員因感染疫病死亡者，由政府出資給予補(bǔ)償。由于霍亂等疫病大多來自海外，1879年7月21日，太政官第二十九號文件制定了《檢疫停船規(guī)則》。在這些具體規(guī)定的基礎(chǔ)上，1880年，明治政府通過太政官布告第卅四號，頒布了《傳染病預(yù)防規(guī)則》，這是近代日本最初的較為系統(tǒng)的傳染病法規(guī)。此后，政府又陸續(xù)頒布了《傳染病預(yù)防規(guī)則第十三條船舶檢查手續(xù)》《赤貧者救助費(fèi)用支出辦法》《霍亂疫區(qū)來船檢查規(guī)則》《消毒劑調(diào)制販賣許可》《種痘規(guī)則》等作為補(bǔ)充。

1897年3月10日，明治政府在原“傳染病預(yù)防規(guī)則”的基礎(chǔ)上，綜合之前出臺的各相關(guān)規(guī)定，頒布了《傳染病預(yù)防法》。較之《傳染病預(yù)防規(guī)則》，該法案明確了傳染病的種類，第一條規(guī)定：“本法中所指傳染病為霍亂、痢疾、腸傷寒、水痘、斑疹傷寒、猩紅熱、白喉（格魯布性喉頭炎）以及鼠疫。如不在上述八種疾病之內(nèi)的傳染病，需要依照本法實施預(yù)防的，須由主管大臣指定。”《傳染病預(yù)防法》對疫病預(yù)防、上報、各級管理機(jī)構(gòu)、流程、檢疫辦法、經(jīng)費(fèi)來源、處罰辦法等均做出了明確規(guī)定。

首先，明確疫病防治管理機(jī)構(gòu)，規(guī)定行政機(jī)構(gòu)和警察署是所管轄區(qū)域的責(zé)任人。地方從市町村長、區(qū)長、戶長到縣知事逐級管理，中央政府由專門主管大臣負(fù)責(zé)。發(fā)生疫病時，縣知事和中央主管大臣均可根據(jù)疫情，下令全部或部分執(zhí)行該法律條款。各級地方長官在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置衛(wèi)生會，制定清潔、消毒工作及其他傳染病的預(yù)防救治方案，并監(jiān)督執(zhí)行情況。此外，法案還將“傳染病預(yù)防規(guī)則”中在疫情發(fā)生時設(shè)置臨時性機(jī)構(gòu)檢疫委員或防疫委員的權(quán)限，由縣知事通報內(nèi)務(wù)卿決定，改為“市町村遵照地方長官的指示，設(shè)置傳染病預(yù)防委員會，從事檢疫和預(yù)防方面的工作，可不受市町村議會的決定所限”，即把預(yù)防疫病的權(quán)限進(jìn)一步下放到基層。作為地方專業(yè)防疫機(jī)構(gòu)，檢疫委員一般由醫(yī)生、衛(wèi)生官員、警察、市區(qū)町村工作人員組成。

其次，規(guī)定疫情上報流程，確定各級疫情申報及防疫的主體責(zé)任。初級疫情申報主體包括三大類，即醫(yī)生、個體家庭和人群聚集場所（學(xué)校、軍隊、公司、工廠、娛樂場所、神社等）。其中，個體家庭和人群聚集場所發(fā)現(xiàn)疫情須經(jīng)醫(yī)生診斷后，由家庭成員、醫(yī)生、人群聚集場所負(fù)責(zé)人上報警察、市町村長、檢疫委員會、縣知事，縣知事向內(nèi)務(wù)卿匯報，或根據(jù)實際疫情決定執(zhí)行該法律或其中部分條文。在具體防疫方面，縣知事有權(quán)根據(jù)疫情要求“進(jìn)行健康診斷或驗尸;封閉街道村落交通;限制或禁止群眾聚集性活動;禁止破舊衣物等容易傳播病毒的物品擴(kuò)散;禁止販賣或贈與傳染病傳播媒介之食物;增加人員眾多地方醫(yī)療預(yù)防設(shè)備數(shù)量;對新建、改建、變更或廢棄的井水、溝渠、垃圾場、廁所等公共設(shè)施進(jìn)行清潔和消毒工作;限制或禁止在特定場所進(jìn)行捕撈、游泳或取水;驅(qū)除鼠患并配備相關(guān)設(shè)施等”。

第三，規(guī)定設(shè)立具體消毒、清潔、封閉、隔離、污染物處理的相關(guān)責(zé)任人。消毒、清潔由各市町村長雇用醫(yī)生和其他相關(guān)人員進(jìn)行，并需提供器具、藥品等物資。封閉、隔離、傳染病院的設(shè)置、設(shè)備的配置以及管理方式由地方長官決定。在檢疫過程中發(fā)現(xiàn)的病患應(yīng)就近收容到市町村傳染病院或隔離病房，無特殊原因市町村不得拒絕。法案特別強(qiáng)調(diào)檢疫委員的設(shè)置及船舶火車的檢疫，可根據(jù)具體情況按照上級指令執(zhí)行。

第四，制定相應(yīng)懲罰措施，明確防疫經(jīng)費(fèi)來源。法案對個人、工作人員、公職人員、醫(yī)生等沒能履行防疫職責(zé)的情況，均做出明確的處罰規(guī)定。

第五，對防疫所產(chǎn)生費(fèi)用的負(fù)擔(dān)主體和項目做出界定。府縣道防疫費(fèi)用由府縣道稅或地方稅支出，國家負(fù)擔(dān)其中1/6;地方防疫費(fèi)用由市町村和府縣道各級政府從稅收中支出。《傳染病預(yù)防法》將防疫費(fèi)分為運(yùn)作及勞務(wù)費(fèi)、衛(wèi)生設(shè)備醫(yī)療物品費(fèi)、救濟(jì)費(fèi)三大類。運(yùn)作及勞務(wù)費(fèi)包括預(yù)防委員會、防疫工會等機(jī)構(gòu)的相關(guān)費(fèi)用;清潔、消毒、種痘等相關(guān)費(fèi)用;因防疫救治雇用的醫(yī)護(hù)人員費(fèi)用、非疫區(qū)預(yù)防工作補(bǔ)貼費(fèi)、封閉隔離所需費(fèi)用等。衛(wèi)生設(shè)備醫(yī)療物品費(fèi)包括衛(wèi)生設(shè)施費(fèi)、醫(yī)療用品費(fèi)等。救濟(jì)費(fèi)包括給遺屬的醫(yī)藥費(fèi)用及祭奠費(fèi)用;支付給因封閉、隔離、歇業(yè)等無法獲取生活來源者的生活費(fèi)用;需要另外提供生活用水時產(chǎn)生的費(fèi)用等。對于臨時產(chǎn)生的費(fèi)用，如在車船檢疫時發(fā)現(xiàn)疫情，就近送往市町村傳染病醫(yī)院或隔離病房所產(chǎn)生的費(fèi)用，市村町可以向府縣申請解決。

《傳染病預(yù)防法》頒布后不久，1897年5月1日，明治政府又頒布了《傳染病預(yù)防法實施規(guī)則》，即針對該法案的實施細(xì)則。實施規(guī)則具體解釋了各種情況下應(yīng)采取的工作流程，甚至規(guī)定了防疫工作必須持有各級官署頒發(fā)的證件，并給出證件樣式：長三寸，寬一寸，正面寫有“傳染病預(yù)防吏員之證”，背面中間靠下加蓋官署公印。

1897年頒布的《傳染病預(yù)防法》是日本近代史上第一個較為完備、系統(tǒng)的預(yù)防傳染病的法律，對預(yù)防疫病流行產(chǎn)生了重要影響。該法案歷經(jīng)一個世紀(jì)，雖在不同階段有所增刪，但基本框架沒有改變。直到1998年10月日本制定《感染癥法》，《傳染病預(yù)防法》才于1999年4月停用，前后持續(xù)了102年。

（三）疫病防控管理的科學(xué)化

在通過立法對傳染病進(jìn)行防控的同時，近代日本衛(wèi)生行政體制還強(qiáng)化了對疫病的各類統(tǒng)計以及跟蹤調(diào)研職能，對各地疫病防控和醫(yī)學(xué)科學(xué)的進(jìn)步發(fā)揮了重要作用。近代日本對疫病的統(tǒng)計大致包括基礎(chǔ)統(tǒng)計、預(yù)防性統(tǒng)計、病情跟蹤統(tǒng)計三大類，統(tǒng)計內(nèi)容十分廣泛。

基礎(chǔ)統(tǒng)計主要是對疫病發(fā)生過程和結(jié)果的統(tǒng)計，有年度數(shù)據(jù)和月度數(shù)據(jù)兩大類。年度數(shù)據(jù)包括總患病人數(shù)、死亡人數(shù)，旨在了解疫病嚴(yán)重程度和總體損失情況;分地域統(tǒng)計的患病、死亡人數(shù)，旨在劃分不同疫情易發(fā)區(qū)域;按性別、年齡段統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，旨在發(fā)現(xiàn)不同性別和年齡段的人群對疫病的易感程度;按職業(yè)類別統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，旨在尋找病源、理清傳播途徑。月度數(shù)據(jù)與年度數(shù)據(jù)的類別基本相同，旨在明確不同疫病的易發(fā)氣候和季節(jié)條件，以便做好預(yù)防工作。此外還有考察家庭收入與被感染幾率、家族聚集性傳染的統(tǒng)計，如1910年東京市內(nèi)流行腸傷寒，地方警署按月統(tǒng)計各家患病人數(shù)，并與偏遠(yuǎn)山區(qū)做比較，發(fā)現(xiàn)了衛(wèi)生條件對家族聚集性傳染的影響。

預(yù)防性統(tǒng)計是在了解疫病發(fā)病源的前提下，對能夠引發(fā)疫病的動物、水源等進(jìn)行的監(jiān)測統(tǒng)計。以鼠疫為例，從1899年日本出現(xiàn)原發(fā)型鼠疫開始，疫情發(fā)生地相繼開始對當(dāng)?shù)乩鲜筮M(jìn)行抽樣檢測統(tǒng)計。1907年大阪等地調(diào)查統(tǒng)計的結(jié)果顯示鼠疫在老鼠間廣為傳播，但人類患病者較少。20世紀(jì)30年代日本各大城市開始成立專門的捕鼠隊，如東京市長期配備8個捕鼠隊，每隊5名集鼠員。捕鼠隊每天在貨物運(yùn)輸?shù)募⒌睾秃恿餮匕恫妒?，集鼠員每隔三五日巡回搜集老城區(qū)派出所中的投鼠箱，把每天搜集到的老鼠送到三河島警視廳的細(xì)菌檢查所，進(jìn)行鼠疫檢疫。統(tǒng)計指標(biāo)是按月統(tǒng)計每10萬只老鼠中攜帶鼠疫病菌的病鼠數(shù)量，并與鼠疫患者數(shù)做比較，尋找異常情況及發(fā)生原因。

病情跟蹤是防疫的專業(yè)統(tǒng)計，統(tǒng)計內(nèi)容和目標(biāo)十分復(fù)雜。如1909-1910年東京市曾通過較大批量的樣本數(shù)統(tǒng)計腸傷寒患者退燒后排出病毒的平均天數(shù)。為此對2000名患者的排泄物中所含病菌數(shù)量進(jìn)行跟蹤，按周進(jìn)行統(tǒng)計，時長24個月，得出病菌排出時長主要與病癥輕重呈正相關(guān)關(guān)系，重癥患者在很長一段時間內(nèi)都會排出病菌，導(dǎo)致病毒擴(kuò)散等結(jié)論。這些翔實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為科學(xué)研究和有效防治疫病提供了有力的支撐。

三、衛(wèi)生防疫的文明開化運(yùn)動

愚昧和迷信是疫病傳播最大的“中間宿主”。明治維新后，西方近代醫(yī)療衛(wèi)生知識在日本的傳播經(jīng)歷了從城市向鄉(xiāng)村緩慢過渡的過程。由于不了解疫病出現(xiàn)的原因以及疫病傳播過程的隱蔽性，疫病很容易造成恐慌，與之相關(guān)的迷信說法層出不窮。1877年發(fā)生在千葉縣的“竹槍一揆”暴動，起因就是醫(yī)生在隔離霍亂患者時，當(dāng)?shù)貪O民以為醫(yī)生是魔鬼，要取患者的肝臟，最后竟然用竹槍將醫(yī)生活活捅死。還有將衛(wèi)生員在污水溝等陰暗角落投放的消毒物品清洗掉的事件發(fā)生。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，日本政府意識到提高國民科學(xué)素質(zhì)、破除迷信對疫病防治的重要性，加強(qiáng)了對疫病發(fā)生原理、傳播途徑、預(yù)防和防治措施等科學(xué)知識的普及，取得了良好的效果，對今天日本人的國民素質(zhì)、個人和公共衛(wèi)生習(xí)慣都產(chǎn)生了重要的影響。縱觀這一時期日本各級政府在衛(wèi)生防疫宣傳方面所做的工作，大致有兩方面內(nèi)容。

（一）政府引導(dǎo)下的衛(wèi)生防疫宣傳

日本的府縣道、市町村級政府均設(shè)有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，東京、大阪兩府的市級政府設(shè)有保健局，隸屬副市長管理，保健局（部）下設(shè)醫(yī)務(wù)課、衛(wèi)生課、清掃課等，衛(wèi)生課下設(shè)防疫機(jī)構(gòu)，也有保健局（部）下直接設(shè)置防疫課的情況，具體負(fù)責(zé)衛(wèi)生防疫知識宣傳。各縣衛(wèi)生課起初設(shè)置在縣廳內(nèi)，1893年為了有效應(yīng)對疫情，發(fā)揮警察強(qiáng)制力的作用，全國統(tǒng)一在警察部內(nèi)設(shè)置衛(wèi)生課，或?qū)⒙毮苻D(zhuǎn)移到警察部保安課，直到1942年前后才轉(zhuǎn)入內(nèi)政部。

以大阪市保健部防疫課為例，防疫課的職責(zé)包括傳染病預(yù)防與救治、沙眼預(yù)防與治療、家畜傳染病預(yù)防、消毒隔離所管理、消毒和應(yīng)急救護(hù)6大方面23項具體工作。其中與傳染病預(yù)防與救治有關(guān)的9項工作中，重點之一就是普及各類防治疫病的衛(wèi)生思想;沙眼預(yù)防與治療的3項工作中還包括對患者的治療與預(yù)防宣傳。經(jīng)費(fèi)預(yù)算中也有直接體現(xiàn)，如1934年大阪市保健部防疫課常規(guī)預(yù)算中，傳染病預(yù)防費(fèi)約為16.5萬日元，其中包含預(yù)防宣傳費(fèi)、衛(wèi)生獎勵費(fèi)、宣傳補(bǔ)助費(fèi)等項。

宣傳職能的設(shè)置并非徒有其表，從20世紀(jì)初開始，日本各地的衛(wèi)生宣傳工作在政府防疫機(jī)構(gòu)的帶動下蔚然成風(fēng)。各級政府防疫官員深刻認(rèn)識到普及衛(wèi)生防疫知識的重要性，開展自發(fā)宣傳。1919年，北海道衛(wèi)生課課長長谷川警部在北海道廳主辦的衛(wèi)生時務(wù)學(xué)習(xí)會上說：“我國要想實現(xiàn)富國強(qiáng)兵，擴(kuò)充國力，就需要全體國民身心強(qiáng)健，而人類身心強(qiáng)健就需要良好的衛(wèi)生習(xí)慣，因此改善衛(wèi)生設(shè)施是緊要之事，其中有關(guān)傳染病方面的設(shè)施更是重中之重。傳染病一旦蔓延，頃刻間就會有很多人喪命，不僅將花費(fèi)大量的經(jīng)費(fèi)，還會渙散人心，造成恐慌，不但會影響殖產(chǎn)興業(yè)，還會給產(chǎn)品的銷售運(yùn)輸帶來諸多障礙。更有甚者，上到國家興衰，下到町村存亡，都會受到波及。”此次講演內(nèi)容被札幌的衛(wèi)生時報社以《防疫實務(wù)手提燈》為名結(jié)集出版。20世紀(jì)初，三重縣衛(wèi)生課負(fù)責(zé)防疫事務(wù)的技師朝岡龍?zhí)稍诳h內(nèi)各郡市開辦傳染病預(yù)防講習(xí)會，1915年自己匯集成《防疫志》一書，并出資印刷出版。同一時期，宮城縣衛(wèi)生課課長川久保定三也在演講中提出，衛(wèi)生防疫“不僅能讓我們沒有疾患更加長壽，還能夠增強(qiáng)我們的體力，提高活動效率，為我國的發(fā)展奠定基礎(chǔ)”。該講稿后經(jīng)內(nèi)務(wù)省防疫課課長內(nèi)野先一和醫(yī)學(xué)博士志賀潔校閱后出版發(fā)行。

（二）各級地方政府衛(wèi)生防疫宣傳策略與內(nèi)容

近代日本衛(wèi)生防疫宣傳主要針對官員、醫(yī)生和群眾三個層面進(jìn)行，根據(jù)各類群體在衛(wèi)生防疫中不同的職能，以及文化程度、工作種類與環(huán)境等方面的差異，宣傳的形式和內(nèi)容亦有很大不同。

官員包括警察、各級政府職員、傳染病預(yù)防委員等從事一線防疫事務(wù)的工作人員，主要由各府縣衛(wèi)生課課長、職員負(fù)責(zé)宣講。這類人絕大多數(shù)不是專業(yè)人士，從事的工作也不是治病救人，在防疫工作中的主要職責(zé)是制定防疫方案、監(jiān)督、執(zhí)行、清潔、統(tǒng)計、臨時處置等等。他們不需要精通治療方法，但需要了解各類傳染病的基本表現(xiàn)，明確工作流程，掌握簡單的處置辦法，能夠?qū)Σ』甲龀醪筋A(yù)判，在保護(hù)自己的同時，最大范圍杜絕傳染。這一類人群需要對基本醫(yī)學(xué)知識有所了解，宣傳內(nèi)容一般涉及三個方面：其一，相對專業(yè)的醫(yī)學(xué)基礎(chǔ)知識，如細(xì)菌的性狀、分類、構(gòu)造、繁殖條件;細(xì)菌媒介物、侵入位置、潛伏期、流行的季節(jié);發(fā)病癥狀、輕重差異、初步判斷病菌攜帶者等。其二，實際操作的正確程序和方法，如免疫與種痘方法、水源水質(zhì)判斷及改良方法、傳染病媒介物杜絕法、消毒法、各種傳染病和其他地方病的特征及預(yù)防、處置辦法。其三，對相關(guān)法律法規(guī)與實施細(xì)則的宣講。包括傳染病預(yù)防法及實施細(xì)則、各種清潔、消毒方法的實施細(xì)則等等。三重縣衛(wèi)生課朝岡龍?zhí)稍谡劶靶v衛(wèi)生防疫的目的時曾說：“從事傳染病預(yù)防事務(wù)的相關(guān)人員，應(yīng)經(jīng)常深入學(xué)習(xí)法令，熟悉傳染病的特征及預(yù)防方法，以便一旦出現(xiàn)情況能夠進(jìn)行恰當(dāng)處置?！?/p>

對官員的宣講主要采取防疫演講會、座談會的形式。1890年，東京地區(qū)警署法醫(yī)佐藤亮信編寫的警察工作手冊《檢閱私見》中，將警察在傳染病預(yù)防中的工作項目、流程，以須知的形式進(jìn)行分類介紹，包括清潔法實施及其步驟、養(yǎng)生法實施須知、交通封閉須知等。1919年北海道“各地頻頻開展活動，進(jìn)行衛(wèi)生宣講”。宮城縣1935年共舉辦防疫演講會4次，聽眾485人，座談會47次，參會人數(shù)達(dá)4756人，此外還舉辦若干小規(guī)模會議。除將各地衛(wèi)生課官員講演稿付梓發(fā)行外，還有專門人士搜集整理相關(guān)法律法規(guī)，制作針對官員工作規(guī)則和流程的相關(guān)書籍。1912年，東京警眼社編輯部編寫的《防疫之栞》，除了霍亂、腸傷寒等疫病檢查、預(yù)防的注意事項之外，還將預(yù)防救治治療費(fèi)、工作人員勞務(wù)費(fèi)、市町村種痘事務(wù)處理流程，以及在日外國公使及家屬旅行途中發(fā)生疫病等特殊情況的處置流程編入書中。

針對醫(yī)務(wù)人員的宣傳主要集中在法律法規(guī)方面。醫(yī)生本身具備醫(yī)療專業(yè)知識，又是高級知識分子，因此宣傳內(nèi)容主要以普及相關(guān)法律知識為主，包括刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法相關(guān)內(nèi)容摘錄，醫(yī)師法及實施細(xì)則、醫(yī)師會規(guī)則、藥品營養(yǎng)品處理規(guī)則、各類傳染病含疑似患者預(yù)防法適用規(guī)則、學(xué)校等公共場所消毒規(guī)則等。

由于從事工作、文化程度、休閑時間等方面的差異，在民眾中宣講衛(wèi)生防疫知識在普及范圍和效果上都難以得到保證。到20世紀(jì)初期，對民眾的宣傳效果依然有限。宮城縣衛(wèi)生課課長川久保定三在對防疫工作人員的講話中就曾說，“盡管舉辦了不少活動，但是效果并沒有在居民的日常行為中顯現(xiàn)出來”。究其原因大致有客觀和主觀兩方面。從客觀情況來看，首先是城市居民的流動性導(dǎo)致居民缺乏對當(dāng)?shù)氐恼J(rèn)同感;其次居民受教育程度不高，受迷信思想的長期影響，對衛(wèi)生防疫教育有抵觸心理;另外，偏僻的小城市和村落等地區(qū)難以開展活動。從衛(wèi)生防疫宣傳工作者的主觀上看，也存在著熱情不足、將宣傳僅作為工作任務(wù)、沒有積極想辦法解決實際困難等問題。到20世紀(jì)20年代后期，這一狀況得到較大的改觀，不僅出現(xiàn)了展覽會、電影展等新形式，還不定期開展健康周活動，活動主辦方不再限于官方防疫部門，民間團(tuán)體越來越活躍。展覽會開辦地點也從大城市走向了鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)，如宮城縣1935年衛(wèi)生展覽會的開辦地點在亙里郡亙里町和仙臺市的宮城縣商工獎勵館。

宣講會、幻燈片播放、衛(wèi)生節(jié)目表演、電影展、展覽會等形式在1919年左右出現(xiàn)，30年代后，這些活動在規(guī)模、頻次和范圍上均有較大突破。1925-1934年10年間，宮城縣年均播放衛(wèi)生宣傳電影116場次，年均觀看達(dá)131 034人次。1935年播放達(dá)175場次，播放地區(qū)包括15個警署所轄140個町村，有189 950人次觀看。播放內(nèi)容包括13種傳染病和地方病以及衛(wèi)生常識。

此外，宮城縣還發(fā)放宣傳小冊子推廣衛(wèi)生知識，1935年制作的《腸傷寒的故事》小冊子，共27頁，印刷2萬冊發(fā)放給縣內(nèi)各警察署職員、市町村職員、衛(wèi)生組合職員、傳染病預(yù)防委員、小學(xué)教師、男女青年團(tuán)、醫(yī)師會、護(hù)士會以及其他相關(guān)人員。

通過全民性衛(wèi)生防疫知識普及活動，日本社會各界關(guān)注衛(wèi)生防疫活動的熱情被激發(fā)起來。從三重縣衛(wèi)生課職員朝岡龍?zhí)伤斗酪咧尽芬粫匿N售情況即可略見一斑。1915年9月朝岡龍?zhí)蓪⒆约旱姆酪咧R演講稿出版，頃刻銷售一空。10月他在原版基礎(chǔ)上做了簡單修訂再次出版發(fā)行，很快又告售罄。在第三版的自序中，朝岡龍?zhí)烧f，“本書能獲得如此好評，證明衛(wèi)生思想已逐漸普及到一般民眾”。至1923年，《防疫志》再版5次共6版，朝岡本人也從普通課員晉升為三重縣衛(wèi)生課課長。

結(jié)語

疫病給近代日本社會帶來了深重的災(zāi)難。面對疫病，日本政府積極學(xué)習(xí)西方現(xiàn)代醫(yī)學(xué)科學(xué)，引進(jìn)最新技術(shù)和治療方法，從醫(yī)療層面盡可能減輕疫病造成的損失;與此同時，運(yùn)用科學(xué)知識，改善城鄉(xiāng)衛(wèi)生條件，改造排水設(shè)施，在城市設(shè)置傳染病醫(yī)院、隔離所和消毒所;開展春季大掃除，定期接種牛痘、腸傷寒、白喉、猩紅熱疫苗等，對消化道傳染病易感染地區(qū)進(jìn)行消毒式清潔法，并實行對病原體攜帶者的觀察員制度。東京市還在河岸附近配備50臺船舶專用供水設(shè)施，免費(fèi)給生活在水上的人員提供清潔的生活用水。

為保證疫病預(yù)防措施能夠得到有效執(zhí)行，日本政府出臺了《傳染病預(yù)防法》及細(xì)則，圍繞預(yù)防工作制定了一系列相關(guān)法律法規(guī)，并不斷加以完善，確保疫病爆發(fā)時，能夠最大限度降低傳播范圍和速度，使病患得到及時有效的治療。各級政府根據(jù)本地實際情況制定地方法律法規(guī)，各級防疫工作人員也將各自所負(fù)責(zé)工作制定出詳細(xì)的工作條例和流程。在不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，日本從19世紀(jì)七八十年代開始對疫病進(jìn)行全面統(tǒng)計，包括年度、月度各地各類疫病的患病人數(shù)、死亡人數(shù)、患病率、死亡率等各類數(shù)據(jù)，跟蹤樣本病例，采集病癥、體征、用藥、排泄物病毒含量等日數(shù)據(jù)和周數(shù)據(jù)等等，為進(jìn)一步開展預(yù)防工作提供了翔實的一手資料。樹立對待疫病的正確思想觀念是防疫工作的重中之重，不傳謠、不信謠、不迷信、不盲從，有助于有效預(yù)防疫病，減少患病機(jī)會。

通過采取一系列措施，近代日本在衛(wèi)生防疫方面取得了重大成就。從江戶時代以來對民眾生命造成重大損失的烈性傳染病霍亂，到20世紀(jì)20年代末已經(jīng)基本得到遏制，除1929年出現(xiàn)患病人數(shù)205人，死亡116人外，30年代以后只有個別年份零星個例發(fā)生。在對痢疾的防控上也取得了顯著的效果。據(jù)1938年厚生省預(yù)防局的統(tǒng)計，1899年每萬人中痢疾患者為24.59人，這一數(shù)字在1938年時降至6.58，充分說明了日本近代公共衛(wèi)生體制在疫病防控上發(fā)揮了有效作用。1957年厚生省白書中提到，戰(zhàn)后細(xì)菌性疾病的死亡率不斷降低，“這完全是因為研制出盤尼西林、鏈霉素等新藥的醫(yī)學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，也是因為公共衛(wèi)生政策不斷深入落實的結(jié)果”。同時，疫病防治的法制化和大規(guī)模的防病知識宣傳，使日本人養(yǎng)成良好的個人衛(wèi)生習(xí)慣，也是日本傳染病減少，民眾平均壽命高于其他國家的重要因素之一。

在現(xiàn)代社會，疫病并沒有因醫(yī)療衛(wèi)生水平的提高而消失，它以更加隱秘的方式存在，同樣會造成社會恐慌和人口大量死亡。隨著社會的發(fā)展和醫(yī)療水平的提高，人類往往麻木于以往的衛(wèi)生習(xí)慣，而這些衛(wèi)生習(xí)慣已不足以應(yīng)對以新形態(tài)出現(xiàn)的細(xì)菌與病毒。因此，新的個人衛(wèi)生和公共衛(wèi)生習(xí)慣亟待構(gòu)建。從這個意義上講，近代日本所采取的建設(shè)新公共衛(wèi)生和個人衛(wèi)生體系的相關(guān)措施，對今天世界各國依然有重要的借鑒意義。

責(zé)任編輯：宋鷗 鄭廣超