信息化背景下地方立法質(zhì)量保障體系研究

摘要：確立與實施具備高度規(guī)范性、民主性、科學性、完備性的地方立法質(zhì)量保障體系，是提高地方政府管理水平的先決條件。因此，各地方政府應當積極優(yōu)化地方立法申請流程。并能認識到地方立法起草工作的重要性，能對其相關(guān)工作流程進行改善。豐富地方立法調(diào)查與介入流程，構(gòu)建科學的地方立法質(zhì)量跟蹤評估體系。除此之外，能夠強化立法工作人員的專業(yè)能力與職業(yè)素養(yǎng)，從而全面提升地方立法機構(gòu)的法規(guī)審議水平。

關(guān)鍵詞：地方立法? 質(zhì)量保障? 體系

引言

構(gòu)建相較完善的地方立法質(zhì)量保障體系，是確保建設(shè)更具有高度可行性與實效性的法律法規(guī)重要基礎(chǔ)。甚至可以說，其在一定程度上影響著地方政治、經(jīng)濟、文化等各領(lǐng)域的發(fā)展水平。地方政府若想能夠制定出優(yōu)質(zhì)的地方性法規(guī)，并能獲得良好的社會管理效果，必須能夠積極完善地方立法工作各個流程?；诳茖W的、嚴密的立法工作制度，引導立法參與人員更細致化、精準化的開展地方立法工作。

一、優(yōu)化地方立法各個流程，確保質(zhì)量保障體系合規(guī)性

（一）優(yōu)化地方立法申請流程

各地方在實際開展立法項目活動過程中，應能在不同的工作流程上進行細致化、完善化、合理化。尤其在前期的申請流程上，就應做好各項工作準備。通過整合一切可利用的資源，并與現(xiàn)代信息技術(shù)進行融合，對于地方立法相關(guān)的信息進行全面、深入的采集、歸納與分析。能夠結(jié)合國家以及地方實際發(fā)展趨勢，對立法項目申請流程進行進一步的優(yōu)化。一方面，項目負責人應精準定位項目申請目標、標準、指標，并科學設(shè)置具體的操作程序。保證每一個步驟都能夠完全遵循國家立法的各項規(guī)定，避免出現(xiàn)部分人員以主觀意識任意修改立法申請流程。同時，所有參與項目立法申請的工作人員，必須全面解析地方立法理論依據(jù)，能夠更具有針對性與時效性的調(diào)整立法范疇。并在整個過程中，能夠以動態(tài)的發(fā)展眼光看待出現(xiàn)的問題，并能結(jié)合具體實際情況，制定有效的解決策略。更好的推進每一項立法流程的順利實施，真正確保地方立法質(zhì)量保障體系的合規(guī)性。另一方面，立法項目負責人，應切實能夠聽進各方的合理性建議與意見，就立法的調(diào)整對象、修繕法規(guī)的意義、出臺法規(guī)的時間，以及具體需要進行大的改動的立法項目內(nèi)容，都必須進一步確保其可操作性與可應用性。尤其，在制定地方立法標準的過程中，應當制定一套具有一定指導性與前瞻性的內(nèi)容。并督促每一位工作人員，能夠完全按照標準實施每一項申請流程。與此同時，地方政府應充分發(fā)揮自身的主導作用，能夠聯(lián)合常委會等工作單位，以及各職能部門，就目前地方的法規(guī)發(fā)展狀況，以及實施現(xiàn)狀進行全面的了解。并將核心問題進行客觀的歸納與總結(jié)，將這一重要信息融入到地方立法申請流程中，作為重要的參考依據(jù)。確保新的項目申請工作，能夠展示出更加先進的工作模式。避免出現(xiàn)“走老路，墨守成規(guī)”工作形式。應以更具有前沿性、時代性的手段，不斷優(yōu)化地方立法申請流程。

（二）完善地方立法起草流程

各地方政府應對立法起草階段的工作內(nèi)容重要性給予高度的重視，并深刻的認識到嚴密的、規(guī)范性的起草流程，是保障后續(xù)工作質(zhì)量與效力的前提。因此，立法項目負責人應組織與協(xié)調(diào)各部門工作人員，構(gòu)建一套具有一定多元化，并真正能夠解決問題的地方立法起草流程。相關(guān)工作人員需積極完善人大立法職能，對各項工作能夠進行統(tǒng)一指揮。在常委會的主導下，領(lǐng)導各個部門，以及委員會成員，能夠形成強大的凝聚力你全身心的投入到工作中。同時，常委會應聯(lián)合法律科研機構(gòu)、法律專家等，以更開放的思想進一步豐富地方立法起草流程。并能夠根據(jù)具體的工作內(nèi)容，制定相應的工作標準與制度。確保立法申請工作的合法性與科學性，進而從根本上保證立法體系的質(zhì)量。在整個過程，項目負責人應科學設(shè)定各職能部門的參與權(quán)限與工作職責，并督促每個人都能夠嚴格按照規(guī)范與制度，開展各項地方法規(guī)起草工作。但針對人大制度方面的法律法規(guī)，應交由本部門進行進一步的完善與豐富。但可積極借鑒與采納其他地方政府的經(jīng)驗，將其優(yōu)勢與地方特色進行科學的融合。與此同時，針對具有一定理論性與專業(yè)性的起草工作內(nèi)容，可交由科研機構(gòu)、法律專家與學者等具體實施。而有關(guān)社會團體方面的法律法規(guī)，可引導相關(guān)的機構(gòu)，或是高等院校法律教授參與到立法起草工作中。尤其，應著重聽取在社會團體管理方面，具備豐富經(jīng)驗的人員建議。并以他們?yōu)橹鲗?，?lián)合其他法律專家具體開展立法工作。但在具體開展地方法規(guī)起草工作過程中，無論是任何主體具體主導起草工作的，都需嚴格遵守起草工作流程與立法原則。能夠充分整合立法人員、執(zhí)行人員、理論研究人員的意見。精準提煉不同工作主體的優(yōu)勢，將最有價值的立法依據(jù)融入到地方法規(guī)中?；诖?，確保在源頭上奠定有利基礎(chǔ)。

（三）豐富地方立法調(diào)查與介入流程

各地方在實際開展立法工作過程中，應能在立法調(diào)研工作流程上進行完善與豐富。即能成立專門的小組，對因法律不完善引發(fā)的相應問題進行收集與整理。并能真正深入到群眾，對他們的看法與態(tài)度進行全面深入的調(diào)研。并將其信息進行科學的整理，作為重要的參考依據(jù)融入到地方立法工作中。當然，在具體開展立法調(diào)研工作過程中，必須安排具有一定法律基礎(chǔ)知識、正確政治立場、高度社會責任感的工作人員，確保該項工作精準性、合理性。同時，在修訂或起草地方法規(guī)過程中，需引導起草部門、提請部門、立法單位等都能深度參與到調(diào)研工作中。并能結(jié)合各個部門工作側(cè)重點，制定具有一定可行性與可操作性的工作指導標準與流程。如通過組織座談會、論證會等活動，充分調(diào)動各職能部門工作積極性。并能更直接的采集與整合建設(shè)性指導意見，確保各項工作能夠高質(zhì)量、快速度完成。并能夠真正發(fā)揮立法顧問、法律研究單位的作用與價值，積極采納各方意見，真正認清地方在經(jīng)濟、行政管理等各方面存在的法律漏洞與不足。與此同時，應真正認識到提前介入制度的重要性。因此能夠不斷完善與豐富介入流程，為地方立法工作的有序、有效的展開提供有力的幫助。真正發(fā)揮其輔助功能與價值，促使地方立法質(zhì)量保障體系獲得進一步完善。人大委員會及其他重要職能部門，應提前介入法規(guī)草案的調(diào)查工作中。并對相關(guān)問題進行深入、細致化的分析與研究，并能提取立法工作重要事項與難點，為地方立法工作傳送有價值的信息數(shù)據(jù)。但相關(guān)人員在具體開展立法調(diào)查與介入工作過程中，并秉承適度原則。各負責人需明確自身知識參與理論指導，并不能替代法規(guī)起草部門的工作。

二、著重強化質(zhì)量監(jiān)督機制，確保質(zhì)量保障體系的完善性

（一）構(gòu)建完善的地方立法質(zhì)量跟蹤評估體系

地方立法工作的開展，涉及不同的工作流程與環(huán)節(jié)。無論是在起草階段，還是在中后期的法律草案的運行階段，若想真正保證其能夠高質(zhì)量完成，需構(gòu)建一套完善的質(zhì)量跟蹤評估體系。對地方法律法規(guī)的實施效果，進行更系統(tǒng)性、科學性的評估與評價。特別對新擬定的地方性法律法規(guī)，在試行的一段期限后，所展示出的優(yōu)勢與不足，都需依靠正規(guī)的、專業(yè)的部門進行總結(jié)。由此可見，針對地方法律法規(guī)的質(zhì)量監(jiān)管的重要性。因此，相關(guān)管理人員必須能夠從地方法律實際發(fā)展狀況出發(fā)，能夠分別在各個立法工作中進行恰當?shù)谋O(jiān)督與指導。尤其對相關(guān)立法內(nèi)容的可應用性方面，應進行嚴格、嚴肅的商討與評價。即是否滿足地方法律發(fā)展的需求、能否達到立法質(zhì)量標準。這些要素都需作為關(guān)鍵的評價指標，融入到地方立法質(zhì)量跟蹤評估體系中。尤其在地方法律法規(guī)運行一段后的實際效果，以及法規(guī)的優(yōu)勢等方面應進行密切的跟蹤與調(diào)查。在這個過程中，參與工作的具體執(zhí)行人員，需明確制定工作目標。開展這項工作的關(guān)鍵點在于，能否基于客觀全面調(diào)查，真正探析到相關(guān)地方法律法規(guī)的不足之處。以及相關(guān)法律法規(guī)是否具備長期應用的價值，并通過專業(yè)的判斷善于分析，明確其是否需要要進一步的補充與修改。倘若發(fā)現(xiàn)具有嚴重缺陷的法律法規(guī)，必須能及時上報意見，最終作出判斷是否暫停使用或作廢。從這個層面可看出，地方立法質(zhì)量跟蹤評估工作，具有重要的作用有意義。其不僅可及時修正與完善立法工作事項，還可對相關(guān)工作進行進一步的延伸。不僅保證了立法質(zhì)量，還充分展示出地方立法的民主性與實效性。

（二）強化立法工作人員的專業(yè)能力與職業(yè)素養(yǎng)

針對地方立法質(zhì)量保障體系的完善與研究，其主要載體都是人。在整個工作過程中，無論是融合技術(shù)手段，還是借鑒與引進先進的經(jīng)驗與理念，都依靠于人的專業(yè)素養(yǎng)與能力，甚至是相關(guān)工作人員的價值觀的，都在一定程度上影響著地方立法的質(zhì)量。因此，相關(guān)負責人應以確保地方立法質(zhì)量為前提，能夠積極強化參與人員的專業(yè)能力與職業(yè)素養(yǎng)。在日常工作過程，各職能部門負責人必須建立培養(yǎng)人才的意識。能夠結(jié)合自身工作特征，制定有效的培訓方案，對工作人員進行專業(yè)培訓。尤其對那些可能參與到立法項目的工作人員，更應對其法律專業(yè)能力、思想政治覺悟等進行全面培訓。而在整個過程中，各地方職能部門應針對地方立法工作，建立統(tǒng)一的培訓目標。一方面，需致力于培養(yǎng)具有超高法律素養(yǎng)的人才。為接下來起草、完善、建設(shè)地方法律法規(guī)工作，定向輸送符合需求的法律人才。另一方面，能夠?qū)Φ胤礁髀毮懿块T的工作人員，進行法律常識普及。確保每一位國家政府工作人員，都具備堅定的政治立場，堅實的法律基礎(chǔ)知識。確保相關(guān)政治制度、法律法規(guī)的順利實施實施，促使地方立法質(zhì)量保障體系獲得不斷的完善。而在整個培訓的過程中，應對常委會組成人員的審議法規(guī)的能力進行提升。針對這部分人員，應指導他們建立與時俱進的意識。并切實掌握最先進的立法理念，能夠?qū)Ω黝I(lǐng)域的法律法規(guī)、政策等進行深度了解。并熟知人大工作流程，通過不斷更新知識結(jié)構(gòu)，促使其法規(guī)審議水平獲得大力提升。

三、推動法律文件系統(tǒng)化建設(shè)，準確妥帖地表達法規(guī)條文

（一）明確法律文件內(nèi)容責任設(shè)定

在法律文件內(nèi)容設(shè)定問題與責任規(guī)定層面，現(xiàn)階段地方立法過程中最突出的便是行政處罰規(guī)定與設(shè)定。主要要求體現(xiàn)在：地方立法在設(shè)定與規(guī)定行政處罰過程中，必須遵從行政處罰法的相關(guān)規(guī)定。然而，因多數(shù)地方對于行政處罰法的條例規(guī)定認知存在較大差異，為地方立法的相關(guān)工作造成較大困難，同時亦引發(fā)了混亂。因此應基于實際角度針對有關(guān)問題進行深入闡述，便于形成統(tǒng)一認知，基于相同標準執(zhí)行法律文件內(nèi)容。依據(jù)行政處罰法明確規(guī)定，在行政法規(guī)與法律法規(guī)對于違法行為現(xiàn)已作出了行政處罰規(guī)定的狀況下，我國地方性法規(guī)要明確具體規(guī)定的，須在行政法規(guī)與法律法規(guī)規(guī)定的給予相關(guān)行政處罰的幅度、行為以及種類的范疇內(nèi)規(guī)定。主要涵蓋兩種狀況：首先，已有行政法規(guī)和法律，地方性法規(guī)能夠融合區(qū)域?qū)嶋H狀況，按照行政法規(guī)與法律有關(guān)行政處罰的相應規(guī)定內(nèi)容予以具體化，但不可超越行政法規(guī)與法律規(guī)定的違法行為應給予行政處罰的幅度與種類。針對此方面，當前社會群體的認知還相對統(tǒng)一。其次已有行政法規(guī)與法律，但是行政法規(guī)與法律對于某些行為并未規(guī)范設(shè)定相應行政處罰，或并未對于某一違法行為設(shè)置行政處罰的，在地方性法規(guī)內(nèi)容中，能否設(shè)定有關(guān)行為規(guī)范與行政處罰。有關(guān)人士表示，地方性法規(guī)僅可在特定范疇內(nèi)，針對具有地方特征的行政管理工作中存在的違法行為進行行政處罰設(shè)定，以此作為對于行政處罰有關(guān)制度的有效補充，所以也要嚴格管控有關(guān)人士設(shè)定行政處罰內(nèi)容的行為。某些地方立法強調(diào)處罰相對片面，以處罰代替管制，或利用技術(shù)處理規(guī)避法律條例。這一做法，最終導致所立法律質(zhì)量較低，在具體實踐中便會顯現(xiàn)惡果，而這意識必須防止與糾正的。在面臨這些問題時，一方面可提出合理建議意見，由有權(quán)機關(guān)實施補充和修改行政法規(guī)及法律，另一方面在國家還未作出新的規(guī)定時，地方在立法過程中可采用和全國人大委員會協(xié)商的方式，針對有必要設(shè)置某些行為屬于違法行為時，確立相應的與必要的行政處罰。

（二）合理化法律文件內(nèi)容語言

成文法最為明顯的外部特點之一，主要體現(xiàn)在其由文字和文字所組成的語言組合、排列形成，所以語言文字是所有成文法生成的基本要素。地方立法語言作為地方立法主體，是依據(jù)一定規(guī)則合理表達出立法意圖，并咋子擬定地方法規(guī)、政府規(guī)章、自治條例以及單行條例等規(guī)范化文件當中所運用的語言文字。所以，如何應用立法語言，準確妥帖地表達法律條例，是立法工作當中必須注意的問題。地方立法語言應滿足下述要求：首先，具體、準確。具體和準確作為地方立法語言的基礎(chǔ)要求與標準，既是立法語言的靈魂，亦是地方立法質(zhì)量保障的根本。具體、準確便是對于詞匯進行擇選，尋找最為恰當?shù)脑~匯，清晰規(guī)定社會個體行為模式與法律后果，闡述法律內(nèi)容。立法者應憑借語言文字的正確使用表達執(zhí)政階級立法觀念與具化的法律內(nèi)容，便于行政區(qū)范圍內(nèi)的公民明確了解其所擁有的義務與權(quán)利，進而了解那些行為被法律允許，那些行為被命令禁止，那些行為可受到相應制裁或者獎勵，以及如果實施違法行為所帶來的后果與其需要負的法律責任。若在立法語言當中出現(xiàn)文字錯誤，便會帶來無法想象的不良后果，也會對廣大公民切身利益帶來損害。所以地方立法語言合理化應用，是地方立法質(zhì)量保障的重要基礎(chǔ)。其次，簡潔易懂。簡潔易懂的立法語言作為現(xiàn)代地方立法的主要特點，亦是我國立法的優(yōu)秀傳統(tǒng)。簡介易懂的地方立法語言，指的是通過較大信息量語言的應用，以盡量少的語言信息表達最多內(nèi)容。所有法律條例均要求以精簡的語言表達法律要求，以避免法律條例繁瑣、冗長。同時，簡潔易懂的條例更易被公民理解，也有利于精準表達有關(guān)立法者意圖，令法律架構(gòu)更嚴謹。法律并非為專家或者法學家擬定的，而是為社會群眾所指定。所以，法律規(guī)定應更為通俗，最大程度防止使用者不理解法律語言。除此之外，還要注意法律文件語言應用的邏輯性以及概念定義的統(tǒng)一性，地方立法語言和政論語言、公文語言、文學語言和政策性語言等存在的差別，以及法律專業(yè)術(shù)語功能作用的應用等問題。地方立法語言不僅應遵從語言文字基本規(guī)律，還應具備其獨特的規(guī)律，地方立法工作人員應強化個體素養(yǎng)，從而更為深刻了解與熟練應用法律語言，為地方立法質(zhì)量保障體系建設(shè)提供支持。

四、結(jié)語

總而言之，在這地方立法質(zhì)量保障體系進行研究的過程中，相關(guān)負責人應能夠從更多維的角度對立法流程、立法制度等進行分析。并真正認識到法律人才的業(yè)務水平，對順利開展立法工作的重要意義。因此立法項目負責人，應充分發(fā)揮自身主導與協(xié)調(diào)作用。能夠聯(lián)合人大常委會及其他各職能部門，建立完善的工作流程。并能夠以客觀公正的態(tài)度，全身心的參與到地方立法工作項目中。

參考文獻

[1]王勝坤.立法前評估制度研究[D].華南理工大學，2019.

[2]高馨玉.我國人大主導立法的機制研究[D].山東師范大學，2019.

[3]陸麗君.我國人大主導立法制度研究[D].河北大學，2019.

[4]曾楚鈞.地方立法精準化研究[D].廣西師范大學，2019.

[5]劉怡杋.我國地方立法前評估機制研究[D].廣西大學，2019.

[6]游權(quán).地方立法的智庫建設(shè)析論[D].山東大學，2019.

作者簡介

梁晨，1981.10，男，漢族，甘肅酒泉人，法學碩士，講師，主要研究方向：憲法學、行政法學、法社會。