國務院代表國家行使自然資源所有權的法體系構造*

屈茂輝,柳婷婷

(湖南大學 法學院 湖南 長沙 410082)

一 問題的提出

對于作為不動產(chǎn)組成部分的自然資源，實行國家所有或者集體所有，是中國特色社會主義制度和國家治理體系的重要內容，《民法通則》《物權法》都對這一雙重結構的公有制度作出了明確的規(guī)定。(1)我國《憲法》第9條第1款、第10條第1款和第2款也明確作出了國家所有和集體所有的規(guī)定。在對國有財產(chǎn)進行法律調整時，究竟由哪種性質的機關代表國家行使所有權曾經(jīng)有過激烈的爭議。1996年修正的《礦產(chǎn)資源法》首次明確規(guī)定“由國務院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權”，之后，1998年修正的《土地管理法》、2001年頒布的《海域使用管理法》、2002年修正的《水法》相繼分別規(guī)定國務院代表國家行使國家土地所有權、國家海域所有權、國家水資源所有權。2007年頒布的《物權法》第45條第2款明文規(guī)定國務院代表國家行使國家所有權。(2)需要指出的是，《民法典》的規(guī)定即是延續(xù)了《物權法》的規(guī)定，《物權法》第45條第2款在規(guī)定“國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權”之后有一個但書，即“法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。也就是說，我國通過法律確立了國務院代表國家行使自然資源所有權制度。剛剛頒布的《民法典》肯定了《民法通則》和《物權法》的規(guī)定，(3)參見《民法典》第246條第2款。延續(xù)了自然資源國家所有權由國務院代表行使的規(guī)定。

很明顯，法律確立的國務院代表國家行使自然資源所有權制度是非常宏觀的，需要體系化的系列制度才能使其有效運行。2017年11月20日，中央全面深化改革領導小組第一次會議上審議通過了《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況的制度的意見》，明確了國務院應向全國人民代表大會及其常務委員會就國有財產(chǎn)的經(jīng)營狀況報告工作，(4)為行文簡便，下文概將“全國人民代表大會”稱為“全國人大”，將“全國人民代表大會常務委員會”稱為“全國人大常委會”。梳理了全國人大與國務院就國家財產(chǎn)事務的關系，進一步確認了國務院代表行使國家所有權的制度體系。2019年4月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》，(5)為行文簡便，下文概將“《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》”稱為“《產(chǎn)權改革指導意見》”。明確國務院“授權國務院自然資源主管部門具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”，即肯定了國務院可將行使自然資源所有權的權限進行再授權。因此，國務院代表國家行使自然資源所有權的機制不僅涉及國務院，還涵蓋了國務院各部委；不僅關系所有權權能的分配和行使，還與國務院及其組成部門本身作為行政機關所特有的行政管理權息息相關。2018年，國務院機構改革中新設立了自然資源部，其機構職能既涵蓋“履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源所有者職責”，包括統(tǒng)一確權登記、合理開發(fā)利用、有償使用等方面，也廣泛覆蓋調查監(jiān)測、規(guī)劃實施、資源保護、生態(tài)修復等管理性事務，集自然資源國家所有權的代表者與社會事務管理者于一身，具有鮮明的中國特色。如此一來，在構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度體系的目標下，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當下，國務院代表國家行使自然資源國家所有權的制度體系是國家治理體系中不可或缺的重要部分，其系統(tǒng)、科學的法構造更是一個不容回避并且必須盡快解決的問題。(6)2013年11月12日，習近平在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上的講話中指出：國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度。

二 國務院代表國家行使自然資源所有權的法規(guī)范實態(tài)

現(xiàn)今的自然資源機制中多存在以管理的方式行使所有權的現(xiàn)象，比如《土地管理法》第54條中所述縣級以上人民政府批準劃撥土地，這里的“批準”是管理權中的行政許可，而劃撥土地又是所有權中使用權能移轉的方式。判斷是否涉及所有權，一則可以看是否以所有權人的意志向第三人移轉依特定的目的和方式運用或利用自然資源的權利；二則可以看是否基于所有者的地位而獲取財產(chǎn)價值。判斷是否包含管理權，簡而言之，即主要看是否屬于行政征收、行政給付、行政裁決、行政補償、行政獎勵、行政監(jiān)督、行政處罰、行政許可、行政確認、行政強制、稅費征收等方式。國務院代表國家行使自然資源所有權的機制具有類型化特征，具體來說如表1所示，大體有以下類型。

第一類，國務院主導自然資源所有權行使。譬如，就國有土地資源、國有草原資源所有權而言，國務院代表國家以所有者的意志決定土地資源用途改變等情形下使用權能的移轉。

表1 國務院代表國家行使所有權機制的立法體現(xiàn)(7)為行文簡略，涉及行使主體為部門的，均為國務院相關行政主管部門。

第二類，側重于國務院直接行使自然資源所有權。譬如，就國有森林資源所有權而言，國務院為所有權代表者的角色，國務院與國務院下屬的自然資源主管部門之間就自然資源事務是授權與被授權的關系，自然資源部門履行登記等所有者職責。國有森林資源所有權能行使規(guī)則有的由國務院直接制定、有的由其部委承擔制定職能。就國有水資源所有權而言，國務院行使諸如填海、圍海等重大項目的海域使用權，并規(guī)定海域使用權轉讓的規(guī)則，(8)有使用權不一定有所有權，也就不一定有使用權能。所有權的使用權能是以所有者的意志對物進行利用的權利，所有權人擁有使用權。領海屬于國有水資源，對領海的海域使用權也涉及所有權的使用權能。而國務院水行政主管部門則負責落實取水許可并制定取水權變更的規(guī)則。

第三類，側重于國務院下屬的自然資源主管部門行使自然資源所有權。譬如，就國有礦產(chǎn)資源所有權而言，國務院下屬的自然資源主管部門基本承擔了全部國有礦產(chǎn)資源所有者的職責：一方面開展探礦權、采礦權、礦業(yè)權的具體辦法制定工作；另一方面落實其出讓、登記、許可等具體工作。再如，國有野生生物資源的所有權基本都由國務院下屬的自然資源主管部門行使，包括但不限于野生動物保護主管部門，涵蓋林業(yè)、漁業(yè)等部門。

第四類，國務院和國務院相關部門均行使著自然資源的所有權。譬如，在國有漁業(yè)資源所有權行使制度中，國務院主要擔任行使規(guī)則制定者的角色，而國務院漁業(yè)行政主管部門則負責所有者職能的具體履行。

三 國務院代表國家行使自然資源所有權的法規(guī)范特色

國務院代表國家行使自然資源所有權是中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度的重要環(huán)節(jié)。國務院機構改革則順應時代，回應了自然資源資產(chǎn)所有者和管理者的要求?！睹穹ǖ洹樊a(chǎn)權制度規(guī)則為國務院代表國家行使自然資源所有權提供了法典依據(jù)。加之，諸多自然資源單行法也在修訂和征求意見階段，中國特色自然資源所有權立法日臻完善。從實踐中國務院代表國家行使自然資源所有權事項的流程框架來看，基于對國務院組成的理解，國務院代表國家行使自然資源所有權的機制包括國務院(本級)行使及其組成部門行使兩個層級。(9)如無特別指明，國務院一般是指國務院本級，而其組成部門在法律、行政法規(guī)中的權限則是獨立于國務院的。就目前的法規(guī)范來看有如下特色。

第一，從國務院到國務院各部委“總授權-分權能”的結構總體上已構建好。在整個框架中，多數(shù)自然資源單行法都首先明確了國務院行使所有權的代表資格，然后規(guī)定了國務院代表行使自然資源所有權的具體形式。在此情況下，國務院更多地扮演著規(guī)則制定者的角色，如規(guī)定開發(fā)利用的具體辦法等。各部委履行自然資源資產(chǎn)所有者職責，實質上是所有權各權能的行使者?！蹲匀毁Y源部職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》以部門規(guī)章的形式規(guī)定了國家所有權在自然資源部內的權利行使分配情況，授權部分職能部門可獨立行使部分權能。

第二，國務院與國務院各部委之間有著嚴密的體系協(xié)作性。一項具體的自然資源國家所有權的行使流程重要環(huán)節(jié)在自然資源部。除自然資源國家所有權行使的部分事項須經(jīng)全國人大決策之外，其余有關事項均由國務院決策并向全國人大報告。舉例來說，法律上規(guī)定的審批主體雖然都是國務院某一自然資源行政部門，但審批過程實際上是部委做初篩，部委通過后再報國務院常務會議。實質審查權在自然資源部(原為國土資源部)，國務院主要進行宏觀統(tǒng)籌和大方向把控。

國務院機構改革為體系協(xié)作提供了保障。國務院機構改革前，自然資源機構設置存在諸多問題：橫向上，同一自然資源所有權的占有、使用、收益、處分權能的主體不一致，且存在跨部委行使的現(xiàn)象。譬如，國有礦產(chǎn)資源所有權行使主體，除了國土資源部的各司之外，國務院直屬特設機構國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會下設的國家能源局對礦產(chǎn)資源也享有權利；(10)礦業(yè)權審批登記的是礦產(chǎn)開發(fā)管理司，征收資源補償費的是礦產(chǎn)資源儲量司，而國家能源局作為國務院直屬特設機構國資委管理的部門，也組織協(xié)調使用權行使的相關工作，同時管理采礦權和探礦權的又是國土資源部的地質勘查司。比如，對于某一大型煤氣層的開發(fā)利用，無疑需要國務院諸多部門的聯(lián)合討論。因此，目前許多相關規(guī)章、規(guī)范性文件都是聯(lián)合發(fā)布的?？v向上，不同自然資源所有權的占有、使用、收益、處分權能的主體的行政級別不統(tǒng)一，比如國有草原資源和森林資源，同樣為我國重要的自然資源類型，二者權利行使機關分別為處級與司局級。(11)國有草原資源由國務院組成部門的農(nóng)業(yè)部內設機構畜牧業(yè)司下設的草原處行使，而國有森林資源則由國務院直屬機構的國家林業(yè)局森林資源管理司等機構行使。改革后，不同類型自然資源國家所有權行使的機構統(tǒng)一為國務院自然資源部。自然資源部同時享有所有權與管理權，權利與權力通過內設機構不同的司局單位予以區(qū)分，比如所有者權益司、開發(fā)利用司是所有權行使的代表，調查監(jiān)測司、國土空間規(guī)劃司是管理權行使的代表。

第三，國務院各部委履行所有者職責具有一定的限制性。根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定，對部分自然資源事務，國務院和國務院自然資源部門及其他相關部門都有行使國家所有權的權限，甚至被授權的單位也可以代理履行使用權能的移轉，如國務院或其授權的單位有權批準外國人對境內重點保護野生動物的標本采集。但是，國務院自然資源主管部門在多數(shù)情況下獨立行使自然資源所有權，且此所有權具有一定的權利邊界。獨立的權限范圍有三個特點：一是限于使用權能的行使；二是限于具體執(zhí)行性的事務；三是限于涉及面單一的自然資源事務。

四 國務院代表國家行使自然資源所有權的法規(guī)范缺陷

(一)國務院代表國家行使所有權的規(guī)則體系尚未完全科學統(tǒng)一

我國各類自然資源單行法，內容上并非全部都規(guī)定了國家所有權的行使主體。國有土地資源、(12)國有土地資源中，《防沙治沙法》涉及的是沙化的土地，《水土保持法》涉及的是水土流失的土地，都可以歸類到土地管理法的范疇當中。國有礦產(chǎn)資源、國有水資源和國有森林資源已有明確的立法，規(guī)定國務院代表行使國家所有權。但是，仍然有部分自然資源單行法沒有規(guī)定國家所有權的行使主體，例如對于漁業(yè)資源、野生動物資源、森林資源，由于存在集體所有或者是傳統(tǒng)上處于無主狀態(tài)，相應立法沒有明確界定所有權主體。而《防沙治沙法》和《水土保持法》此類保護和管理性的法律也沒有國家所有權行使主體的規(guī)定。與此同時，立法層級方面也沒有實現(xiàn)統(tǒng)一，在自然資源行政法規(guī)中，(13)根據(jù)查詢北大法寶數(shù)據(jù)庫可知，截至到2017年11月9日的數(shù)據(jù)中，排除國務院規(guī)范性文件，現(xiàn)行有效的有關土地資源的行政法規(guī)有《土地調查條例》《土地管理法實施條例》《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》《土地復墾條例》《國有土地上房屋征收與補償條例》《土地增值稅暫行條例》《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》；礦產(chǎn)資源的行政法規(guī)有《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》《礦產(chǎn)資源法實施細則》《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》；水資源的行政法規(guī)有《取水許可和水資源費征收管理條例》《河道管理條例》《長江河道采砂管理條例》；漁業(yè)資源的行政法規(guī)有《漁業(yè)資源增殖保護費征收使用辦法》《漁業(yè)船舶檢驗條例》《漁業(yè)法實施細則》；野生動植物資源的行政法規(guī)有《野生植物保護條例》《陸生野生動物保護實施條例》《水生野生動物保護實施條例》《國家重點保護野生動物名錄》《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》；森林資源的行政法規(guī)有《森林法實施條例》《森林采伐更新管理辦法》《森林防火條例》《森林病蟲害防治條例》《自然保護區(qū)條例》；草原資源的行政法規(guī)有《草原防火條例》。也有對于國務院代表行使所有權的規(guī)定。這類規(guī)定往往同時彰顯著自然資源的國家所有權行使與管理權。(14)《礦產(chǎn)資源法實施細則》第3條：礦產(chǎn)資源屬于國家所有……國務院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權。國務院授權國務院地質礦產(chǎn)主管部門對全國礦產(chǎn)資源分配實施統(tǒng)一管理。此外，國務院通過行政法規(guī)、國務院自然資源主管部門通過規(guī)章授權地方人民政府代表國家行使所有權，(15)有關地方人民政府代表國家行使所有權的法理與規(guī)則，筆者另文論述。尤其應當注意下列四個問題。

第一，國務院自然資源主管部門的名稱缺乏橫向的一致性。比如《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》稱為“政府土地管理部門”，《土地管理法》稱為“國務院自然資源主管部門”。第二，同樣都是有償使用制度，不同類型自然資源，其主管部門之外的行使主體缺乏縱向的同一性。比如，水土保持補償費除水行政主管部門外，還會同財政部門和價格主管部門制定；無居民海島使用金則由海洋主管部門和財政部門共同決定；而探礦權使用費、采礦權使用費還包括了計劃主管部門；核定漁業(yè)資源費征收標準的則只有物價部門。第三，部分自然資源所有權行使過程中介入了強烈的行政管理因素。比如設立、變更或撤銷國家規(guī)劃或重要價值礦區(qū)，除了地質礦產(chǎn)主管部門批準之外，還須經(jīng)計劃行政主管部門審定。更甚者，跨省級勘察范圍、采礦礦區(qū)范圍爭議協(xié)商不成，則由地質礦產(chǎn)主管部門裁決，但是建設項目與重要礦床開采發(fā)生了矛盾，則由計劃行政主管部門決定。第四，國務院“會同”或“授權”行使權力的機關主體適格性存在爭議。比如《野生藥材資源保護管理條例》現(xiàn)行有效但頒布較早，其所稱的“國務院會同國家醫(yī)藥管理部門”規(guī)則已不適宜繼續(xù)適用，國家市場監(jiān)督管理總局目前行使藥品監(jiān)督管理職責，是國務院的組成部分，國務院無法“會同”自己的部門確定藥品所有權的行使問題，根本原因在于部分行政法規(guī)滯后于機構改革?！恫菰ā房隙瞬菰?、休牧、輪牧區(qū)舍飼圈養(yǎng)的糧食和資金補助辦法可以授權給有關部門制定，但是在其他自然資源有關法律法規(guī)中卻從未提及此授權，草原資源在此方面是否存在授權的特殊性和必要性，尚還有疑問。

(二)國務院授權委托其他主體行使權利的形式尚存疑問

國務院授權委托其他主體行使所有權的形式主要在兩個層面上：第一，國務院與國務院自然資源主管部門；第二，國務院自然資源主管部門與地方人民政府及其有關代理機構。

從解釋論的角度來看《產(chǎn)權改革指導意見》，可以做以下理解。其一，“國務院授權國務院自然資源主管部門代表”實質上來說，是法律法規(guī)規(guī)定某一機關在某一特定條件下可將某些特定職權授予某個主體，屬于間接授權。(16)間接授權相較直接授權來說，需要借助行政機關的意志來實現(xiàn)，機關享有監(jiān)督權，且可以收回授權，禁止轉授權。國務院是經(jīng)《物權法》等法律法規(guī)授權代表行使國家所有權的機關，國務院授權其自然資源主管部門屬于轉授權，符合間接授權的特征。參見孔繁華.授權抑或委托：行政處罰“委托”條款之重新解讀[J].政治與法律,2018(4):70.我國國家公園立法逐步過渡到“由國務院自然資源主管部門直接行使”，則是跳過國務院授權，采用法律法規(guī)直接授權的形式。這一授權形式與美國相似，美國國會必須為設立或者收購新的公共土地而立法，例如國家公園。其二，“委托省級和市(地)級政府代理行使”不應定義為授權，而應當是委托。(17)雖然國家所有權的本質是有公權性質的私權，但是公權性質是其特點，私權才是其根本屬性，所以此時的“委托”“代理”也不應從公法或經(jīng)濟學角度來考慮，將授權和委托概念混同。委托也應從民法角度，考量其與授權法律關系的異同。同理，“相關部門代理行使”也是委托。委托與授權的最大區(qū)別在于授權必須有明確的法律法規(guī)為依據(jù)；委托不強調有明確的法律依據(jù)，雙方之間是契約關系，具體地來說國務院與地方人民政府為委托代理關系，兩者之間不發(fā)生所有權代表行使權的移轉，地方人民政府所為行為的責任承擔仍然歸于委托人國務院。這顯然與現(xiàn)在的司法情況是相悖的，比如地方人民政府仍是當?shù)貒型恋厮袡嘈惺辜m紛案件的適格被告，其以地方財政承擔一定范圍內國家所有權事務的責任。

(三)國務院與其他國家機構的國家所有權行使權限仍然模糊

第一，我國立法上沒有就國家所有權對全國人大和國務院進行事務上的劃分。全體人民授權全國人大行使權力，這項權力包括行使自然資源國家所有權的立法權，即選擇國家機構代表行使的權利。全國人大實質上可以自己行使，也可授權其他機構行使。概言之，全國人大和國務院都有權行使國家所有權。目前全國人大立法授權國務院代表行使國家所有權，即權利的執(zhí)行由國務院承擔。但是自然資源國家所有權事項的決策卻沒有明確劃分，(18)此時的執(zhí)行和決策與國家所有權的本質并無沖突，所有權的占有、使用、收益、處分權能均涵蓋兩個層面。如將某一自然資源的使用權委托某一企業(yè)行使，首先決策層面上，決定哪個企業(yè)更為適當，決策后需要國家機構與企業(yè)進行對接，這一與企業(yè)對接的國家機構即在執(zhí)行層面上。我國各級地方人大及其常委會，在地方層面上對于自然資源有關事務的決策強調了以“重大事項”為劃分標準。(19)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條第(三)項、第44條第(四)項。在人民代表大會制度設計之初，毛澤東同志就指出：“人民政府的一切重要工作都應交人民代表會議討論，并作出決定?！盵1]19這指出了人大決策范圍為“重要”事項，但是沒有明確這一重大事項的決定權專屬于地方人大或者全國人大。在1955年7月18日的一屆全國人大二次會議上，全國人大首次審議和批準重大建設項目——三門峽和劉家峽兩個水電站工程。[2]之后，如三峽工程、南水北調工程、青藏鐵路等重大項目均經(jīng)全國人大審批后執(zhí)行。概言之，實踐中業(yè)已存在以“重大事項”區(qū)分自然資源國家所有權事項決策主體的先例。

第二，地方人民政府實質上與國務院相同，均代表國家行使所有權，卻缺乏權限劃分的法律依據(jù)。《物權法》第45條中的但書條款為地方人民政府代表國家行使自然資源所有權留下了制度口袋?！懂a(chǎn)權改革指導意見》中提到的“探索建立委托省級和市(地)級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權制度”，對地方人民政府代表國家行使所有權予以了回應，但是代表的權限，特別是與國務院權利行使之間的界限如何劃定，尚無相應的規(guī)則設計。

第三，特殊情況下自然資源國家所有權行使，尚無國務院與其他機關的權限劃分規(guī)則。比如，對于軍事機關駐地的自然資源，此時授權給部委或者地方人民政府都是不恰當?shù)?，這類自然資源由軍事機關直接占有，不論是國務院各部委還是地方人民政府都無法實現(xiàn)對軍隊駐地自然資源的自由管控。

(四)國務院各部委間國家所有權行使權限不盡明晰

誠如《產(chǎn)權改革指導意見》所述，目前我國自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權制度存在“所有者不到位、權責不明晰、權益不落實”等問題。所有權權能行使的主體部門跨度較大，不同類型自然資源所有權行使主體的行政級別不一，這兩方面的問題仍然沒有解決。比如國家林業(yè)和草原局組織實施生態(tài)利用的修復，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧業(yè)司草原處負責草原的行政許可。再比如自然資源部之外的國家能源局仍然享有國有礦產(chǎn)資源的部分權能；國家林業(yè)和草原局是國務院部委管理的國家局，與此相對，享有土地、礦產(chǎn)資源的所有權和管理權的部門為自然資源部內設機構的司局。自然資源機構設置分散，一方面會人為地造成行使某項自然資源所有權需要幾個部門聯(lián)合辦理；另一方面會造成不同自然資源在我國地位不一、保護程度不一的情況。

表2 國務院自然資源機構所有權行使情況(20)表中沒有涵蓋部門的所有職能，僅將自然資源所有權行使的情況列出。

如表2所示，國務院機構改革后，確權登記部門得到統(tǒng)一，為所有權權能的統(tǒng)一行使打下了基礎。機構改革，也是有意識地將所有權與管理權相分離?，F(xiàn)今呈現(xiàn)的制度體系是：所有權集中由自然資源部的部分司局享有，國務院其余自然資源有關部門職能突顯管理權行使的特點，(21)不僅機構職能變更，機構名稱也體現(xiàn)了管理性的特點。比如從漁業(yè)局變更為漁業(yè)漁政管理局，自然資源的諸多內設機構也都以“某某管理司”命名。但所有權仍然難以獨立于管理權而存在。此外，部分管理機構仍行使著所有權的權能，比如礦業(yè)權管理司，礦業(yè)權的出讓屬于所有權使用權能行使的方式，礦業(yè)權的登記秉持物權公示公信原則，而調處重大權屬糾紛又是管理權介入自然資源糾紛中的體現(xiàn)。

五 國務院代表國家行使自然資源所有權的法規(guī)范體系化

(一)統(tǒng)一國務院代表國家行使所有權的立法層級與內容

從法律構造上看，國務院代表國家行使自然資源所有權是國家權力機關通過法律授權得以實現(xiàn)的。目前所有權授權委托體系尚處于改革探索之中，但至少可以明確下列兩點。

第一，規(guī)定自然資源所有權事項的單行法層級應當統(tǒng)一為全國人大及其常委會制定的法律。我國現(xiàn)今絕大多數(shù)自然資源立法只要規(guī)定了所有權事項的，基本均為法律層級，但是野生植物同樣屬于野生生物資源，《野生植物保護條例》卻是以國務院發(fā)布的行政法規(guī)的形式出現(xiàn)的。由于現(xiàn)實中同樣存在珍貴、瀕危野生植物資源，也需要對這類資源明確為國家所有，因此應比照野生動物資源立法，將《野生植物保護條例》上升為《野生植物保護法》并增加所有權的規(guī)定。

第二，行政法規(guī)、部門規(guī)章無須對自然資源國家所有權進行宣示性或重申性的規(guī)定。行政法規(guī)、部門規(guī)章是政府或政府部門就國家事務和公共事務制定的管理規(guī)則，強調的是行政管理和行政服務，而國家所有權是國家作為民事法律關系主體的制度，雖然行使主體涉及國務院及其職能部門，但國務院及其職能部門在國家所有權法律關系中不是居于行政管理者的角色，而行政法規(guī)、部門規(guī)章旨在設定、實施、保障、監(jiān)督行政管理權，不應當具體規(guī)定所有權規(guī)范。是故，《礦產(chǎn)資源法實施細則》應當刪除礦產(chǎn)資源國家所有和國務院代表國家行使所有權的有關規(guī)定。

另外，我們必須從理念上區(qū)分所有和管理，并在立法中明確區(qū)分所有權代表行使主體與管理權代表行使主體。第一，《土地管理法》與《海域使用管理法》雖然法律名稱上有明確的“管理”二字，但是立法中國家所有權的權屬、利用、保護的規(guī)范占據(jù)重要地位，故應當將“管理”二字刪去。第二，目前我國自然資源單行法中大多將所有權及所有權行使主體的規(guī)定置于總則(或一般規(guī)定)之中。(22)2002年之后的《草原法》在總則后設置專章“草原權屬”明晰草原資源的所有權關系，在這一章的開頭就明確了國務院代表國家行使所有權?！锻恋毓芾矸ā纷允嫉诙露家?guī)定了“土地所有權和使用權”，章節(jié)開頭明確了國有與集體所有，自1998年修訂后規(guī)定國務院代表行使所有權，卻沒有規(guī)定于第二章，而設定在總則中。一個條文，一方面強調自然資源的國有，另一方面規(guī)定自然資源國家所有權的代表行使機關為國務院，顯得過于簡約，不利于生態(tài)文明建設的開展和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權保護的落實。因此，除了明確所有權權屬劃分之外，自然資源單行法中應設專章規(guī)定所有權制度，例如《草原法》第二章，對所有權代表行使主體及主體行使權利的范圍等問題進行規(guī)定，對于存在國家所有、集體所有和私人所有情形的自然資源，需要明確相互之間的界限。第三，森林資源、野生動植物資源中，雖然存在集體所有或私人所有的權屬關系，但是仍需在立法中明確國有自然資源制度，明確規(guī)定國務院為代表行使國家所有權的主體，以達到國有自然資源立法的統(tǒng)一。第四，尤其重要的是，自然資源法律法規(guī)必須要與《物權法》第45條第2款相統(tǒng)一，自然資源單行法應當對但書條款所述的主體予以確定，以呼應《物權法》。

(二)明確國務院授權委托其他主體行使所有權的依據(jù)與形式

代表行使自然資源的國家所有權制度，實質上是法律授權國務院代表國家行使所有權，之后國務院對各部委的再授權。(23)《礦產(chǎn)資源法》(2009)第20條規(guī)定“非經(jīng)國務院授權的有關主管部門同意”不得在部分范圍地區(qū)開采礦產(chǎn)資源。而第16條中規(guī)定的是由國務院地質礦產(chǎn)主管部門審批頒證的礦產(chǎn)資源類型，可以看到對于礦產(chǎn)資源來說，國務院與國務院各部委之間是授權與被授權的關系。《森林法》第14條第2款的規(guī)定也體現(xiàn)于這一點。國家所有權本質上屬于民事法律問題，在民事事務的授權中，國務院和各部委之間是委托關系。各部委根據(jù)國務院的委托授權行為，獲得自然資源所有權的代表行使權且必須法定或者經(jīng)法律行為授予。一則，目前法律法規(guī)缺乏代表行使國家所有權的具體規(guī)范，簡約式立法使得規(guī)范性文件反而最后發(fā)揮效力。二則，根據(jù)我國《憲法》第89條第3項，規(guī)定國務院領導各部委的工作以及各部委的任務和職責。根據(jù)《國務院組織法》第10條的規(guī)定，各部委依據(jù)法律和國務院的決定可以在本部門的權限內發(fā)布命令、指示和規(guī)章，其工作中的方針、政策、計劃和重大行政措施需要請示報告，由國務院決定。因此，對各部委的授權，源自全國人大及其常委會制定的法律，或者國務院的決定。

特別需要注意的是，自然資源部中具體行使所有者權能的自然資源確權登記局、自然資源所有者權益司、自然資源開發(fā)利用司，只是自然資源部的內設機構，不符合機關享有機關法人資格必須要有獨立經(jīng)費預算這一必要條件。[3]故上述司級機關既沒有行政主體資格，也沒有民事主體資格，不能成為自然資源國家所有權的行使主體。(24)關于自然資源部內設機構的預算，詳見自然資源部：《自然資源部2018年度部門預算》，來源：http://gi.mlr.gov.cn/201804/t20180413_1767685.html，2019年2月21日訪問。未來要實現(xiàn)國務院自然資源主管部門代理國務院行使或代表國家行使所有權，需要首先解決自然資源主管部門作為民事主體的適格性問題。

地方人民政府代表國家行使所有權仍應當以授權形式規(guī)制，并在立法上增加授權主體和形式的規(guī)定，使得授權于法有據(jù)?？紤]到司法過程中國務院不作為訴訟當事人起訴或應訴，所以國務院自然資源主管部門經(jīng)國務院授權，可獨立行使自然資源國家所有權，承擔所有權行使的責任和義務。但是，自然資源主管部門也無暇應對所有自然資源問題并承擔責任。因委托與授權在法理概念的區(qū)別，國務院自然資源主管部門與地方人民政府之間應認定為授權代表的法律關系。國務院自然資源主管部門與地方人民政府均可獨立承擔國家所有權行使過程中的各類責任。此時存在一個疑問，即在司法訴訟中，比如不動產(chǎn)登記錯誤引起的行政訴訟中，諸多案件中應訴被告為不動產(chǎn)登記部門，而此時法院也認定不動產(chǎn)登記部門為適格的被告，當被告確為登記錯誤應承擔賠償責任之時，是否不動產(chǎn)登記部門也應為自然資源國家所有權授權行使的被授權人，答案應該是否定的。雖然應訴主體為不動產(chǎn)登記部門，但是責任承擔的終局則為地方人民政府的地方財政，以其財產(chǎn)承擔國家賠償責任或民事責任。

(三)劃定國務院行使自然資源國家所有權的權限范圍

根據(jù)《物權法》第45條的但書條款，除法律另有規(guī)定外均應是國務院行使自然資源國家所有權，由此可以從例外情況出發(fā)探究國務院的權限范圍。

首先，國家財產(chǎn)事項重大與否應作為劃分國家所有權歸全國人大還是國務院的決策依據(jù)。這一實踐目前雖未得到立法的肯認，卻在理論上具備了適格性的基礎：地方上的規(guī)定是否可以同樣適用于中央層面，從目前的立法來看，是限制公法上的類推適用的，但就重大事項不同國家機構的職能區(qū)分制度，不能排除其在中央層面上運用的可行性。其一，目前雖然《憲法》沒有有關自然資源國家所有權決策與行使主體的規(guī)定，但是全國人大、全國人大常委會和國務院的職能仍然有兜底性的“其他職權”的條款，那么仍然存在自然資源國家所有權的決策層面劃分的規(guī)制空間。其二，針對自然資源國家所有權主體制度，社會普遍的價值觀一般只有樸素的國有、集體所有或者先占私人所有的區(qū)分，而具體的國有為國家哪一機構決策與行使，則沒有一個普遍的價值觀定論。其三，從立法目的上來說，全國人大及其常委會和國務院，與縣級以上地方人大及其常委會和縣級以上地方人民政府之間是存在職能和機構對應關系的，人大是決策性職能，政府是執(zhí)行性職能，只是中央和地方的層面有差別。重大事項區(qū)分理論為實踐提供了一個解決方案：在中央層面，存在涉及有關國防安全、國家建設的重大事項由全國人大及其常委會決策，其他國家事務由國務院決策。國家層面的重大國家財產(chǎn)事項，是指在特定時期，涉及全國范圍內政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展和人民群眾普遍關心的與國家財產(chǎn)有關的占有、使用、收益、處分事項，還包括帶有全局性、根本性、長遠性、全民性的事項。[4]依此理解，劃分國務院和全國人大的權限范圍主要有：一是自然資源跨諸多行政區(qū)域；二是可能會對周邊環(huán)境及生態(tài)產(chǎn)生重大影響；三是涉及國計民生及諸多群眾利益。

其次，國務院和地方人民政府之間權限范圍應明確劃分。本質上，代表國家行使所有權也屬于政府的事權。因此，事權理論可以成為劃分政府間國家所有權行使代表權限的借鑒。按照事權理論，涉及全國利益的事務為國務院管轄，涉及地方利益由地方人民政府管轄，[5]69超出地方人民政府管轄又不涉及全國的則以國務院為主，與地方人民政府共同管轄。[6]350基于此原理，國務院代表國家行使的所有權權限應當為：一是涉及國家整體利益的國家所有權有關事務；二是涉及全國性國有自然資產(chǎn)統(tǒng)一運行的事務；三是涉及國有自然資產(chǎn)再分配的事務。四是涉及跨省區(qū)的國家所有權行使事務。五是涉及規(guī)模龐大、影響力巨大、技術需求性大的國家所有權行使事務。(25)這類事務仍需要依據(jù)重大事項理論在全國人大和國務院層面進行區(qū)分。應當指出的是，在一些情況下，自然資源的開發(fā)利用和環(huán)境保護是可以由中央和地方共同執(zhí)行的事務，[7]340即國務院和地方各級政府之間行使自然資源國家所有權的權限劃分有時并不是那么明確。這類事務的處理，應由國務院授權地方人民政府代表行使，而不應由地方人民政府直接行使。

最后，軍事機關這一特殊國家機構占有下的國有自然資源，由于國務院作為行政機關與軍事機關都為國家機構的組成部分，不存在上下級之分，所以相對于間接授權的方式，全國人大通過直接授權占有自然資源的軍事機關行使相關權利更為合理。

(四)劃定國務院各部委代表國家行使所有權的權限范圍

目前我國各部委中，除自然資源部外，水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會均行使著部分所有者職能。首先，應當明確的是，水利部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部更宜定位為自然資源的管理者，而將所有權的行使統(tǒng)一歸至自然資源部。其次，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的機構名稱定位于管理，目前主要負責對國有企業(yè)的管理，國有自然資源屬于國有資產(chǎn)的一部分，將部分事務的管理歸于國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會本是無可厚非。但因自然資源事務涉及可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)文明建設等全局性、宏觀性的問題，其統(tǒng)一管理、統(tǒng)一行使實為必要，所以涉及國有自然資源事務更宜統(tǒng)一到自然資源部。此外，目前諸多法律法規(guī)均以“國務院自然資源主管部門”表述，但是其并非等同于“國務院自然資源所有權行使部門”。自然資源部門較多，從生態(tài)系統(tǒng)整體性、集約開發(fā)利用、權利統(tǒng)一行使的要求來看，代理國務院行使或代表國家行使所有權的國務院自然資源主管部門不宜分散。

就實際情況看，現(xiàn)今的自然資源國家所有權行使較2018年機構改革之前更為集中，所有權權能的行使集中于自然資源確權登記局、自然資源所有者權益司、自然資源開發(fā)利用司；管理權則分散于各個機構。但是，自然資源部的職能并沒有按照嚴格的所有權、管理權來區(qū)分。同一個部委下既有所有權行使機構，也有管理權機構。機制運行過程中更需要做到以下三點。首先，面對所有權行使部門與管理權行使部門數(shù)量相差較大的現(xiàn)象，需要國務院在處理涉及管理與所有雙重內容的自然資源國家所有權事務時，明確并平衡所有權與管理權，盡量避免名為所有實為管理的現(xiàn)象出現(xiàn)。其次，面對雖然存在自然資源開發(fā)利用司，但是并非所有的使用權能行使都由該司落實的狀況，需要理順權能行使狀況，對各司局的職能進一步優(yōu)化與整合。最后，現(xiàn)行所有權行使方式應更多放權于市場，比如從批準到配額的轉變，更符合國家所有權的本質要求。

六 結 語

自然資源作為人類必備的生產(chǎn)資料和生活資料，如果由個體各自行使所有權，所產(chǎn)生的負外部性將會直接影響到資源的可持續(xù)發(fā)展，統(tǒng)一行使自然資源所有權是現(xiàn)實有效利用與永續(xù)發(fā)展的必然要求。目前，自然資源統(tǒng)一確權登記試點已取得積極進展，并于2018年底全面鋪開。對于自然資源國家所有權代表行使主體的選擇，學界不乏理論探討。(26)一類觀點認為，國家所有權應由全國人大行使，另一類觀點認為應由國務院行使。參見葉榅平.自然資源國家所有權的雙重權能結構[J].法學研究,2016(3):68；蔡定劍.誰代表國家所有權[J].人大建設,2005(1):55；鞏固.自然資源國家所有權公權說[J].法學研究,2013(4):22；肖澤晟.自然資源國家所有權的憲法限制[J].南京工業(yè)大學學報(社會科學版),2001(4):44.可以肯定的一點是，自然資源所有權行使的機制正在不斷完善。在這個過程中，國務院與全國人大、地方人民政府等其他國家機構以及國務院各部委之間的授權、委托關系與權利界限，在已有的法律法規(guī)中并未明晰，實踐中也處于探索階段。這些問題是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構建生態(tài)文明制度體系、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度體系不得不面對的重要問題。推動中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型，為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系，需要繼續(xù)全面深化改革，而國務院代表國家行使自然資源所有權法規(guī)范的體系構造，正是通過一系列的制度安排和宏觀頂層設計，將制度優(yōu)勢轉化為治理優(yōu)勢。我國《民法典》即將于2021年1月1日正式實施，對于國務院代表行使國家所有權這一中國特色所有權制度，我們必須牢固樹立法典思維，奉《民法典》為圭臬，體系性地完善自然資源法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章和地方性法規(guī)及政府規(guī)章，并建立與之相適應的我國自然資源國家所有權的行使機制，全面落實黨的十九屆四中全會提出的“構建職責明確、依法行政的政府治理體系”。