讓“睡覺”的土地動起來

陳玉獻

6月25日是第30個全國土地日，今年土地日的宣傳主題是“節(jié)約集約用地，嚴守耕地紅線”。

在全國土地日來臨之際，6月23日，河南省自然資源廳在長葛市舉辦產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“百園增效工程”座談會，該廳負責(zé)人說，全省自然資源系統(tǒng)要以習(xí)近平總書記關(guān)于自然資源管理的重要論述為指導(dǎo)，進一步貫徹新發(fā)展理念，主動作為，盡職盡責(zé)，以盤活批而未供、閑置低效用地為核心，全面提升園區(qū)節(jié)約集約用地水平，做到“寸土必惜、寸土必用、寸土不閑”，推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”，助推全省經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)存量土地在“睡覺”

毋庸諱言，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在河南的經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重的地位。

全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)歷經(jīng)10余年建設(shè)發(fā)展，從無到有、從小到大，推動了產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，促進了產(chǎn)業(yè)體系不斷發(fā)展完善，帶動了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。河南的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主要有3個特點。

一是園區(qū)類型多樣。全省共有180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，在31個?。▍^(qū)、市）中排第4位，涵蓋經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)、特色工業(yè)園區(qū)等多種園區(qū)類型，形成了專業(yè)化、特色化的發(fā)展模式。

二是發(fā)展空間充裕。全省180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃總面積576萬畝，建成區(qū)面積224萬畝，可供繼續(xù)開發(fā)建設(shè)空間較大。2009～2018年，全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)共批準用地145萬畝，占到同期全省總批準用地面積的三分之一，用地需求得到有效保障。

三是產(chǎn)業(yè)貢獻率高。2018年，集聚區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值占全省規(guī)模以上工業(yè)的比重為71.6%，對全省規(guī)模以上工業(yè)增加值增長的貢獻率達97.3%，是全省經(jīng)濟發(fā)展的重要載體和增長極。

今年以來，河南省自然資源廳組織對全省180 家產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地利用情況進行摸底調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在發(fā)展質(zhì)量、土地利用效率等方面仍然存在一些問題。

一是發(fā)展質(zhì)量不高，土地投入產(chǎn)出效益需進一步提升。河南的國家級開發(fā)區(qū)數(shù)量僅有19家，僅占國家目錄內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)總數(shù)的13%，高端產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)比重較低。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)主要集中在裝備制造、建材、服裝紡織、農(nóng)副產(chǎn)品加工等傳統(tǒng)行業(yè)，加工企業(yè)占比較大，多數(shù)處于產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的低端，且同質(zhì)化嚴重。項目引進重數(shù)量規(guī)模、輕質(zhì)量效益，造成土地配置效率低下。

二是用地較為粗放，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃布局需要進一步優(yōu)化。表現(xiàn)之一是規(guī)劃規(guī)模過大，缺少節(jié)約集約用地的內(nèi)生動力。為確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，河南在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)成立之初，就為其預(yù)留了充足的空間。但大部分產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)因預(yù)留用地規(guī)模過大，發(fā)展方式相對較為粗放，從而導(dǎo)致布局散亂問題突出。表現(xiàn)之二是發(fā)展不平衡。一些發(fā)展較快的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地利用程度高，建設(shè)用地規(guī)模所剩無幾，發(fā)展空間受限;發(fā)展緩慢的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)還有較大的用地規(guī)模，因項目引進困難，土地利用率低，土地閑置“曬太陽”情況普遍。表現(xiàn)之三是存在重用地審批、輕規(guī)范管地的慣性思維。用地指標緊張與土地粗放利用現(xiàn)象長期并存，一邊是新增建設(shè)用地規(guī)模、指標有限，另一邊又是待盤活的存量土地面積大。

河南省自然資源廳有關(guān)負責(zé)人表示，一方面是某些產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的土地“睡大覺”，造成閑置浪費;一方面是某些地方建設(shè)用地高度緊缺，項目落地困難。必須采取果斷措施，盤活產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的閑置用地和低效用地，破解土地困局，著力降低單位產(chǎn)出土地消耗，以較少土地資源消耗支撐更大規(guī)模、更高質(zhì)量經(jīng)濟增長。

“八仙過?！北P活閑置土地

土地是金，土地是銀。自2014 年開始，河南建立了盤活存量與新增建設(shè)用地指標掛鉤制度，將盤活存量指標與新增用地計劃一并下達各地。2018 年，河南實行“增存四掛鉤”政策，全省處置批而未供土地33 萬畝，盤活閑置土地7 萬畝，均居全國前列。從政策和機制上，河南的主要做法有4個方面。

一是建立節(jié)約集約獎勵機制。已開展3屆國家級國土資源節(jié)約集約模范縣（市）評選，有16個縣（市、區(qū)）獲全國國土資源節(jié)約集約模范縣稱號。開展3屆省級國土資源節(jié)約集約模范縣評選，表彰了60個省級模范縣，每個模范縣獎勵500萬元，同時，每年預(yù)留1萬畝指標，對節(jié)約集約利用工作開展好的縣（市、區(qū)）實施獎勵，極大地激發(fā)了各地開展創(chuàng)建活動的熱情。

二是建立健全新增建設(shè)用地與存量土地盤活利用的“四掛鉤”機制。省自然資源廳推出新政策，將存量土地盤活利用與土地利用計劃、“城鎮(zhèn)工礦規(guī)模指標分配調(diào)整”掛鉤、與“新增建設(shè)用地報批”掛鉤等措施。同時，進一步加強批而未供土地盤活利用，有效遏制批而未供和閑置土地“前清后亂”現(xiàn)象。

三是積極開展土地二級市場改革試點。自然資源部在許昌市開展土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場改革試點，建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管機制，促進提高存量土地資源配置效率，減少閑置低效土地。

四是推進土地彈性出讓供應(yīng)。省政府印發(fā)《河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)河南省工業(yè)用地彈性出讓實施辦法（試行）》，鼓勵企業(yè)通過彈性年期出讓、先租后讓、租讓結(jié)合、長期租賃方式取得用地使用權(quán)，降低企業(yè)用地成本，促進土地節(jié)約集約利用，減少閑置浪費。在盤活產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)閑置、低效土地中，各地八仙過海，各顯神通，大膽探索。

一是收回后再出讓。采取無償收回與有償收回相結(jié)合的方式，重新掛牌出讓，用于新的招商項目建設(shè)。濮陽開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)將停產(chǎn)無力繼續(xù)開發(fā)的436畝土地，先后采取收購再出讓及聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等方式將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給新企業(yè)。

二是為企業(yè)牽線搭橋。搜集企業(yè)信息，進行精準匹配，通過廠房租賃、注資合作、土地流轉(zhuǎn)等方式促成企業(yè)合作，避免破產(chǎn)造成閑置，提高土地產(chǎn)出效益。開封市引導(dǎo)未能投產(chǎn)企業(yè)將土地劃塊分別出租給多家小而精的高科技企業(yè)，提升土地的產(chǎn)出效益。

三是推進“僵尸企業(yè)”處置。加強與法院、債權(quán)人溝通，推動破產(chǎn)、清算進程。通過司法拍賣等方式合法處置，強制退出土地，由新項目重新利用。安陽市高新區(qū)信益電子玻璃公司宣告破產(chǎn)后形成閑置、低效土地1162畝，該區(qū)通過招商引資，將土地重新用于年產(chǎn)400萬噸高延性冷軋帶肋鋼筋項目。

四是通過專項行動，增強存量土地盤活利用力度。新鄉(xiāng)高新區(qū)管委會在全區(qū)開展批而未供、供而未用、用而未盡、建而未投、投而未達標的“五未土地”專項處置行動，引導(dǎo)企業(yè)節(jié)約集約用地，優(yōu)化土地資源配置。柘城縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)約談使用權(quán)人，現(xiàn)場分析閑置原因，推動閑置土地處置進程建立黑名單制度，對閑置處置不到位的土地使用權(quán)人，限制其參與新的土地出讓活動。

推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”

新形勢下，長期以來主要依靠資源、資本、勞動力等要素投入支撐經(jīng)濟增長和規(guī)模擴張的方式已不可持續(xù)。4月29日，河南省縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展工作會議在鄭州召開，對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)節(jié)約集約利用土地提出明確要求。

6月23日，省自然資源廳主要負責(zé)人表示，我們迫切需要制定更加有效的處置措施，著力建立健全節(jié)約集約利用土地的長效機制，加強政策引導(dǎo)，推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

制度是保障，強化理念引領(lǐng)、激發(fā)活力。理念決定制度，河南要在新發(fā)展理念指導(dǎo)下構(gòu)建管用好用的制度體系。一是完善土地高效利用的制度體系，形成涵蓋省、市、縣三級的推進土地節(jié)約集約利用的政策體系。二是推進體制機制建設(shè)。以優(yōu)化營商環(huán)境和提升服務(wù)效能為導(dǎo)向，建立符合經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需求的機制體制，實現(xiàn)土地運作平臺市場化、企業(yè)配套服務(wù)外包化、引進企業(yè)運營專業(yè)化、公共服務(wù)設(shè)施共享化。

規(guī)劃是龍頭，堅持分類施策、嚴控規(guī)模。一是以規(guī)劃定類型，對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)實施全面摸底，按照規(guī)劃確定的主體功能區(qū)定位進行科學(xué)分類，制定差別化考核體系和用地政策。二是以規(guī)劃定規(guī)模，綜合考慮各方面因素，按照節(jié)約集約要求合理確定用地規(guī)模，研究制定“要素跟著項目走”的實施細則，以用地提質(zhì)增效促進高質(zhì)量發(fā)展。三是以規(guī)劃定布局，貫徹落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在縣域“三生”空間中的布局，優(yōu)化內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)和布局。

創(chuàng)新是動力，著力轉(zhuǎn)變方式、明確導(dǎo)向。一是問題導(dǎo)向，分類試點。針對不同發(fā)展階段的企業(yè)，通過建設(shè)標準廠房、智能倉庫，共享公共設(shè)施等方式，提供精細化管理、菜單式服務(wù);積極探索新的管理模式，采取試點先行、輻射帶動的方式推進。二是目標導(dǎo)向，優(yōu)化服務(wù)。按照“六?！敝小氨Ｊ袌鲋黧w”的基本要求，與企業(yè)休戚與共，在法律底線之上，研究差別化的政策措施，著力為企業(yè)解憂紓困，促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。三是效果導(dǎo)向，聯(lián)合監(jiān)管。適應(yīng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需求，學(xué)習(xí)土地利用全要素、全生命周期管理理念，創(chuàng)新土地高效利用監(jiān)管模式，以“畝均論英雄”強化用地準入，以“合同+協(xié)議”落實共同責(zé)任，以“倒逼+引導(dǎo)”構(gòu)建存量土地盤活的利益引導(dǎo)機制和低效用地退出的管控引導(dǎo)機制。

行動是抓手，實行多措并舉、統(tǒng)籌推進。一是實施“百園增效”工程。加大存量土地盤活力度，淘汰落后產(chǎn)能，為先進生產(chǎn)力騰挪空間。二是優(yōu)化土地供應(yīng)方式。有序推進工業(yè)用地“標準地”出讓，靈活實施工業(yè)用地彈性出讓，發(fā)揮土地在項目引進和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的調(diào)控作用。三是推進土地二級市場建設(shè)。建立統(tǒng)一的土地二級市場交易監(jiān)管平臺，提高低效用地企業(yè)土地持有成本，降低土地交易流轉(zhuǎn)成本，從根本上解決交易門檻過高、流轉(zhuǎn)不暢問題。四是建立節(jié)約集約利用評價體系。加強大數(shù)據(jù)運用，建立產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)存量建設(shè)用地盤活利用信息監(jiān)管平臺，推動企業(yè)各項信息數(shù)字化“上云入鏈”，推進智慧園區(qū)建設(shè)。

雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越。對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)閑置土地和低效用地的治理，刻不容緩，迫在眉睫。只要我們真正踐行習(xí)近平總書記關(guān)于自然資源管理的重要論述，全面落實新發(fā)展理念，一步一個腳印干下去，將會有更多的閑置土地從夢中醒來，在全省經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮真金白銀的作用。（作者單位：河南日報報業(yè)集團、河南省自然資源廳）