我國國家公園管理體制研究

【摘 要】 隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然保護(hù)的矛盾不斷突出，為解決這一矛盾，我國提出了建設(shè)國家公園試點(diǎn)的決策。目前我國以建成以普達(dá)措國家公園為代表的十余個(gè)國家公園試點(diǎn)，取得了一定的成績，但還存在一定的不足。本文從我國國家公園在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金來源和特許經(jīng)營等方面進(jìn)行分析，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，提出改進(jìn)意見，為我國國家公園管理體制的完善提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】 國家公園 管理體制 機(jī)構(gòu)設(shè)置

1 引言

國家公園在我國建立時(shí)間較短，2013年我國正式在國家層面提出建立國家公園，2015年選擇云南、青海等九個(gè)省市的自然保護(hù)地區(qū)進(jìn)行我國國家公園試點(diǎn)地區(qū)的建立試點(diǎn)工作。國家公園管理體制的建立是一個(gè)龐大且復(fù)雜的工程，涉及管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理資金的來源、管理方式等方方面面 的問題，而我國國家公園建設(shè)較晚，相關(guān)的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)不足，因此有必要對我國現(xiàn)行管理體制進(jìn)行研究，找出不足，為我國國家公園管理體制建設(shè)和管理提供經(jīng)驗(yàn)。

2 國家公園的基本概念

世界上第一個(gè)國家公園--美國國家公園建立距今以一百多年，截至目前，已經(jīng)有200多個(gè)國家和地區(qū)建立了無數(shù)個(gè)國家公園，但國際上對國家公園在很長的一段時(shí)間內(nèi)始終沒有一個(gè)明確具體的定義，各國根據(jù)國情制定了不同的國家公園概念，直到世界自然保護(hù)聯(lián)盟（簡稱IUCU）1994年大會才通過并公布了在世界范圍通行的國家公園概念，根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟的定義，國家公園是指那些被指定用來為當(dāng)代或子孫后代保護(hù)一個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)完整性，排除與保護(hù)目標(biāo)相抵觸的開采或占有行為，可以提供在環(huán)境上和文化上相容的精神的、科學(xué)的、教育的、娛樂的和游覽的機(jī)會的陸地或海洋地區(qū)。其主要目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和提供游憩機(jī)會。

3 我國國家公園管理現(xiàn)狀

國家公園管理體制是指，在國家公園的管理、建設(shè)、維護(hù)等過程中需要遵循的一系列規(guī)章的制度，以及其權(quán)力、責(zé)任、利益的分配，其中又涉及到國家公園資金來源、管理等一系列的問題。

從世界范圍來看，國家公園的管理體制大體主要有以下幾類：中央集權(quán)型、地方自治型和綜合管理型。本文主要以我國建立最早也是管理體制相對完善的云南普達(dá)措國家公園為分析對象，著重對其機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金管理和經(jīng)營模式等方面進(jìn)行分析，為我國國家公園管理體制的建立提供建議。

3.1 管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。目前，云南省普達(dá)措國家公園管理機(jī)構(gòu)主要由：（1）普達(dá)措國家公園管理局、（2）普達(dá)措旅業(yè)分公司、（3）碧塔海自然管理所三個(gè)管理機(jī)構(gòu)組成。其中，普達(dá)措國家公園管理局直屬于迪慶州政府管理，主要負(fù)責(zé)整個(gè)公園內(nèi)的規(guī)劃以及公園內(nèi)社區(qū)發(fā)展等問題;普達(dá)措旅業(yè)分公司為迪慶州旅游開發(fā)公司的下屬公司，是國家公園的經(jīng)營單位，主要負(fù)責(zé)國家公園的旅游開發(fā)，規(guī)劃，游客接待等工作;碧塔海自然管理所負(fù)責(zé)國家公園內(nèi)自然資源如植被和野生動物的保護(hù)工作。同時(shí)，國家公園內(nèi)各種自然資源的保護(hù)與開發(fā)又分別受相關(guān)行政單位的監(jiān)管，且受上級部門的制約。

美國是世界國家公園建設(shè)的先行者，在國家公園管理方面的規(guī)定較為完善。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，美國主要以中央集權(quán)型為主，實(shí)行國家、地方與公園管理三級垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，目前共建設(shè)七大地區(qū)分局，每個(gè)地區(qū)分局獨(dú)立管理該區(qū)域內(nèi)的國家公園，地方政府無權(quán)干涉。德國國家公園管理體系則是與美國完全不同，采用的是地方自治的模式，聯(lián)邦政府只負(fù)責(zé)發(fā)布國家大政方針以及法律層面的工作，具體的管理事務(wù)完全由地方政府負(fù)責(zé)，各部門分工負(fù)責(zé)，互不干涉。國家公園的日常管理工作主要由州環(huán)境局成立國家公園管理處負(fù)責(zé)。

通過以上分析發(fā)現(xiàn)，國外的國家公園管理模式雖然存在較大差異，但各級管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)明確，對國家公園進(jìn)行統(tǒng)一有序的管理、規(guī)劃，且政府不參與直接管理，政企分離，有效防止了國家公園的無序開發(fā)，企業(yè)一般不會以管理者的角色參與進(jìn)來。反觀普達(dá)措國家公園的機(jī)構(gòu)設(shè)置存在重疊、交叉管轄的狀況，國家公園內(nèi)不同資源分屬不同機(jī)構(gòu)管理，且不同層級的部門甚至同管一種資源的現(xiàn)象也同樣存在，同時(shí)，普達(dá)措旅業(yè)分公司作為公園的主要管理機(jī)構(gòu)，卻由迪慶州政府一手創(chuàng)辦，導(dǎo)致政企不分，地方政府實(shí)際上承擔(dān)了資源保護(hù)與環(huán)境開發(fā)的雙重責(zé)任，難于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一。

3.2 資金管理。目前國外國家公園的資金來源主要依賴于國家撥款，其中又以中央財(cái)政為主，地方財(cái)政為輔，國家公園自營收入只是作為補(bǔ)充，不作為主要收入來源。而目前我國云南普達(dá)措國家公園的主要資金來源為公園通過收取門票等的收入，國家和地方財(cái)政撥款主要針對的是普達(dá)措國家公園管理局和碧塔海自然管理所的在編人員的工資以及業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等的支出，而數(shù)額巨大的園區(qū)規(guī)劃與建設(shè)、維護(hù)等費(fèi)用則只能依靠公園管理企業(yè)自己解決，而這筆龐大的費(fèi)用主要來源之一是門票收入，造成普達(dá)措國家公園的發(fā)展面臨巨大的資金壓力。

與我國不同，國外國家公園資金來源渠道較為廣泛，除了政府財(cái)政撥款以外，還包括大量以捐助的形式流入國家公園的管理工作。在美國，有很多民間組織都會向國家公園進(jìn)行捐款，幾乎每個(gè)國家公園都接受過捐助，日本、德國等股國家公園都有專門用于處理民間捐款的機(jī)構(gòu)，而我國目前國家公園主要依靠的是旅游經(jīng)營收入，政府撥款力度較小，在社會捐助方面開展的工作還不深入。

3.3特許經(jīng)營制度。在特許經(jīng)營制度方面，國外國家公園主要是通過一些列的招標(biāo)，吸引其他商家參與經(jīng)營，對符合引入條件的發(fā)給特許經(jīng)營許可證，且經(jīng)營期限有時(shí)間限制，而我國普達(dá)措國家公園則主要是以地方政府自建的企業(yè)為主。國內(nèi)外特許經(jīng)營的差別在于，國外國家公園注重政企分離，政府并不直接參與公園的經(jīng)營與服務(wù)，而我國政府則直接參與到國家公園的經(jīng)營中，有較大的自主權(quán)，容易造成重經(jīng)濟(jì)而輕環(huán)境保護(hù)黨的狀況。

4 結(jié)論及建議

總體而言，國內(nèi)外國家公園在管理方面存在較大的差異，為完善國家公園管理，提出以下建議：（1）完善國家給立法。加快建立針對國家公園的專門立法，使得國家公園的運(yùn)行管理有法可依。（2）應(yīng)在中央層面建立國家公園管理的專門機(jī)構(gòu)，對國家公園的日常管理活動進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)加大對國家公園的財(cái)政支出，保障國家公園的流暢運(yùn)行。（3）擴(kuò)寬資金來源渠道，建立社會捐助制度，保證國家公園資金充足 。（4）開展特許經(jīng)營活動，積極引進(jìn)社會企業(yè)參與到國家公園的經(jīng)營活動，既可以拓寬資金來源，又能避免政府經(jīng)營造成的重經(jīng)濟(jì)而輕環(huán)境保護(hù)的情況出現(xiàn)。

作者簡介：屈生曉，男，漢，籍貫：云南省保山市 ，研究生在讀，單位：云南民族大學(xué)，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)