社會保障兜底扶貧效應研究
——以山西省臨汾市為例

許云芳，孟姍姍

(1.山西農(nóng)業(yè)大學 公共管理學院，山西 太谷 030801;2.山西師范大學 社會學與法學學院，山西 臨汾 041004)

黨的十九大報告指出，要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，堅持精準扶貧、精準脫貧，確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽。黨的十九屆四中全會強調(diào)，要注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活，完善覆蓋全民的社會保障體系，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制。發(fā)展和完善社會保障體系是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要環(huán)節(jié)，可以有效緩解貧困地區(qū)的貧困狀況，社會保障具有明顯的反貧困功效，主要表現(xiàn)在調(diào)節(jié)居民收入分配、維護社會穩(wěn)定(“穩(wěn)定器”)和助推經(jīng)濟發(fā)展(“助推器”)三個方面[1]。社會保障作為一個國家反貧困的重要手段，不僅能有效緩解貧困，長遠來看，對于促進一個國家和地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展也具有顯著效應[2]。發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗已證明，社會保障制度，特別是最低生活保障制度的減貧作用和收入再分配作用非常顯著[3-4]。但是，我國目前的社會保障制度在減緩貧困中仍存在著一些問題，例如地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間社會保障水平存在差異、社會救助發(fā)展相對滯后、客觀性和公平性有待加強等問題[5-7]，如何建立長期穩(wěn)定有效的社會保障體系，立足“兜底”保基本，扶貧開發(fā)促增長，如期實現(xiàn)全面建成小康社會的目標仍是值得深入探討的問題。

一、臨汾市貧困及社會保障基本情況

(一)貧困及脫貧情況

臨汾市地處山西省西南部，是山西省貧困面較大、貧困人口較多的地區(qū)之一，也是全省脫貧攻堅主戰(zhàn)場之一。所轄17個縣(市、區(qū))中有10個貧困縣，其中5個國家扶貧開發(fā)工作重點縣、5個省級貧困縣，且5個國家扶貧開發(fā)工作重點縣全部位于交通不便的呂梁山集中連片特困地區(qū)，脫貧難度大。2014年初，全市認定建檔立卡貧困村662個，貧困發(fā)生率13.31%。多年來，臨汾市以特色產(chǎn)業(yè)扶貧、貧困村提升、易地扶貧搬遷、健康扶貧、社會保障、生態(tài)扶貧、光伏扶貧、金融扶貧、扶志扶智、社會力量幫扶“十大工程”為抓手，在脫貧攻堅工作中取得了較為顯著的成效。截至2018年底，全市有163個貧困村退出，5.2萬貧困人口脫貧，貧困發(fā)生率降至0.7%。同時也應注意到，盡管臨汾市農(nóng)村居民人均可支配收入呈現(xiàn)出逐年增長的良好態(tài)勢，2017年農(nóng)村居民人均可支配收入達到10 742元，較上年增速達到7.37%，但與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相比，差距不斷拉大，2010年時兩者相差10 876元，到2017年時擴大到18 095元。由此可見，提高農(nóng)村居民，特別是貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入，確保形成穩(wěn)定長效的脫貧機制，仍然是值得關注的重大問題。

(二)社會保障情況

近年來，臨汾市政府高度重視城鄉(xiāng)居民社會保障工作，各區(qū)縣通過宣傳手冊、報刊廣播、入戶訪談及新媒體推送等各種各樣的形式不斷加強政策宣傳，取得了顯著的成效，極大地提高了廣大群眾對于相關社會保障政策的認知程度和理解程度，擴大了社會保障覆蓋面。

1.基本養(yǎng)老保險情況

從基本養(yǎng)老保險來看，2010年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)僅有28.9萬人，從2011年開始出現(xiàn)急速增長，到2017年，增長到195.6萬人，較之于2010年，增長絕對量達到166.7萬人,增長了6.76倍，如圖1所示。

圖1 臨汾市2010—2017年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)

2.最低生活保障情況

從享受最低生活保障的人數(shù)來看，至2017年，城鎮(zhèn)居民中低保人數(shù)為4.74萬人，農(nóng)村居民中低保人數(shù)為7.85萬人，在2010—2017年間，城鎮(zhèn)居民低保人數(shù)總體呈現(xiàn)出顯著的下降趨勢，而農(nóng)村居民低保人數(shù)波動較大，在2013年達到最高值13.5萬人，增長絕對量3.5萬人，增速為35%，其后逐年下降，如圖2所示。

圖2 臨汾市2010—2017年最低生活保障發(fā)放人數(shù)

從最低生活保障待遇來看，2010年，城鎮(zhèn)最低生活保障年人均待遇為2274.676元，2017年增至4794.83元，相比于2010年增長絕對量2520.12元，年均名義增速11.24%。2010年，農(nóng)村最低生活保障年人均待遇為1141.02元，2014年突破2000元，2017年達到3286.55元，較之于2010年，增長絕對量達到2145.53元，如圖3所示。

圖3 臨汾市2010—2017年最低生活保障人均待遇

二、 臨汾市社會保障兜底扶貧成效分析

(一)變量選取及數(shù)據(jù)特征

從現(xiàn)有研究成果來看，對于社會保障兜底的認知主要分為四種，分別為發(fā)展和政策干預順序意義上的兜底(當發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補償、發(fā)展教育這四項政策不起作用時，所實施的兜底扶貧措施)；困難群體幫助主體順序意義上的兜底(采取“家庭—集體—國家”主體順序的兜底幫扶)；貧困群體分類意義上的兜底(兜底對象針對殘疾人等無勞動者)；社會保障體系內(nèi)不同制度支持順序意義上的兜底(包含社會救助、社會保險和社會福利在內(nèi)的綜合社會保障體系對于貧困者不同層次意義上的支持和作用)。鑒于臨汾市區(qū)域情況的特殊性及數(shù)據(jù)的可獲得性,本研究以第四種解釋為主，主要研究社會保障各構成部分，特別是社會保險和社會救助在扶貧中所起的兜底作用和實施效果。

鑒于學術界現(xiàn)有研究結論和相關數(shù)據(jù)的可獲得性，本研究選取貧困發(fā)生率(PI)作為被解釋變量(1)貧困率=貧困人數(shù)/統(tǒng)計總?cè)藬?shù)*100%，選取根據(jù)熵權法計算的社會保障綜合指數(shù)(CISS)作為解釋變量。同時，選取人均GDP(GDPPC)、第一產(chǎn)業(yè)占比(PPI)、城鄉(xiāng)居民可支配收入比(RI)、地方公共財政支出(PFE)、失業(yè)率(UR)5個代表地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、地區(qū)經(jīng)濟結構、城鄉(xiāng)收入差距、政府投入和支持力度及就業(yè)(失業(yè))情況的指標作為控制變量。其中，人均GDP作為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的代表性指標；第一產(chǎn)業(yè)占比作為反映地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構的指標，用于反映地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和結構對該地貧困的直接影響；地方公共財政支出包含了社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等支出項目，用于反映政府在資金上給予當?shù)刎毨У貐^(qū)社會保障事業(yè)的支持力度[9]；城鄉(xiāng)居民收入差距的擴大會在一定程度上削弱經(jīng)濟增長的減貧效應，因此，本研究借鑒王藝明和蔡翔[10]的研究，以城鄉(xiāng)居民可支配收入比表示城鄉(xiāng)收入差距水平；同時，對貧困率減少有直接作用的失業(yè)率也需考慮其中。

本研究數(shù)據(jù)均來源于《山西統(tǒng)計年鑒》(2011—2018年)、《臨汾市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》(2010—2017年)、山西省民政局官方網(wǎng)站、臨汾市及各縣市民政局網(wǎng)站。原始數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計結果和相關性分析分別見表1和表2。

表1 變量的描述性統(tǒng)計分析

表2 皮爾遜相關系數(shù)分析

根據(jù)Pearson相關性檢驗結果可以發(fā)現(xiàn)，貧困率與社會保障綜合指數(shù)和城鄉(xiāng)居民可支配收入比在1%水平下顯著正相關，相關系數(shù)分別為0.3926和0.8330；與控制變量人均GDP、公共財政支出在1%水平下呈顯著負相關，相關系數(shù)分別為-0.8967、-0.9451；與控制變量第一產(chǎn)業(yè)占比在5%水平下呈顯著負相關，相關系數(shù)為-0.1246；與失業(yè)率在10%水平下呈顯著正相關，相關系數(shù)為0.0272。因此，被解釋變量與各變量之間均存在顯著的相關關系，可進一步建立回歸模型進行分析。

(二)社會保障綜合指數(shù)測度

社會保障是一個包括社會保險、社會福利、社會救助、社會優(yōu)撫等內(nèi)容的綜合體，學術界通常采用對各部分內(nèi)容加權平均后所得的社會保障綜合評價指標體系來評判一個國家或地區(qū)社會保障所起的作用和具體的實施效果。而根據(jù)臨汾市社會保障扶貧的具體實施情況和數(shù)據(jù)的可獲得性來看，社會福利和社會優(yōu)撫兩部分內(nèi)容所占比重較低、針對性不強且部分物質(zhì)和服務支持難以量化，因此，本研究在綜合比較并借鑒現(xiàn)有研究的基礎上[11]，建立了包括社會保險和社會救助兩個層面的評價指標體系，其中，社會保險(以養(yǎng)老保險為主)處于社會保障的核心地位，可以起到預防貧困的作用；社會救助(以最低生活保障為主)處于社會保障的最低層，具有安全網(wǎng)的功能，可以起到減貧作用。在此基礎上，采用熵權法計算得出社會保障綜合指數(shù)。指數(shù)的準則層包括養(yǎng)老保險水平和最低生活保障水平，養(yǎng)老保險水平對應的指標層包括養(yǎng)老保險參保率和人均養(yǎng)老保險繳費額，最低生活保障水平對應的指標層包括城市和農(nóng)村的最低生活保障標準(2)養(yǎng)老保險參保率=參加養(yǎng)老保險的人數(shù)/在職職工人數(shù)*100%；人均養(yǎng)老保險繳費額=基本養(yǎng)老保險基金收入/在職職工參加養(yǎng)老保險人數(shù)*100%。

首先對原始數(shù)據(jù)進行相關標準化處理，將原有社會保障指標變?yōu)闊o量綱化的向量數(shù)據(jù)，根據(jù)原始數(shù)據(jù)的正負情況，分別采用式(1)和式(2)進行標準化處理。

i=1,2,3…,n;j=1,2,3…,m

(1)

i=1,2,3…,n;j=1,2,3…,m

(2)

然后,采用熵權法計算社會保障綜合指數(shù)。具體操作步驟如下：

設Xij表示樣本i的第j個指標的數(shù)值，其中i為樣本個數(shù)，j為指標個數(shù),且，i=1,2,3…，n;j=1,2,3…,m

①對指標進行比重變換，公式為：

(3)

則指標的熵值為：

(4)

②進行熵值標準化，公式為：

αj=max(hi)/hj

(5)

③計算指標xj的權重：

(6)

基于臨汾市社會保障原始數(shù)據(jù)，利用熵權法計算得出臨汾市社會保障綜合指數(shù)的結果見表3。

表 3 臨汾市2010—2017社會保障綜合指數(shù)

(三)模型構建及回歸分析

本研究在借鑒現(xiàn)有對減貧效應分析所采用模型的基礎上[12]，結合臨汾市具體情況及相關數(shù)據(jù)，建立多元線性回歸模型如下：

PI=β+α1CISSi+α2GDPPC+α3PPI+

α4RI+α5PFE+α6UR+ε0

(7)

其中，PI代表貧困率，CISS代表利用熵權法計算得出的社會保障綜合指數(shù)，GDPPC、PPI、RI、PFE、UR分別表示人均GDP、第一產(chǎn)業(yè)占比、城鄉(xiāng)居民可支配收入比、公共財政支出和失業(yè)率5個控制變量。β為常數(shù)項，ε0為干擾項。

1.單位根檢驗

本研究運用ADF檢驗法對各指標的平穩(wěn)性進行單位根檢驗，以避免出現(xiàn)偽回歸問題。檢驗結果如表4所示。

表4 ADF單位根檢驗結果

根據(jù)上述結果可知，貧困率、人均GDP與城鄉(xiāng)居民可支配收入比的原始數(shù)據(jù)均達到平穩(wěn)，其中，貧困率和城鄉(xiāng)居民可支配收入比在10%水平下達到平穩(wěn)，人均GDP在1%水平下達到平穩(wěn)。社會保障綜合指數(shù)、公共財政支出、第一產(chǎn)業(yè)占比與失業(yè)率進行一階差分后均達到平穩(wěn)。其中，社會保障綜合指數(shù)、公共財政支出、失業(yè)率均在1%水平下達到平穩(wěn)，第一產(chǎn)業(yè)占比在5%水平下達到平穩(wěn)。

表5 回歸結果

2.回歸結果

由回歸結果可知，模型擬合效果較好，R-squared為0.9923，調(diào)整的R-squared為0.9463，模型顯著性較高，因此回歸結果是顯著的。從回歸系數(shù)來看，社會保障綜合指數(shù)、人均GDP、公共財政支出、第一產(chǎn)業(yè)占比的回歸系數(shù)為負數(shù)，城鄉(xiāng)居民可支配收入比和失業(yè)率的回歸系數(shù)為正數(shù)。就影響程度而言，社會保障綜合指數(shù)影響最大，排在第二位的是人均GDP，影響最小的是公共財政支出。

社會保障綜合指數(shù)的回歸系數(shù)為-1.069，貧困率與社會保障綜合指數(shù)在5%水平下顯著負相關，當社會保障綜合指數(shù)每提高1%時，貧困率就會下降1.069%，也就是說，一個地區(qū)的社會保障綜合水平越高，該地區(qū)貧困發(fā)生率就越低。人均GDP的回歸系數(shù)為-0.352，P值為0.019，貧困率與人均GDP在5%水平下顯著負相關,人均GDP每提高1%時，貧困率就會下降0.352%,說明地區(qū)人均GDP越高，經(jīng)濟發(fā)展能力越強，發(fā)展水平越高，貧困程度就會隨著人均GDP水平的提高而降低。公共財政支出的回歸系數(shù)為-0.0074，P值為0.071，貧困率與公共財政支出在1%水平下顯著負相關，表明公共財政支出越高，貧困率越低。城鄉(xiāng)居民可支配收入比的回歸系數(shù)為0.097，P值為0.039，貧困率與城鄉(xiāng)居民可支配收入比在5%水平下顯著正相關，表明城鄉(xiāng)居民收入差距的下降會使貧困率相應下降。第一產(chǎn)業(yè)占比的回歸系數(shù)為-0.314，P值為0.045，貧困率與第一產(chǎn)業(yè)占比在5%水平下顯著負相關，表明第一產(chǎn)業(yè)的占比與貧困率呈現(xiàn)負向的線性關系。失業(yè)率的回歸系數(shù)為0.137，P值為0.032，貧困率與失業(yè)率在5%水平下顯著正相關，表明隨著失業(yè)率的增加會導致貧困率上升。

3.影響因素分析

基于回歸結果，可知社會保障綜合指數(shù)、人均GDP、公共財政支出和第一產(chǎn)業(yè)占比對貧困率均具有負向影響。城鄉(xiāng)居民可支配收入比和失業(yè)率對貧困率具有正向影響。本研究主要討論的是社會保障的減貧效應，根據(jù)對貧困發(fā)生率的影響程度排序，社會保障綜合指數(shù)排第一位，影響最大，其后依次是人均GDP、第一產(chǎn)業(yè)占比、失業(yè)率和城鄉(xiāng)居民可支配收入比，影響最小的是公共財政支出，如表6所示。因此，社會保障對貧困發(fā)生率的降低起著一定的促進作用。

表6 選取變量對貧困率的影響排序

基于上述統(tǒng)計結果，本研究認為盡管建立健全相關社會保障制度，提高社會保障水平能在一定程度上減輕臨汾市的貧困狀況，起到助力脫貧攻堅的作用，但并不能完全有效地降低貧困發(fā)生率。其原因有兩個方面：

第一，社會保障適度發(fā)展受人口老齡化和高齡化的影響。截至2017年底，我國65歲及以上人口9.95萬人，老年撫養(yǎng)比達到13.36%。在嚴峻的老齡化背景下，我國社會保障支出在財政總支出中的比重并未發(fā)生較大的變化。并且近年來臨汾市財政收支差距不斷增大，財政對社會保障支持的力度稍顯不足。

第二，近年來，臨汾市政府實施了一系列專項扶貧項目，這些項目的實施促進貧困戶收入得到了飛速增長并逐步多樣化，相應地減輕了對社會保障的依賴和需求，從而社會保障政策發(fā)揮的兜底效應相對有所削弱。專項扶貧計劃逐步向開放式扶貧模式轉(zhuǎn)換，專項扶貧資金的投入，以及政府近年來出臺的提升當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的各項政策，極大地提高了臨汾市貧困戶的生活水平，也有利于減輕邊遠地區(qū)的貧困狀況。

三、結論及建議

社會保障制度具有兜底扶貧的作用。根據(jù)回歸結果可知，社會保障對貧困發(fā)生率的影響最大，社會保障水平越高，貧困水平就越低，社會保障綜合指數(shù)每提高1%時，貧困率就會下降1.069%。而在其他控制變量中，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財政投入和支持力度以及地區(qū)經(jīng)濟結構均與貧困水平存在負向變動的關系，而城鄉(xiāng)收入差距和失業(yè)情況與貧困水平之間存在正向變動的關系。基于上述回歸結果，本研究認為應從以下幾個方面著手，多措并舉解決臨汾市貧困問題。

1.建立社會保障與扶貧開發(fā)的聯(lián)動機制

首先，社會保障全面統(tǒng)籌發(fā)展離不開金融、民政等其他各職能部門的密切配合。扶貧開發(fā)部門精確定位兜底對象，財政部門準確預算社會保障資金，民政部門發(fā)動和吸納社會力量廣泛參與，人力資源和社會保障部門負責貫徹落實相關社會保障法規(guī)政策。各部門各司其職又有序配合，形成橫向聯(lián)動機制。其次，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)扶貧數(shù)據(jù)信息的區(qū)域共享?？茖W歸納內(nèi)在規(guī)律和關聯(lián)性，分類梳理，進行有針對性和選擇性的精準幫扶，并通過數(shù)據(jù)平臺的動態(tài)監(jiān)測和扶貧信息的實時更新，合理配置扶貧物資和調(diào)節(jié)措施，實現(xiàn)扶貧管理過程的動態(tài)化、全過程化。此外，還應加強社會保障機構本身的建設，特別是對工作人員業(yè)務的培訓和能力的提升，提高從業(yè)人員的業(yè)務和服務水平。

2.積極探索多渠道就業(yè)

就業(yè)是民生之本，以實現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)為目標，形成經(jīng)濟發(fā)展與就業(yè)提升的良性互動，對標城市建設的目標與定位，進一步開發(fā)家政服務、養(yǎng)老托幼服務等第三產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)新崗位。同時，為失業(yè)人員提供充足的就業(yè)培訓和信息咨詢服務，包括技能培訓、就業(yè)指導等，著力培育一支支撐全市經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型升級的新型技術工人隊伍。目前，臨汾市在職業(yè)技能培訓中已取得了較為顯著的成果，通過整合各類職業(yè)教育與培訓資源,啟動了全民技能提升工程，打造“臨汾技工”品牌行動。“呂梁山護工”“浮山廚師”“蒲縣杞柳編”“襄汾晉襄酥”等一批勞務和產(chǎn)品品牌已在省內(nèi)外享有一定知名度和影響力，“臨汾技工”已逐漸從一個“勞務品牌”提升為“人才品牌”。

3.提升農(nóng)村居民收入并縮小城鄉(xiāng)收入差距

解決貧困問題必須切實拓展貧困地區(qū)農(nóng)村居民的收入來源和渠道，增加農(nóng)村居民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。首先，臨汾市要在提高農(nóng)作物生產(chǎn)效益，充分保證和增加農(nóng)民種植收入的基礎上，通過拓展產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值的方式提升農(nóng)業(yè)增值增效的空間，確保農(nóng)村居民的基本農(nóng)業(yè)收入。其次，要推進各縣農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)和鼓勵農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，提高農(nóng)民的工資性收入和經(jīng)營性收入。再次，可通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，使農(nóng)民可以通過土地承包經(jīng)營權和集體資產(chǎn)所有權入股合作社等形式，采用股份制形式參與分紅，獲得更多的財產(chǎn)性收入。

4.大力發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟和特色產(chǎn)業(yè)

臨汾市一些貧困縣地處山區(qū)，光照條件較好，適宜發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，同時，獨特的地理優(yōu)勢和自然氣候條件，使其擁有一系列優(yōu)質(zhì)的農(nóng)林作物，例如吉縣蘋果、隰縣梨、永和紅棗、汾西肉雞、古縣核桃、安澤中藥材、浮山小米等，都是家喻戶曉的特色農(nóng)產(chǎn)品。目前，臨汾市10個貧困縣在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)上都已奠定了一定的基礎，應立足現(xiàn)有成就，以“一村一品一主體”為目標，以特色農(nóng)副產(chǎn)品為基礎，大力發(fā)展特色農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，完善特色產(chǎn)業(yè)扶貧利益聯(lián)結機制，為縣域經(jīng)濟發(fā)展、貧困群眾脫貧致富提供堅實的產(chǎn)業(yè)基礎。同時，借助于互聯(lián)網(wǎng)模式，打造電商平臺，培育農(nóng)產(chǎn)品電商品牌。目前，臨汾市已借助侯馬開發(fā)區(qū)這個國家電子商務產(chǎn)業(yè)示范基地，積極發(fā)展電商平臺縣級運營中心和村級服務站，建立起了“1+X”產(chǎn)業(yè)扶貧支撐體系，取得了顯著成效。