基于內控視角下的高校資產管理風險識別與防控探析

溫其輝（廣西財經學院）

根據教育部公布的2018 年全國教育經費統(tǒng)計快報的數(shù)據顯示，2018年全國教育經費總投入為46135億元，比上年增長8.39%。其中，全國高等教育經費總投入為12013 億元，比上年增長8.15%。隨著國家對高等教育的投入逐年增大，高校的資產規(guī)模也在不斷增大。當前，高校資產已呈現(xiàn)出新的特點：規(guī)模巨大、來源復雜、結構多樣、分布廣泛等。這些新的特點對高校資產管理提出了更高的要求，同時也會在資產管理過程中產生出不同程度的風險。高校資產作為推動高校教學科研發(fā)展的物質基礎和保障，如何管理好高校資產，識別高校資產管理過程中存在的風險，并有效采取措施進行防控，已成為高校資產管理研究的一個重點和難點。1

另外，根據財政部頒布的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》指出，行政事業(yè)單位重點控制的業(yè)務就包括了資產管理業(yè)務，并從資產采購、資產管理崗位設置、資產管理人員設置、資產管理方式和制度等方面重點做出了相關的規(guī)定，總結來說，從內部控制規(guī)范的視角來做好高校資產管理工作，就是要做好資產管理工作的主要環(huán)節(jié)和關節(jié)業(yè)務界定、資產管理關鍵環(huán)節(jié)和業(yè)務的風險識別、對識別出的主要風險進行有效的防范和規(guī)避等三方面的工作。可見，高校資產管理已成為高校內部治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設提升的一個重要方面。

■ 高校資產管理全過程的理清和界定

高校資產管理的全過程是指資產從入口—使用—出口整個管理鏈條。理清和界定高校資產管理全過程，就是要明確高校資產管理的主要環(huán)節(jié)，只有這樣才能精準識別高校資產管理工作中存在的風險點。經過實地調研全國多個省市高校，總結歸納高校資產管理的全過程一般包括以下五個主要環(huán)節(jié)：資產購置預算分配——資產采購執(zhí)行——資產驗收——資產配置使用——資產處置。

（1）資產購置預算編制。預算作為貨幣化的計劃活動，是資產購置資金來源，因此精準的編制好年度或中長期的資產購置預算是做好資產管理工作的源頭。一般來說，高校資產購置預算編制采用“二上二下”的方式，即每年高校財務部門首先組織開展全校預算編制工作，校內各單位按照財務部門統(tǒng)一部署申報本單位下一年度的預算，財務部門根據各單位申報的預算匯總提出建議方案，由學校預算管理委員會審核后，形成預算草案（一上），經校長辦公會議集體審議通過后，報高校上級主管部門審批。財務部門根據主管部門批復下達的預算控制數(shù)（一下），按以上程序調整編制高校詳細預算草案（二上），報上級主管部門匯總后提交財政部門審批，待收到最終的預算批復方案后進行校內預算分解下達。

（2）資產采購。資產采購是指高校使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的資產行為，主要包括采購計劃、采購申請、采購實施、采購合同、采購驗收、采購結算、采購評價、采購檔案等環(huán)節(jié)的管理。資產采購的組織形式分為集中采購和分散采購。一般情況下，在政府集中采購目錄及限額標準》內或單項、批量采購金額在政府采購限額以上的資產采購集中采購方式；其他在集中采購目錄外且在政府采購限額下的資產則采用自行采購。資產采購方式主要包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源、詢價、跟標、政府采購平臺采購等。高校的資產采購業(yè)務一般由學校的國有資產管理部門或采購部門具體負責組織落實。

（3）資產驗收。資產驗收是指高校資產管理部門資產申購部門對中標或者成交供應商提供貨物、工程和服務的履約情況及結果進行現(xiàn)場檢驗和評估，以確認其是否符合采購合同約定標準和要求的活動。

（4）資產配置使用。資產配置使用是指高校根據教學、科研、行政等各項工作需要，按需對資產進行分配、使用和管理，發(fā)揮資產使用效益的過程。

（5）資產處置。資產處置是指高校對其占有、使用的國有資產，進行產權轉讓或注銷產權的行為。資產處置應遵循公開、公正、公平和競爭、擇優(yōu)的原則，嚴格履行審批手續(xù)，未經批準不得擅自處置。資產處置的方式包括無償調撥（劃轉）、對外捐贈、出售、出讓、轉讓、置換、報廢報損、貨幣性資產損失核銷等。

■ 高校資產管理主要環(huán)節(jié)風險點的識別

精準識別高校資產管理主要環(huán)節(jié)和業(yè)務中存在的風險點，是有效防范和規(guī)避高校資產管理風險的前提和關鍵。

（一）資產購置預算編制的風險點

資產購置預算編制的風險點主要體現(xiàn)在三個方面：（1）預算編制不準確的風險，主要體現(xiàn)為：資產購置預算編制過程中各業(yè)務部門參與不充分，過分依賴財務部門的作用，同時預算歸口編制的業(yè)務部門編制預算時，并未與相關預算實際使用部門進行充分溝通，導致資產購置預算編制不科學、不合理，業(yè)務活動與財力支持相脫節(jié)；政府采購預算未應編盡編，編制方法缺乏科學性、真實性、合理性，可能導致采購項目未準確納入采購預算，影響后續(xù)采購項目有效開展。（2）資產購置預算執(zhí)行的風險，主要體現(xiàn)為：各預算執(zhí)行部門未按批復的資產購置預算額度及標準執(zhí)行預算，預算執(zhí)行不到位，產生無預算支出、超預算支出等情形。（3）資產購置預算執(zhí)行分析及監(jiān)控的風險，主要體現(xiàn)為：資產購置預算追加調整隨意無序，預算執(zhí)行缺乏全程有效分析及監(jiān)控，預算管理處于混亂的狀態(tài)。

（二）資產采購的風險點

資產采購的風險點主要有：（1）采購計劃審核、審批的風險，主要體現(xiàn)為：資產采購計劃未經過充分、適當?shù)膶徍?，無法保證采購計劃的科學性、合理性、準確性，無法為采購項目執(zhí)行提供有效指導。（2）資產采購需求的風險，主要體現(xiàn)為：資產采購需求缺乏真實性、合理性，需求參數(shù)不合理，導致采購需求不合法、不合規(guī)，造成采購需求與預算批復脫節(jié)，影響采購執(zhí)行的效率、效益，甚至導致采購項目流標。（3）資產采購方式確定的風險，主要體現(xiàn)為：未按照規(guī)定選擇采購方式、采購組織形式，可能導致采購方式不合法、不合格，缺乏合理、準確性，造成采購項目違規(guī)，對采購項目執(zhí)行的效率、效益產生不利影響。（4）資產采購招標文件編制的風險，主要體現(xiàn)為：招標文件缺乏準確性、可行性，可能導致招標文件與實際采購需求相脫節(jié)，影響后續(xù)采購進程的實施。

（三）資產驗收的風險點

資產驗收的風險點主要有：（1）資產驗收標準的風險，主要體現(xiàn)為：資產采購合同對資產的參數(shù)要求不夠明確和詳細，特別是核心參數(shù)的不明確，導致對新購置的資產驗收缺乏明確的標準，從而會出現(xiàn)資產以次充好的風險。（2）資產驗收制度的風險，主要體現(xiàn)為：高校內部尚未建立或健全完善的資產驗收管理制度，對資產驗收的范圍、驗收方法、驗收程序、驗收責任沒有進行明確，導致資產驗收存在人為隨意化的風險。（3）資產驗收技術力量的風險，主要體現(xiàn)為：高校對金額較大，技術參數(shù)較為復雜的儀器設備、軟件等資產尚未建立驗收專家?guī)?，或未成立學校內部資產驗收小組，或對此類資產的驗收未邀請相關專家進行驗收，從而導致資產驗收把關不嚴的風險。

（四）資產配置使用的風險

資產配置使用管理過程中存在的風險主要有：（1）資產配置風險，主要體現(xiàn)為：①資產配置計劃不按規(guī)定申請，存在資產還未到報廢期就申請資產報廢并采購新資產的情況。②教學儀器設備尚未落實安裝和存放地點就進行采購配置，導致采購后的儀器設備無法安裝使用。③辦公設備重復配置，造成閑置浪費。（2）資產賬實不符的風險，主要體現(xiàn)為：資產實物臺賬與資產實際不符；資產實物臺賬與財務價值賬不符。（3）資產日常管理的風險，主要體現(xiàn)為：①資產信息化管理水平不高，尚未建立資產管理信息化系統(tǒng)，或現(xiàn)有資產系統(tǒng)兼容性、互通性不高，導致資產管理水平不高。②高校內部各單位未落實專職資產管理人員，對資產管理工作重視程度不高，導致資產管理無序、浪費、丟失的現(xiàn)象出現(xiàn)。③高校內部各單位尚未建立資產日常管理辦法，無法規(guī)范和約束資產管理行為。

（五）資產處置的風險

資產處置過程中存在的主要風險有：（1）資產處置制度不完善的風險，主要體現(xiàn)為：單位尚未建立有關資產處置的管理辦法或規(guī)章制度，未對國有資產處置的范圍、程序、方式方法、監(jiān)督和責任進行制度化的規(guī)定，導致資產處置行為不規(guī)范、不合規(guī)。（2）對報廢處置資產的審批不嚴的風險，主要體現(xiàn)為：①對尚未到文件規(guī)定最低使用期限的資產進行處置。②對雖到達文件規(guī)定使用最低年限，但資產尚能滿足工作需要的資產進行處置，造成資產浪費。③尚未建立報廢處置資產鑒定機構，未對資產進行技術鑒定就進行資產處置。（3）報廢資產殘值處置風險，主要體現(xiàn)為：資產殘值處置未按相關程序進行公開拍賣處理；資產殘值處置中出現(xiàn)回收商串標、圍標現(xiàn)象；殘值處置收入未公開公示，未及時上繳。

■ 高校資產管理風險有效防控舉措

只有對高校資產管理主要環(huán)節(jié)存在的風險進行有效的防控，才能維護高校資產安全完整，保障資產保值增值，從而推動高校各項教育事業(yè)的發(fā)展。

（一）資產購置預算編制風險防控

（1）提高資產購置預算編制的合理化水平。①在預算編制組織過程中，可要求校內各業(yè)務部門均參與其中，明確預算編制過程中各業(yè)務部門的職責，提升業(yè)務部門的參與度，保證業(yè)務部門與財務部門之間溝通暢通。對于資產預算歸口管理的業(yè)務部門申報預算時，歸口管理部門應加強與資產實際使用部門的溝通，了解其真實需求，據實、細化編制預算，使得高校教學科研發(fā)展需要的項目均能充分得到預算的支持。②校內各二級部門編制部門預算時，根據預算項目中可能涉及的政府采購事項羅列采購品目，合理估算采購金額，確保后續(xù)采購項目的順利開展。（2）提高資產購置預算執(zhí)行力。據調研發(fā)現(xiàn)，高校預算支出執(zhí)行率偏低，或超過一定期限資產達不到支出比例的情形，省級財政部門將對部門資金予以收回另外統(tǒng)籌安排，可見，提高資產采購預算執(zhí)行力對于高校資產管理來說至關重要。高校應根據實際情況明確預算執(zhí)行的方式，分類劃分直接執(zhí)行、依申請執(zhí)行及政府采購執(zhí)行的預算，按照每種執(zhí)行方式的具體要求進行執(zhí)行。學校應簡化預算審批流程，加強對預算申報、審批、下達、執(zhí)行的指導和追蹤，保證在預算范圍內有計劃的執(zhí)行預算。（3）建立資產購置預算執(zhí)行分析監(jiān)控機制。①加強預算的全過程監(jiān)督及分析，建立預算執(zhí)行的監(jiān)控及分析機制，定期進行預算執(zhí)行分析通報，可根據預算執(zhí)行實際情況定期召開全校性的預算執(zhí)行分析大會，校內各單位可不定期進行內部預算的執(zhí)行分析，保證預算執(zhí)行偏差在可控范圍內，并針對問題進行及時糾正及改進。②對于因工作需要變化調整預算的情況，高校應明確預算調整的規(guī)程及程序，形成確定的流程指引圖，按照預算調整的金額及時限要求設置預算調整審批權限，使得預算調整高效有序，以提高預算執(zhí)行率。

（二）資產采購風險防控

（1）協(xié)同審核資產采購計劃。改變過去只有資產管理部門或采購部門審核資產采購計劃的方式，應成立由資產管理部門、采購部門、財務部門、資產歸口管理部門組成的資產采購計劃審核小組，提升資產采購計劃的科學性和合理性。（2）提高編制資產采購需求的科學合理性。資產采購需求部門提出采購需求后，可先由歸口管理或技術部門審核需求的真實性、準確性，再由財務部門和審計部門分別確認采購預算經費來源和采購上控價，采購管理部門確定采購方式，最后提交學校領導或決策機構審定，各職能部門分工明確、各司其職，才能提高資產采購需求的科學性、合理性。若是涉及技術復雜的專業(yè)設備的采購需求，可由使用部門組織相關專家論證需求、參數(shù)合理性。（3）提高采購方式確定的合理合規(guī)性?？捎筛咝２少徆芾聿块T根據上級采購文件要求、采購資產的特性以及同類資產項目的采購經驗科學、合理、合規(guī)、靈活確定采購方式。（4）提高資產采購文件編制的科學合理性。采購文件的科學合理程度直接影響著采購的效率和質量，因此高校應建立采購文件的協(xié)同審核機制，可成立由資產需求部門、資產管理部門、采購部門、財務部門、審計部門、技術部門組成的采購文件審核小組，群策群力共同審核采購文件。

（三）資產驗收風險防控

（1）完善資產采購合同、明確資產驗收標準。采購合同作為資產驗收的標準文件，采購合同應該對資產的各項參數(shù)及要求要明晰化，數(shù)量化、具體化、以提高資產驗收的質量，把好資產入口關。（2）建立健全資產驗收規(guī)章制度。高校應根據實際情況，建立適合本校情況的資產驗收管理制度，校內各單位也可根據實際情況建立健全資產驗收管理辦法，對資產驗收的范圍、驗收方法、驗收程序、驗收責任沒有進行明確。（3）建立資產驗收專家?guī)旎蛸Y產驗收專家小組。高校對于那些金額較大，技術參數(shù)較為復雜的儀器設備、軟件等資產，可根據資產的種類和特性，考慮建立校內外驗收專家?guī)旎蝌炇諏＜倚〗M，按資產特性組成不同專家組對資產進行專業(yè)化的驗收，確保資產的質量，提高資產驗收水平。

（四）資產配置使用風險防控

（1）資產配置要嚴格把關。①嚴格按照上級有關文件的規(guī)定執(zhí)行資產配置標準，對于未達到資產報廢年限的資產而申請報廢的資產要嚴格鑒定把關，并制定相關的資產鑒定制度。②嚴格按需配置，按配套條件完善程度配置資產。資產管理部門可依據需求部門的同類資產的存量情況審核資產配置計劃，杜絕重復配置；對于尚未落實安裝場地和條件的資產配置項目，可暫緩審批，杜絕資產閑置浪費。（2）建立資產清查長效機制。高校可通過建立資產清查制度，定期或不定期對全校各單位進行全面清查或抽查，確保資產賬實相符，確保資產安全完整。（3）建立資產信息化管理系統(tǒng)。高校應基于學校智慧化校園數(shù)字平臺，運用統(tǒng)一的數(shù)據信息標準和數(shù)據共享標準，集成與資產管理相關的各個業(yè)務信息系統(tǒng)，構建安全、完整、可擴展、適用、先進的信息化平臺，實現(xiàn)數(shù)據共享、流程共享、使用共享，實現(xiàn)與學校智慧化校園平臺的各類業(yè)務系統(tǒng)軟件的無縫對接及各業(yè)務系統(tǒng)公共數(shù)據的實時交換和共享，實現(xiàn)在手機移動終端上對資產管理全業(yè)務進行操作，以提高資產管理水平。（4）高校內部各部門應提高對資產管理工作的重視程度，應建立資產日常管理辦法和落實資產專職管理人員，確保資產管理有章可循，專人專管，規(guī)范和約束資產管理行為。

（五）資產處置風險防控

（1）建立健全資產處置制度。高校應根據有關文件的規(guī)定，建立健全有關資產處置的規(guī)章制度，對資產處置的范圍、程序、方式方法、處置收入、監(jiān)督和責任進行制度化的規(guī)定，規(guī)范資產處置行為，確保資產處置有章可循，行之合規(guī)。（2）對于沒有明確規(guī)定報廢資產殘值回收單位的地區(qū)的高校，可考慮通過公開招標方式建立報廢資產定點回收單位庫，經過審批后的學校報廢資產，可由學校資產處置工作小組從定點回收單位備選庫中抽取若干家回收單位，按照現(xiàn)場踩勘，限時報價，價高中標原則確定候選中標單位，杜絕報廢資產處置過程中出現(xiàn)回收商串標、圍標的現(xiàn)象。（3）嚴把資產報廢處置審批關。高校應建立處置資產的鑒定機制和機構，特別對于報廢資產要嚴格進行鑒定，必要時可邀請第三方鑒定機構進行鑒定，對于達不到報廢條件或仍可滿足使用條件的資產不予審批處置，應繼續(xù)使用，確保資產的使用效益，杜絕資產流失。（4）建立資產處置公開制度。對于審批后可進行處置的資產殘值，應按相關文件規(guī)定進行公開拍賣處置，并把處置情況及時公開，處置收入及時上繳，學校應成立由資產管理部門、財務部門、審計部門、紀檢部門成立的資產處置工作小組，負責資產處置工作，確保資產處置有序、合規(guī)、公開、透明。