信訪的定性定位與信訪的法治化

關(guān)鍵詞 信訪 定性 定位 法治

基金項(xiàng)目：2019年海南省社科規(guī)劃課題“三亞學(xué)院學(xué)科共建項(xiàng)目”《旅游社區(qū)信訪矛盾化解的社工參與研究》;項(xiàng)目編號(hào)：HNS K（GJ）19-12。

作者簡(jiǎn)介：高益青，三亞學(xué)院法學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，海南信訪研究中心副主任，博士，講師，研究方向：政治學(xué)理論、信訪理論與實(shí)務(wù)。

中圖分類號(hào)：D632 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.177

如果從2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”算起，我國(guó)的“法治化”運(yùn)動(dòng)持續(xù)開(kāi)展多年，業(yè)已成為這個(gè)時(shí)代不可抗拒的洪流，信訪制度自然也不能置身事外，于是“信訪法治化”也成為這項(xiàng)制度在當(dāng)代所面臨的最為重要的任務(wù)。

一、“信訪法治化”已取得的進(jìn)展及各方對(duì)它的評(píng)價(jià)和期待

從2005年修訂的《信訪條例》算起，十五年來(lái)我國(guó)已經(jīng)發(fā)布了大量以信訪為主題的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件：北京市信訪矛盾分析研究中心在《全國(guó)信訪法律文件匯編》中收錄了68件;國(guó)家信訪局編纂的《全國(guó)信訪法規(guī)規(guī)章制度匯編》則收錄了309件;而另?yè)?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅省一級(jí)單位出臺(tái)的各類信訪法規(guī)文件就多達(dá)1500多件 。

從數(shù)量上來(lái)看，“信訪法治化”的力度不可謂不大。當(dāng)然，信訪法律文件在轉(zhuǎn)化為法治建設(shè)的實(shí)際成果時(shí)難免會(huì)有所打折，但是我們?nèi)匀荒芸吹饺缦碌倪M(jìn)步：

1.程序規(guī)范基本建立。

2.訴訪分流初步形成。

3.責(zé)權(quán)統(tǒng)一初見(jiàn)成效。

然而，信訪工作者和研究者們并沒(méi)有止步于此，他們?cè)趯?duì)“信訪法治化”的進(jìn)展做出評(píng)價(jià)的同時(shí)又產(chǎn)生了新的期待。

歸納起來(lái)，大約有三類：

（一）滿足于現(xiàn)有進(jìn)展并期待繼續(xù)完善和提高信訪工作的規(guī)范化

持這類意見(jiàn)的人對(duì)當(dāng)前“信訪法治化”的進(jìn)展與方式表示滿意或至少不持異議，主要謀求在已有的法律文件框架內(nèi)細(xì)化和完善信訪的工作。如有研究者就認(rèn)為：“信訪法治化在立法層面已經(jīng)有了一定的進(jìn)展，然而在執(zhí)法和守法層面仍不盡如人意”，他以在實(shí)踐中存在的領(lǐng)導(dǎo)批條現(xiàn)象為例提出要嚴(yán)格依法運(yùn)行各項(xiàng)權(quán)力 。還有學(xué)者認(rèn)為：當(dāng)前的信訪制度雖然也有了程序的規(guī)定，但是“主要是信訪機(jī)構(gòu)的操作流程，而不是對(duì)信訪參與者行為的剛性約束和保護(hù)”。

因此，他認(rèn)為：必須推進(jìn)信訪的“程序法治化” ?？偟膩?lái)說(shuō)，這類意見(jiàn)多與實(shí)務(wù)有關(guān)，其著眼點(diǎn)往往會(huì)聚焦于貫徹落實(shí)已有的法律規(guī)范，比較傾向于在操作層面提高“信訪法治化”。

（二）主張推進(jìn)《信訪法》的出臺(tái)以統(tǒng)合各體系各部門(mén)的信訪工作

相對(duì)而言，科研人員和法學(xué)家們?cè)谧约旱难芯恐型ǔＲ矔?huì)提出一些與操作層面有關(guān)的建設(shè)性意見(jiàn)，但是或許是因?yàn)楦觾A向于形而上的討論，他們往往會(huì)從學(xué)理層面進(jìn)一步觀察和評(píng)價(jià)“信訪法治化”，既有“對(duì)中國(guó)特色性制度正當(dāng)性與功能價(jià)值、信訪法治化建設(shè)必要性與可能性的質(zhì)疑批判”，也有“對(duì)微觀信訪制度和信訪運(yùn)行機(jī)制法治化構(gòu)造的疑慮擔(dān)心” 。從法律規(guī)范性文件的數(shù)量上看，我國(guó)在信訪法治建設(shè)上投入的精力不可謂不大，為何還會(huì)有這么悲觀的看法會(huì)流露出來(lái)？對(duì)此，國(guó)家信訪局副局長(zhǎng)張恩璽指出：一方面《信訪條例》執(zhí)行不到位，另一方面《信訪條例》自身還存在法律位階較低、規(guī)范范圍較窄，以及與相關(guān)的法律法規(guī)銜接不夠等問(wèn)題 。顯而易見(jiàn)，這兩者之間是存在一定因果關(guān)系的。

一則，全國(guó)性的信訪法律類規(guī)范僅有一部，而且還是行政法規(guī)，盡管它在一定程度上推動(dòng)了信訪工作的程序化、規(guī)范化，但遠(yuǎn)還沒(méi)有涵蓋國(guó)家信訪工作的全部 。作為行政法規(guī)的《信訪條例》，主要是對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的信訪工作進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范的，對(duì)于其它權(quán)力機(jī)關(guān)并無(wú)法定效力，“實(shí)踐中涉及的黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院、軍隊(duì)以及人民團(tuán)體的信訪工作都只是參照?qǐng)?zhí)行……工作的系統(tǒng)性和規(guī)范化難以保證?！?因此，大多數(shù)專家學(xué)者堅(jiān)信：“新《信訪條例》也只能是信訪法治化進(jìn)程中的一個(gè)暫時(shí)的過(guò)渡” 。

二則，信訪的規(guī)范雖多，但“制度化并不等于法治化” ，絕大多數(shù)規(guī)范還停留于文件，“迫切需要對(duì)信訪工作的一些體制等重大進(jìn)行法律確認(rèn)” 。這種確認(rèn)必須要上升到法律層面，即使是像《信訪條例》這樣的行政法規(guī)，本身也是權(quán)威性不足的。因?yàn)槭芟抻诜晌浑A，一旦與上位法沖突，“《信訪條例》只能讓位于其他法律，信訪部門(mén)與工作人員也將不會(huì)嚴(yán)格按照規(guī)章辦事，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)隨意‘批條也就不會(huì)那么讓人意外了” 。此外，受限于法律位階，《信訪條例》也不能落實(shí)公民的信訪權(quán)。例如，朱最新、朱孔武指出：“從行政法的角度觀察，信訪并非政府機(jī)關(guān)的權(quán)力，而是個(gè)人權(quán)利的一種”。在他們看來(lái)，信訪權(quán)的權(quán)利屬性比較復(fù)雜，既包含“作為原權(quán)利的公權(quán)利”，也包含“作為救濟(jì)權(quán)的公權(quán)利”，而“在我國(guó)，規(guī)范信訪制度最高層級(jí)的法律文件是《信訪條例》”，根據(jù)《立法法》，信訪權(quán)作為公民基本權(quán)利只能是法律保留的事項(xiàng)，這個(gè)“僅僅是為了規(guī)范信訪部門(mén)對(duì)于信訪事項(xiàng)處理工作流程”的《信訪條例》是無(wú)權(quán)賦予公民權(quán)利的 。由此看來(lái)，除了立法制定一部《信訪法》來(lái)賦予公民信訪權(quán)之外，徹底解決公民在信訪活動(dòng)中受到的不公正對(duì)待，以及《信訪條例》本身的違憲越權(quán)問(wèn)題就別無(wú)它法。

綜合來(lái)看，推進(jìn)《信訪法》出臺(tái)似乎已經(jīng)成為了信訪理論界的共識(shí)：無(wú)論是解決信訪權(quán)的來(lái)源和權(quán)利屬性 ，還是基于信訪“良法”的思考 ，抑或是將信訪“真正納入法制化軌道” ，抑或是“為信訪工作提供法律支持 ，抑或是調(diào)和信訪存廢之爭(zhēng) ，抑或是為了“控權(quán)保民” ，抑或是成為“信訪法治化的先導(dǎo)與綱領(lǐng)” ，抑或是“賦予信訪人信訪的法律權(quán)利” ，抑或是推動(dòng)信訪“從舊制度邁向新制度”等等 。

二、信訪的定性定位在當(dāng)前“信訪法治化”進(jìn)程中的重要性

在“信訪法治化”取得第一階段成效之后，大多數(shù)信訪工作者和研究者同意應(yīng)該推進(jìn)《信訪法》的出臺(tái)。然而，從2005年至今十四年過(guò)去了，《信訪法》仍然在討論而不是現(xiàn)實(shí)之中。對(duì)此，明春德認(rèn)為：“制定出臺(tái)《信訪法》，必然會(huì)遇到許多阻力和障礙”，這是因?yàn)槔碚摻绾蛯?shí)務(wù)界對(duì)于“信訪制度正當(dāng)性與功能價(jià)值”和“信訪法治化建設(shè)的必要性與可能性”是存在質(zhì)疑和爭(zhēng)論的 。換而言之，信訪到底是不是一種與法治精神兼容的制度？如果與法治的根本精神不相容，只是臨時(shí)性、過(guò)渡性、補(bǔ)充性、底線性的措施，那么信訪的法治化就意味著自身遲早要在法治化的進(jìn)程中被消解，被其它更符合法治精神的制度所取代。于建嶸就曾提出了信訪的“法律治標(biāo)之策”——“強(qiáng)化各級(jí)司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，由司法機(jī)關(guān)來(lái)承辦目前積壓在信訪部門(mén)的案件”;和“政治治本之策”——“撤銷各級(jí)政府職能部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督‘一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織” 。

應(yīng)星在探討“信訪是否可能與行政法治化的進(jìn)程相協(xié)調(diào)”的問(wèn)題時(shí)得出了一個(gè)折中的結(jié)論，即：“信訪救濟(jì)與法治之間亦敵亦友的悖論關(guān)系”。在他看來(lái)，信訪可以被定義為“底線救濟(jì)”，運(yùn)用于“司法救濟(jì)拒絕保證私權(quán)時(shí)”“司法救濟(jì)導(dǎo)致實(shí)體正義失落時(shí)”等等法治建設(shè)尚未完善的非常時(shí)期。顯而易見(jiàn)，在這里，信訪的地位是臨時(shí)性的，隨著法治化進(jìn)程的深入，法治建設(shè)的完善，信訪相對(duì)于行政訴訟和行政復(fù)議的“過(guò)濾機(jī)制、補(bǔ)充機(jī)制和疑難處理機(jī)制”也會(huì)不復(fù)存在 。

廖秀健進(jìn)一步指出：信訪法治化的困境不只是在一開(kāi)始就會(huì)出現(xiàn)，而且“信訪法治化在取得某一階段性成果后，就又會(huì)引起關(guān)于信訪存廢的大討論”。其原因在于：“一是信訪制度成熟了，理應(yīng)與司法體系統(tǒng)一，將其納入司法體系具有很強(qiáng)的可行性;二是隨著法律體系的完善和司法救濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越多的難題可以經(jīng)由法律渠道解決，可以不依賴信訪;三是信訪制度向紀(jì)檢監(jiān)察與民意匯集方向發(fā)展，會(huì)被其同化，信訪分離出去的職能由其他制度替代?！?/p>

據(jù)此，即使國(guó)家沒(méi)有主動(dòng)采納于建嶸教授的建議，“信訪法治化”推進(jìn)到一定的程度后也會(huì)自然而然地實(shí)現(xiàn)信訪被更符合法治精神的其它制度所替代。

由此可見(jiàn)，如果信訪制度既與法治精神相悖，又沒(méi)有什么獨(dú)特的和不可取代的功能，那么從法律層面賦予它地位是毫無(wú)道理的。與之相反，給信訪立法反而使得信訪侵奪司法救濟(jì)職能的問(wèn)題合法化，出現(xiàn)學(xué)者們所說(shuō)的“逆法治化” 。因此，信訪的定性很重要，只有定性準(zhǔn)確，才能定位合理——斷定在法治和憲政的框架內(nèi)能不能找到它的一席之地。正如明春德所言：“對(duì)信訪制度進(jìn)行法治化構(gòu)造，首先必須弄清楚信訪制度‘是什么、‘干什么、‘放到哪里等幾個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題” 。

關(guān)于信訪的定性和定位，目前有分量的研究并不多，直接以信訪的定性或者定位研究為題目的論文也“幾乎不到30篇” 。歸納起來(lái)，關(guān)于信訪的定性與定位目前大概有如下幾類：

1.定性為同時(shí)具有政治參與、糾紛化解、法律與政策協(xié)商、以及社會(huì)剩余事務(wù)兜底等多重功能的復(fù)合性制度，在憲政和法治框架中的定位不明 。

2.定性為以政治參與、權(quán)力監(jiān)督為主的政治制度，定位平行于司法制度 。

3.定性為以投訴受理、糾紛化解為主的行政制度，定位平行于司法制度 。

4.定性為權(quán)利救濟(jì)的補(bǔ)充形式或過(guò)渡形式或替代形式，定位低于司法制度 。

5.定性為國(guó)家活力的“健康免疫”和國(guó)家道德的“良心檢驗(yàn)”的制度，定位于超越一般國(guó)家機(jī)關(guān) 。

以上可見(jiàn)，信訪的定位和定性實(shí)際上是與其功能有密切的關(guān)系。尤其是信訪的定位，“即信訪制度所要承載的功能在整個(gè)政治體系中處于什么樣的位置” 。鄭廣淼指出：當(dāng)前學(xué)界通常采用兩個(gè)維度來(lái)探討這個(gè)問(wèn)題，即“應(yīng)然維度”和“實(shí)然維度”。但是，不管是從哪個(gè)維度來(lái)考察問(wèn)題，都存在一定的不利因素。如果單從應(yīng)然功能來(lái)討論信訪的定位，那么討論本身就未免有理想主義的色彩。須知，信訪制度的政治功能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)在的權(quán)利救濟(jì)功能，這既不符合最初的制度設(shè)計(jì)，更不是偶然的現(xiàn)象，其背后蘊(yùn)藏著深刻的原因。而且“權(quán)利救濟(jì)功能已經(jīng)內(nèi)化于信訪制度本身”，在給信訪定位時(shí)，“弱化甚至取消信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能，等于變相剝奪信訪制度的存在價(jià)值與作用空間” 。事實(shí)上，當(dāng)前大部分根據(jù)權(quán)利救濟(jì)功能來(lái)給信訪做的定位都是無(wú)法真正納入憲政和法治框架當(dāng)中的，僅僅作為司法救濟(jì)的行政替代手段，不但無(wú)法與法治兼容，而且其地位也是處于朝不保夕的狀態(tài)。因此，要想真正做到在法治框架內(nèi)給信訪定位，似乎不得不放棄或取消信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能不可。由是觀之，不管是根據(jù)應(yīng)然功能還是實(shí)然功能，信訪的定位都處于兩難困境：從實(shí)然功能出發(fā)，解決不了信訪救濟(jì)與司法救濟(jì)的關(guān)系;從應(yīng)然功能出發(fā)，往往又不能強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)制度的功能變遷，畢竟信訪的權(quán)利救濟(jì)功能不是制度設(shè)計(jì)的結(jié)果而是社會(huì)與國(guó)家之間博弈的結(jié)果，經(jīng)歷住了歷史的考驗(yàn)。可以推斷：在行政權(quán)力獨(dú)大的體制下，即便強(qiáng)制取消信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，社會(huì)也會(huì)另外選擇行政救濟(jì)渠道，司法的權(quán)利救濟(jì)渠道仍然會(huì)受到侵奪。

三、信訪“國(guó)家最高救濟(jì)”的定性與“超越一般國(guó)家機(jī)關(guān)”的定位

張宗林和鄭廣淼在談及信訪的定性與定位問(wèn)題時(shí)提出：“應(yīng)當(dāng)采用宏觀的、大視野的研究視角來(lái)綜合透視信訪的定性與定位問(wèn)題” 。明春德指出：“盡管我國(guó)信訪法治化起步并不晚，但現(xiàn)有的信訪法規(guī)并沒(méi)有解決信訪的法律定位問(wèn)題。《信訪條例》的出臺(tái)和修改僅僅只是縱向意義的信訪工作體制的法治化，橫向意義上相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)之間如何銜接與合作依舊闕如，這正是《信訪法》接下來(lái)應(yīng)該調(diào)整的內(nèi)容?！?由此推斷，信訪的定性與定位就是協(xié)調(diào)不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間關(guān)系，而在這方面，田文利提出了如下觀點(diǎn)：

首先，他把信訪的意義上升到了“保守或?qū)崿F(xiàn)國(guó)家倫理價(jià)值的高度”。在他看來(lái)，信訪協(xié)調(diào)不只是彌合沖突，而是能發(fā)揮“理性反思、高度整合”的功能，這個(gè)功能要求信訪“應(yīng)當(dāng)將國(guó)家的整體目標(biāo)作為最高價(jià)值，以國(guó)家的倫理、國(guó)家的公義為追求目標(biāo)”。所以，信訪的整合已不僅僅是針對(duì)幾個(gè)不同的部門(mén)，而是“站在更高的立場(chǎng)上，來(lái)協(xié)調(diào)道德、政治、經(jīng)濟(jì)、法律等幾個(gè)層面的問(wèn)題” 。

其次，他提出：把信訪在憲政框架層面中的位置定位為“超越一般國(guó)家機(jī)關(guān)”。在國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置層面，“與立法、執(zhí)法和司法并列”——這是一個(gè)非常大膽而又極富開(kāi)創(chuàng)性的看法 。這一創(chuàng)見(jiàn)是與他對(duì)信訪的定性分不開(kāi)的。早在把信訪視為“保守國(guó)家倫理價(jià)值的機(jī)制”之時(shí)，他就聲稱：“這個(gè)國(guó)家倫理存在于國(guó)家法律之前，而且透過(guò)全部的法律活動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家公義這種倫理要求的” 。隨后，信訪又被他具體定性為：“彰顯‘國(guó)家之愛(ài)”“承載‘人民之信”和“促進(jìn)‘和諧關(guān)系”等十項(xiàng)崇高的國(guó)家層面的制度 。然而令人遺憾的是，唯獨(dú)在“權(quán)利救濟(jì)”方面，他依舊將之定性為“簡(jiǎn)便高效的‘權(quán)利救濟(jì)”的法定制度，主張“信訪起到一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能” 。

盡管如此這一主張還是給了我們深刻的啟示。如果我們把信訪定性為“國(guó)家最高救濟(jì)手段”，那么他給信訪的“超越一切權(quán)力形式”和“實(shí)現(xiàn)國(guó)家倫理價(jià)值的機(jī)制”的定位就決不是無(wú)稽之談。參考英國(guó)歷史上大法官代表國(guó)王實(shí)施的國(guó)家最高救濟(jì)對(duì)英格蘭法治發(fā)展的作用，人們不難在“法治化”的浪潮中找到信訪的使命和意義。而當(dāng)我們?nèi)园研旁L停留在行政救濟(jì)來(lái)理解時(shí)，誰(shuí)也不敢這么去想，因?yàn)檫@樣做看起來(lái)就是把“人治”凌駕于“法治”之上，直接違背“法治”精神。

四、信訪作為國(guó)家層面最高救濟(jì)的制度創(chuàng)新思路

以田文利教授為代表，一些學(xué)者提出或支持把信訪制度改革成為國(guó)家的最高救濟(jì)制度。田文利教授的觀點(diǎn)是：建立一個(gè)與立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)相平行的、獨(dú)立的“信訪委員會(huì)”，而李秋學(xué)教授的意見(jiàn)則是“將信訪機(jī)構(gòu)定位于公民權(quán)利保護(hù)機(jī)關(guān)”，或稱“人權(quán)保護(hù)委員會(huì)” 。

這兩位學(xué)者的設(shè)想具有較大的共同點(diǎn)：其一，都是在國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)“全國(guó)人民代表大會(huì)”之下來(lái)設(shè)立;其二，都是獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，“只對(duì)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”;其三，都有權(quán)力監(jiān)督政府、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)，但不能隨意干涉這些國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)而只能充當(dāng)“第二層位的權(quán)力”。

當(dāng)然，二者也是存在差異的：李秋學(xué)教授更傾向于以西方“人權(quán)委員會(huì)”為藍(lán)本，其設(shè)想更接近于西方的議會(huì)監(jiān)察專員或申訴專員制度，這種主張?jiān)?jīng)被很多人提出過(guò)，甚至已經(jīng)被概括為改革信訪制度的“專門(mén)委員會(huì)模式” 。對(duì)此，林來(lái)梵教授從比較法的角度對(duì)其考察后并不十分看好 。相比之下，田文利教授的觀點(diǎn)則更接近于理論突破：他認(rèn)為信訪委員會(huì)應(yīng)該比立法、司法和行政機(jī)關(guān)都更具權(quán)威性，“其地位應(yīng)當(dāng)在三者之上”。但是由于我國(guó)憲法的限制，立法機(jī)關(guān)“全國(guó)人民代表大會(huì)”已然具有國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，信訪委員會(huì)不可能再超越它，因此只能在其之下但并不內(nèi)設(shè)于它。然而，從其后續(xù)的設(shè)想——“信訪的問(wèn)題來(lái)自各個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)……為此就要有立法信訪、執(zhí)法信訪和司法信訪”——來(lái)看，信訪委員會(huì)連全國(guó)人民代表大會(huì)也要一起監(jiān)督的，在他的關(guān)系示意圖中，這時(shí)全國(guó)人大又成了與政府、法院、檢察院平行的單純的立法機(jī)關(guān) 。

因此，受以上學(xué)者的啟發(fā)，本文也不揣淺陋提出以下幾點(diǎn)信訪改革的思路：

1.信訪不再承擔(dān)政治參與、權(quán)力監(jiān)督、社會(huì)動(dòng)員和政策反饋等政治功能，而只承擔(dān)國(guó)家最高救濟(jì)的單一功能。

2.國(guó)家和省級(jí)信訪局升級(jí)為國(guó)家信訪委員會(huì)及其在各省的分支和派出機(jī)構(gòu)，與省級(jí)以下黨政機(jī)關(guān)、行政職能部門(mén)及各種企事業(yè)單位的信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行剝離。信訪委員會(huì)及其在各省的派出機(jī)構(gòu)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)、具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的最高救濟(jì)機(jī)關(guān)。因此，“信訪委員會(huì)是獨(dú)立的機(jī)關(guān)，不隸屬任何一個(gè)機(jī)關(guān)，是專門(mén)處理信訪問(wèn)題的機(jī)關(guān)” 。

3.國(guó)家信訪委員會(huì)不僅是國(guó)家最高救濟(jì)機(jī)關(guān)也是最后的救濟(jì)機(jī)關(guān)，換而言之，“信訪立法要規(guī)定信訪案件的條件為窮盡救濟(jì)原則，即已經(jīng)在立法階段、執(zhí)法階段、司法階段走盡了所有可能的程序，再也無(wú)法救濟(jì)了” 。

4.信訪的權(quán)力雖然很大，但是“是第二層位的權(quán)力形態(tài)”，具有“被動(dòng)、慎重的品格” 。這意味著：“第一層位的權(quán)力能夠正常發(fā)揮功能的時(shí)候，這個(gè)層位的權(quán)力一般不發(fā)揮作用，只有當(dāng)立法、行政、司法權(quán)力運(yùn)行發(fā)生問(wèn)題時(shí)，信訪權(quán)力才會(huì)被信訪人‘激活啟動(dòng)” 。信訪委員會(huì)也有其權(quán)力邊界，“應(yīng)充分尊重被信訪機(jī)關(guān)所作出的處理結(jié)果，承認(rèn)其效力先定原則” 。

5.信訪委員會(huì)應(yīng)當(dāng)充分實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，充分借鑒學(xué)習(xí)司法裁判模式，信訪人與被信訪人或其雙方代表進(jìn)行公平博弈，由信訪委員會(huì)責(zé)成合議庭進(jìn)行裁決，合議庭成員也可以雙方當(dāng)事人自由選擇。

五、結(jié)語(yǔ)

由于信訪制度一直在政治功能與行政功能間“左右為難”，信訪的定性定位也就一直“搖擺不定”，信訪的立法也就遲遲得不到推動(dòng)。歷史地看，信訪行政功能對(duì)政治功能的侵奪恰好反映出：在國(guó)家與社會(huì)的博弈中，即使國(guó)家擁有壓倒性力量，社會(huì)仍然有辦法設(shè)法讓國(guó)家做出讓步。

由此觀之，信訪制度成為權(quán)利救濟(jì)手段，乃是特定體制和情境下的人民的選擇、社會(huì)的選擇。在當(dāng)前行政集權(quán)的大環(huán)境中，要想不讓信訪完全侵奪司法的領(lǐng)域就只能把它改造為具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的最高權(quán)利救濟(jì)手段。

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