高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理重難點(diǎn)問(wèn)題研究

俞奕奇

摘 要：本文通過(guò)闡述高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的必要性，對(duì)當(dāng)前高校在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理中存在的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析，提出了一系列對(duì)策建議，以供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：高校;預(yù)算績(jī)效管理;難點(diǎn)問(wèn)題

一、高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的必要性

1.全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是國(guó)家深化財(cái)政預(yù)算體制改革的重要內(nèi)容

2018年9月出臺(tái)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的全面實(shí)施提出了關(guān)鍵的指導(dǎo)性意見。2019年初，財(cái)政部印發(fā)的《2019年預(yù)算績(jī)效管理重點(diǎn)工作任務(wù)》，明確了包括構(gòu)建分行業(yè)分領(lǐng)域的績(jī)效指標(biāo)體系、出臺(tái)一系列預(yù)算績(jī)效管理制度在內(nèi)的多項(xiàng)工作任務(wù)。2019年7月，財(cái)政部出臺(tái)了《中央部門預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，正在全國(guó)范圍內(nèi)緊鑼密鼓地展開，全國(guó)各地都相繼出臺(tái)了一系列管理辦法，涌現(xiàn)了一系列創(chuàng)新舉措，進(jìn)一步加快了推進(jìn)全面實(shí)施績(jī)效管理的步伐，逐漸形成 “花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的管理機(jī)制。

2.提升高校治理能力，完善高校內(nèi)部制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量?jī)?nèi)涵式發(fā)展

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，財(cái)政收入增速放緩， 2019年底召開的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議明確提出了2020年各地政府“過(guò)緊日子”的要求，實(shí)行一般性支出大力壓減、不必要的項(xiàng)目支出堅(jiān)決取消、新增項(xiàng)目支出從嚴(yán)控制、原則上不開新的支出口子等舉措。在此背景下，高校如何做好資源配置，將有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大的效用成為關(guān)乎高校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的問(wèn)題。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，不失為一種提升高校治理能力的強(qiáng)有力手段。

二、高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理中存在的難點(diǎn)及突出問(wèn)題

近幾年，高校緊跟國(guó)家預(yù)算體制改革的步伐，不斷探索預(yù)算績(jī)效管理的新模式，在高校范圍內(nèi)逐漸樹立預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)，高校預(yù)算績(jī)效管理工作也逐步規(guī)范。高校新出臺(tái)的系列校內(nèi)制度辦法，尤其是各類資金管理辦法、考評(píng)管理辦法等都會(huì)涵蓋包括“實(shí)行績(jī)效管理”“全過(guò)程績(jī)效管理”“與績(jī)效考評(píng)掛鉤”等表述，這充分展現(xiàn)了高校預(yù)算體制改革初見成效，高校預(yù)算績(jī)效管理的初步框架已基本確立，為高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。但是，總結(jié)近幾年推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的經(jīng)驗(yàn)，高校在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理方面還存在以下亟待解決的難點(diǎn)問(wèn)題。

1.科學(xué)合理設(shè)計(jì)高?？?jī)效指標(biāo)體系存在一定困難

首先，高?？?jī)效指標(biāo)體系的制定缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。教育行業(yè)目前還未出臺(tái)相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)管理體系，高校在探索制定各自的績(jī)效指標(biāo)體系時(shí)缺乏參考依據(jù)，只能依靠高校各業(yè)務(wù)部門提供的績(jī)效指標(biāo)作為構(gòu)建高校自身績(jī)效指標(biāo)體系的來(lái)源。業(yè)務(wù)部門所選取的績(jī)效指標(biāo)是否科學(xué)，是否能全面真實(shí)地反映高校教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)等方面的發(fā)展情況，缺乏專業(yè)的評(píng)定。

其次，在高?？?jī)效指標(biāo)體系中，如何設(shè)定績(jī)效指標(biāo)值是一大難點(diǎn)。從高等教育行業(yè)領(lǐng)域的角度出發(fā)，指標(biāo)值的設(shè)定缺乏橫向可比性。由于高校間戰(zhàn)略定位不同，各自所設(shè)定的指標(biāo)值也會(huì)存在差異，僅依靠所設(shè)定指標(biāo)值的高低來(lái)判斷高校設(shè)定的績(jī)效指標(biāo)值是否合理缺乏科學(xué)依據(jù)。從高校內(nèi)部管理的角度出發(fā)，高校業(yè)務(wù)部門在設(shè)定績(jī)效指標(biāo)時(shí)往往缺乏必要的可行性研究，績(jī)效指標(biāo)值通常根據(jù)業(yè)務(wù)部門對(duì)自身完成績(jī)效目標(biāo)能力的評(píng)估定位設(shè)定，存在為了達(dá)成績(jī)效指標(biāo)而降低指標(biāo)值的風(fēng)險(xiǎn)。

2.績(jī)效監(jiān)控與高校業(yè)務(wù)實(shí)際存在矛盾，容易使績(jī)效監(jiān)控工作流于形式

財(cái)政部最新出臺(tái)的《中央部門預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2019〕136號(hào)）明確了績(jī)效監(jiān)控的全流程和持續(xù)性的特點(diǎn)，績(jī)效監(jiān)控的方式為中央部門日常監(jiān)控和財(cái)政部定期監(jiān)控相結(jié)合的方式，強(qiáng)調(diào)了中央部門進(jìn)行績(jī)效監(jiān)控的時(shí)點(diǎn)為每年的8月，對(duì)1？月的預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度開展績(jī)效監(jiān)控匯總分析。財(cái)政部駐各地監(jiān)管局在財(cái)政部文件的基礎(chǔ)上將績(jī)效監(jiān)控的時(shí)點(diǎn)由年中監(jiān)控拓展按季度進(jìn)行績(jī)效監(jiān)控。高校在傳達(dá)上級(jí)部門要求按季度開展績(jī)效監(jiān)控工作的過(guò)程中也遇到了不小的阻力。

首先，高校承擔(dān)著匯集人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化傳承創(chuàng)新和社會(huì)服務(wù)為一體的歷史性重任，所謂“十年樹木，百年樹人”，高等教育的成效不是一朝一夕就能夠達(dá)成的，需要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的積累與沉淀。高等教育當(dāng)年所呈現(xiàn)的績(jī)效完成情況，反映的是一個(gè)長(zhǎng)期積淀的成效，很難精確到季度。

其次，高?？蒲泄芾聿块T對(duì)于績(jī)效監(jiān)控難以適應(yīng)。區(qū)別于一般行政性支出，針對(duì)科研項(xiàng)目按季度開展的績(jī)效監(jiān)控過(guò)于頻繁，績(jī)效監(jiān)控的填表任務(wù)通過(guò)高校科研部門層層下達(dá)，增加了基層科研人員的負(fù)擔(dān)，與國(guó)家所提倡的“科研放管服”“減表行動(dòng)”等相違背。

最后，為避免對(duì)高校正常教學(xué)科研造成影響，涉及維修改造等工程類項(xiàng)目通常在寒暑假進(jìn)行，按季度的績(jī)效監(jiān)控也不甚適用，只能大致籠統(tǒng)填報(bào)，存在為了填績(jī)效監(jiān)控表格而做績(jī)效監(jiān)控的情況，實(shí)際績(jī)效監(jiān)控的作用很難有效發(fā)揮。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不高，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用不理想

目前高校的績(jī)效評(píng)價(jià)基本上采取的是以項(xiàng)目實(shí)施單位績(jī)效自評(píng)為主，主管部門績(jī)效抽評(píng)為輔的績(jī)效評(píng)價(jià)模式。通過(guò)近幾年高校開展的預(yù)算績(jī)效自評(píng)的實(shí)踐，在績(jī)效評(píng)價(jià)階段存在的問(wèn)題如下。

第一，高?？?jī)效自評(píng)的質(zhì)量有待提高。高校通常按照上級(jí)主管部門布置的任務(wù)要求開展自評(píng)，自評(píng)過(guò)程常流于形式，很難真實(shí)反映項(xiàng)目績(jī)效開展情況，難以與績(jī)效目標(biāo)直接掛鉤。

第二，項(xiàng)目單位的績(jī)效自評(píng)結(jié)果是否客觀，缺乏一個(gè)獨(dú)立的專業(yè)評(píng)定機(jī)構(gòu)。部分高校聘請(qǐng)了第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效情況開展檢查和審計(jì)評(píng)價(jià)，但由于第三方中介機(jī)構(gòu)通常對(duì)高校業(yè)務(wù)不熟悉，不具備高?？?jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，只能針對(duì)高校資金使用及高校內(nèi)控管理等方面做出評(píng)價(jià)審計(jì)，很難出具切實(shí)有效的高?？?jī)效管理評(píng)價(jià)報(bào)告。

第三，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用難以落到實(shí)處。在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方面，高?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用仍處于探索階段，僅停留在各種管理辦法的字面上，實(shí)際執(zhí)行中并未真正實(shí)現(xiàn)與獎(jiǎng)懲掛鉤，且缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。高校中承擔(dān)績(jī)效評(píng)價(jià)職能的部門和掌握資金分配權(quán)及獎(jiǎng)懲權(quán)的部門并不統(tǒng)一，各職能部門間缺乏一個(gè)溝通的橋梁，難以對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位產(chǎn)生具有約束力的影響。

三、高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議

1.完善制度體系建設(shè)

一方面，教育主管部門應(yīng)當(dāng)制定出一套高校適用的、具有實(shí)際操作指導(dǎo)價(jià)值的預(yù)算績(jī)效管理制度體系標(biāo)準(zhǔn)，使各高校在實(shí)際操作過(guò)程中有據(jù)可依。另一方面，高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身特點(diǎn)，在教育主管部門制定的預(yù)算績(jī)效管理體系標(biāo)準(zhǔn)的框架內(nèi)，搭建特色鮮明、與高校發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理制度，從工作流程、部門權(quán)責(zé)、實(shí)施方案等多方面進(jìn)行明確細(xì)化的規(guī)定。

2.建立績(jī)效管理專家?guī)?/p>

首先，教育主管部門應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛征集績(jī)效研究領(lǐng)域的專家學(xué)者，建立績(jī)效管理專家?guī)欤瑢?duì)高?？?jī)效指標(biāo)體系構(gòu)建、績(jī)效監(jiān)控的實(shí)施效果及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等進(jìn)行科學(xué)把關(guān)并提供合理化建議。

其次，高校內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)組織校內(nèi)的專家，對(duì)高校發(fā)展進(jìn)行全面規(guī)劃，確定績(jī)效目標(biāo)，為構(gòu)建高校預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系提供有力保障。

最后，在進(jìn)行績(jī)效抽評(píng)和績(jī)效自評(píng)時(shí)，可從績(jī)效管理專家?guī)熘羞x取專家，對(duì)高?？?jī)效目標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的專業(yè)性、客觀性和公正性。

3.成立績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，組建績(jī)效管理專業(yè)化隊(duì)伍

高校應(yīng)當(dāng)成立專門的績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由高校領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各職能部門作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，堅(jiān)守發(fā)展的底線，切實(shí)將績(jī)效管理工作融入高校治理中。同時(shí)，高校內(nèi)部應(yīng)理順職能部門與業(yè)務(wù)部門間的關(guān)系，做到全責(zé)明確、事權(quán)財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。此外，高校還應(yīng)當(dāng)通過(guò)外部引進(jìn)、內(nèi)部培訓(xùn)、專業(yè)選拔等多種渠道建立一支具備績(jī)效管理能力的專業(yè)化隊(duì)伍，將績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組形成的意見執(zhí)行到位并最終落到實(shí)處。

4.績(jī)效監(jiān)控應(yīng)考慮高?？蒲许?xiàng)目實(shí)際

根據(jù)高?？蒲邪l(fā)展規(guī)律，科研項(xiàng)目的資金使用周期較長(zhǎng)，在高校結(jié)轉(zhuǎn)資金中占比極高。建議上級(jí)管理部門在選取績(jī)效監(jiān)控項(xiàng)目時(shí)將科研項(xiàng)目區(qū)別對(duì)待，在科研項(xiàng)目實(shí)施期內(nèi)，通過(guò)與項(xiàng)目檢查相結(jié)合等其他方式強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)控，避免出現(xiàn)“一刀切”式的績(jī)效監(jiān)控模式。同時(shí)，高校內(nèi)部也應(yīng)積極做好溝通協(xié)調(diào)，不斷強(qiáng)化績(jī)效理念，主動(dòng)用好績(jī)效監(jiān)控這一重要的管理工具。

5.強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的激勵(lì)約束機(jī)制

高校應(yīng)當(dāng)在校內(nèi)探索建立一套與高校業(yè)務(wù)發(fā)展密切銜接的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為高校對(duì)某項(xiàng)教學(xué)科研業(yè)務(wù)進(jìn)行預(yù)算安排的重要依據(jù)。對(duì)于主動(dòng)報(bào)送預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、積極開展績(jī)效監(jiān)控和年度績(jī)效目標(biāo)完成情況良好的各業(yè)務(wù)單位，高校應(yīng)給予考核獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)高校應(yīng)當(dāng)引入問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)于逾期報(bào)送績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目一律不安排預(yù)算;對(duì)于拒絕開展績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效目標(biāo)完成情況不佳的項(xiàng)目采取暫停安排下年預(yù)算并將項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果記錄部門或個(gè)人的年度考核，以起到強(qiáng)有力的約束作用。此外，評(píng)價(jià)結(jié)果和應(yīng)用應(yīng)當(dāng)在公開透明、予以公示，接受公眾監(jiān)督，不斷提升高校的公信力和治理能力。

參考文獻(xiàn)

1.財(cái)政部.關(guān)于貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》的通知（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)）.

2.財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)2019年預(yù)算績(jī)效管理重點(diǎn)工作任務(wù)的通知（財(cái)辦預(yù)〔2019〕15號(hào)）.

3.財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)《中央部門預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》的通知（財(cái)辦預(yù)〔2019〕136號(hào)）.

（責(zé)任編輯：王文龍）