國(guó)際視域下國(guó)家資歷框架實(shí)施影響的研究

歐陽(yáng)忠明 王饒若愚 閔學(xué)良

【摘要】? 從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，全球先后有150多個(gè)國(guó)家構(gòu)建了各具特色的國(guó)家資歷框架，目的是提高公民的整體技能水平，改善教育培訓(xùn)系統(tǒng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)之間的關(guān)系?？v觀近30年的發(fā)展歷程，國(guó)家資歷框架實(shí)施范式從“新自由主義”向“可持續(xù)發(fā)展”轉(zhuǎn)變，拓展了實(shí)施影響的分析框架。相關(guān)國(guó)家基本上形成了以學(xué)習(xí)成果為中心的“共同語(yǔ)言”，相關(guān)資格在勞動(dòng)力市場(chǎng)得到了一定的運(yùn)用，利益相關(guān)者逐步走向合作治理，構(gòu)建了適應(yīng)性的質(zhì)量保障體系，并開(kāi)始關(guān)注跨境資格的認(rèn)定。然而，諸多國(guó)家的實(shí)踐表明，國(guó)家資歷框架實(shí)并非所謂的“靈丹妙藥”，實(shí)施過(guò)程中仍然暴露出諸多問(wèn)題。由此，我國(guó)在實(shí)施國(guó)家資歷框架過(guò)程中需要注重：以學(xué)習(xí)成果為準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)不同語(yǔ)言的趨同;以就業(yè)邏輯為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)兩大體系的聯(lián)結(jié);以合作治理為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)利益群體的嵌入;以能力建設(shè)為中心，實(shí)現(xiàn)保障體系的匹配;以“一帶一路”發(fā)展為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)跨境資格的認(rèn)定。

【關(guān)鍵詞】? 國(guó)家資歷框架;教育政策;可持續(xù)發(fā)展范式;終身學(xué)習(xí);學(xué)習(xí)型社會(huì);成人學(xué)習(xí);社會(huì)治理;“一帶一路”

【中圖分類號(hào)】? G521? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】? A? ? ? ?【文章編號(hào)】? 1009-458x（2020）7-0023-09

伴隨著全球化競(jìng)爭(zhēng)的日益激烈，整體技能水平的提升、教育與培訓(xùn)系統(tǒng)的改革以及資歷制度的完善成為大多數(shù)國(guó)家政策關(guān)注的優(yōu)先事項(xiàng)。許多國(guó)家特別重視改善教育培訓(xùn)系統(tǒng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)之間的關(guān)系，并把構(gòu)建國(guó)家資歷框架①作為實(shí)現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)的有效政策工具。從1991年新西蘭推出的首個(gè)國(guó)家資歷框架開(kāi)始，至今全球有150多個(gè)國(guó)家先后效仿，構(gòu)建了各具特色的國(guó)家資歷框架，把其作為提升資歷透明度和相關(guān)性的一種方式，從而為更廣泛的學(xué)習(xí)成果提供認(rèn)證的機(jī)會(huì)和途徑。2017年，我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出要制定“國(guó)家資歷框架”。可以預(yù)見(jiàn)的是，國(guó)家資歷框架的實(shí)施必將成為未來(lái)我國(guó)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域工作的重中之重。雖然，國(guó)家資歷框架匯集了諸多夢(mèng)想和期望，但是歷經(jīng)了近30年的實(shí)踐，國(guó)家資歷框架是否是一種“靈丹妙藥”？能否實(shí)現(xiàn)各國(guó)的政策預(yù)期目標(biāo)？這就需要我們對(duì)各國(guó)資歷框架的實(shí)施影響進(jìn)行審視，以期發(fā)現(xiàn)相關(guān)國(guó)家資歷框架實(shí)施中存在的問(wèn)題，為我國(guó)資歷框架實(shí)施指明方向。

一、國(guó)家資歷框架實(shí)施影響的分析框架

（一）國(guó)家資歷框架實(shí)施的政策指向

在過(guò)去的幾十年間，國(guó)家資歷框架實(shí)施一直是教育與培訓(xùn)系統(tǒng)中政策和體系發(fā)展的一個(gè)突出特點(diǎn)。大多數(shù)國(guó)家往往把國(guó)家資歷框架視為超越現(xiàn)有資格體系的重要政策工具，旨在重新界定資格之間的相互關(guān)聯(lián)方式以及如何在社會(huì)中得到重視和應(yīng)用。猶如格拉博和拉澤森的觀點(diǎn)，“政策制定者之間形成的全球共識(shí)，即基于成果為導(dǎo)向的資歷框架建設(shè)已經(jīng)成為關(guān)鍵的政策工具，被視為“職業(yè)的福音”（Grubb & Lazerson， 2006， p.37）。為此，作為職業(yè)教育與培訓(xùn)改革的重要推動(dòng)力量，大多數(shù)國(guó)家的資歷框架建設(shè)呈現(xiàn)出較為一致的政策指向：“①提升教育與培訓(xùn)系統(tǒng)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的反應(yīng)能力;②建立職業(yè)教育、普通教育和高等教育之間的互通路徑;③提升教育與培訓(xùn)的質(zhì)量和靈活性;④教育與培訓(xùn)系統(tǒng)從基于投入到基于產(chǎn)出的轉(zhuǎn)變。”（Chakroun， 2010， p.200）通過(guò)對(duì)相關(guān)國(guó)家的國(guó)家資歷框架政策文本進(jìn)行梳理，博納沃爾德和科爾斯發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部系統(tǒng)的政策改革和國(guó)際上對(duì)全球勞動(dòng)力資格的認(rèn)定成為諸多國(guó)家的政策指向。內(nèi)部系統(tǒng)政策改革的目的是把其作為國(guó)家資格體系中學(xué)習(xí)水平認(rèn)定的基準(zhǔn);外部目的則是把其作為一種轉(zhuǎn)換工具，能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家之間資格水平的比較（Bjornavold & Coles， 2008）?？梢哉f(shuō)，大多數(shù)國(guó)家把資歷框架視為提升教育與培訓(xùn)的供應(yīng)質(zhì)量、提高勞動(dòng)力技能水平的一種方式，讓工作變得更體面和更具有生產(chǎn)力，從而使社會(huì)經(jīng)濟(jì)變得更具有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)性。雖然，諸多國(guó)家的資歷框架的實(shí)施政策指向趨向一致，但在近30年的發(fā)展歷程中，其實(shí)施范式卻經(jīng)歷著一場(chǎng)嬗變。

（二）國(guó)家資歷框架實(shí)施的范式嬗變

國(guó)家資歷框架是政府尋求確保高質(zhì)量教育與培訓(xùn)的基本手段，具有一定的價(jià)值導(dǎo)向，而這種價(jià)值導(dǎo)向決定了國(guó)家資歷框架實(shí)施影響的方向。從近30年的發(fā)展歷程看，國(guó)家資歷框架實(shí)施的價(jià)值導(dǎo)向經(jīng)歷了“新自由主義”向“可持續(xù)發(fā)展”范式的轉(zhuǎn)變。新自由主義理論源于哈耶克理論、新公共管理理論和華盛頓共識(shí)，將世界視為不完善的功能性市場(chǎng)。對(duì)于新自由主義來(lái)說(shuō)，解決上述不完善市場(chǎng)的公共政策是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要表現(xiàn)，目的是提高市場(chǎng)效率。全球第一代國(guó)家資歷框架有明顯的“新自由主義”影響的印記。菲利普斯認(rèn)為，新西蘭資歷框架改革從一開(kāi)始就以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重點(diǎn)，在公共部門改革中強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向（Philipps， 2003）?；谀戏菄?guó)家資歷框架的發(fā)展進(jìn)程，S.M.阿拉斯指出，該框架是新自由主義而不是民主的衍生物，目的是為了使南非經(jīng)濟(jì)在國(guó)際資本主義經(jīng)濟(jì)中具有競(jìng)爭(zhēng)力，并帶來(lái)更多的工作機(jī)會(huì)、更多的財(cái)富、更高的工資和更具競(jìng)爭(zhēng)力的技能（Allais， 2003）。揚(yáng)強(qiáng)調(diào)，20世紀(jì)90年代的國(guó)家資歷框架代表了“新自由主義經(jīng)濟(jì)中政府干預(yù)的普遍范例”，因?yàn)樗鼈兌际菫榱双@得更強(qiáng)的中央控制并為個(gè)人提供更多的選擇（Young， 2003）。科爾斯等人對(duì)20世紀(jì)90年代相關(guān)國(guó)家（主要包括英國(guó)、新西蘭、南非和澳大利亞等英語(yǔ)國(guó)家）的資歷框架政策理性進(jìn)行了梳理并指出，經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素顯然主導(dǎo)了該時(shí)期創(chuàng)建國(guó)家資歷框架的動(dòng)力，并用它來(lái)提高培訓(xùn)的數(shù)量、重點(diǎn)和質(zhì)量。與此相關(guān)的是，企業(yè)需在全球范圍內(nèi)更具競(jìng)爭(zhēng)力，并要求各國(guó)積極投資商業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，從而變得更具吸引力（Coles， Keevy， Bateman， & Keating， 2014）。

然而，伴隨著全球化的發(fā)展趨勢(shì)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的提出，新自由主義價(jià)值導(dǎo)向在國(guó)家資歷框架實(shí)施中受到越來(lái)越多的質(zhì)疑，可持續(xù)發(fā)展范式則逐漸受到歡迎?！督逃?030議程》中“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)4”（SDG4）強(qiáng)調(diào)，我們要關(guān)注教育支持人類發(fā)展、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)性的目的和相關(guān)性。對(duì)經(jīng)濟(jì)需求的回應(yīng)不以犧牲其他類型的需求為代價(jià)，因?yàn)檫@可能導(dǎo)致不平衡和扭曲的教育與培訓(xùn)系統(tǒng)，特別是職業(yè)教育與培訓(xùn)。因此，國(guó)家資歷框架應(yīng)該超越經(jīng)濟(jì)層面，開(kāi)發(fā)以終身學(xué)習(xí)為導(dǎo)向的框架，并在社會(huì)中投入使用。正如博納沃爾德和科爾斯指出的那樣，國(guó)家資歷框架可以作為“具有遠(yuǎn)見(jiàn)的工具”（Bjornavold & Coles， 2008）?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)強(qiáng)調(diào)，技能的形成不僅由經(jīng)濟(jì)需求驅(qū)動(dòng)，還包括個(gè)人和社會(huì)在更復(fù)雜的世界中不斷追求美好的生活，而在這個(gè)世界中可持續(xù)性、公平和全球公民身份是關(guān)鍵?；诖?，聯(lián)合國(guó)教科文組織為教育政策評(píng)價(jià)提供了一種新的、綜合性的評(píng)價(jià)方法：①經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視角，包括生產(chǎn)力與成長(zhǎng)、就業(yè)能力與就業(yè)創(chuàng)造以及新的工作方式;②社會(huì)公正視角，包括物質(zhì)與無(wú)形財(cái)富的重新分配以及社會(huì)包容;③可持續(xù)性視角，包括綠色經(jīng)濟(jì)、代際權(quán)利和全球公民身份（UNESCO， 2015）。該方法以平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公平和可持續(xù)性發(fā)展問(wèn)題為“分析鏡像”，為評(píng)價(jià)教育與培訓(xùn)系統(tǒng)（包括資歷框架）的影響提供了強(qiáng)有力的分析框架。國(guó)家資歷框架實(shí)施的“成功”可以通過(guò)這種改革在多大程度上實(shí)現(xiàn)與三個(gè)“鏡像”相關(guān)的積極成果來(lái)分析。從第二代國(guó)家資歷框架開(kāi)始，許多國(guó)家在資歷框架實(shí)施過(guò)程中逐漸彰顯可持續(xù)發(fā)展價(jià)值導(dǎo)向，積極響應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公平和可持續(xù)性發(fā)展的外部需求。

（三）國(guó)家資歷框架實(shí)施影響的評(píng)價(jià)要素

將國(guó)家資歷框架實(shí)施影響的討論置于可持續(xù)發(fā)展范式下，為更好地平衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公平和可持續(xù)性發(fā)展提供了機(jī)會(huì)。反過(guò)來(lái)，這對(duì)分析國(guó)家資歷框架實(shí)施影響提供了行動(dòng)方向。部分研究者在對(duì)“新自由主義”范式進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上提出了國(guó)家資歷框架實(shí)施影響分析的相關(guān)要素。S.M.阿拉斯在對(duì)16個(gè)國(guó)家的資歷框架實(shí)施影響進(jìn)行分析時(shí)把要素分為11個(gè)維度：“①提升資格系統(tǒng)的溝通;②通過(guò)學(xué)習(xí)成果來(lái)提升個(gè)人資格的透明度;③減少勞動(dòng)力市場(chǎng)和教育之間的錯(cuò)配;④學(xué)分的累積和轉(zhuǎn)換;⑤先前學(xué)習(xí)的認(rèn)證;⑥可獲取性;⑦質(zhì)量保障體系和新的監(jiān)管、評(píng)價(jià)與認(rèn)證機(jī)制;⑧改革教育與培訓(xùn)的供應(yīng);⑨提高職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)的平等意識(shí)和基于工作場(chǎng)所的資格;⑩提高私營(yíng)部門對(duì)職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)的財(cái)政貢獻(xiàn);k國(guó)際認(rèn)證和勞動(dòng)力流動(dòng)。”（Allais，2010，pp.49-61）戴維·拉菲則在綜述前人研究成果的基礎(chǔ)上提出了國(guó)家資歷框架實(shí)施影響的7個(gè)分析維度：“①共同語(yǔ)言;②利益相關(guān)者的參與與協(xié)調(diào);③規(guī)則;④質(zhì)量保障;⑤單位化和模塊化;⑥資歷的透明度;⑦文化和教育領(lǐng)域的變革?！保≧affe， 2013， pp.147-148）尼克·皮切爾等人指出，國(guó)家資歷框架實(shí)施影響的分析可以源于以下幾個(gè)目標(biāo)：“一是試圖實(shí)現(xiàn)每個(gè)機(jī)構(gòu)相同資格的水平代表相同的價(jià)值;二是試圖構(gòu)建一個(gè)與國(guó)家資歷框架相適應(yīng)的質(zhì)量保障體系;三是實(shí)現(xiàn)國(guó)家資歷框架對(duì)教育與培訓(xùn)系統(tǒng)的影響;四是鼓勵(lì)所有利益相關(guān)者的參與?！保≒ilcher， Fernie， & Smith， 2017， p.8）盡管關(guān)于國(guó)家資歷框架實(shí)施影響分析存在多種聲音，很難得出確定的一般性結(jié)論，但結(jié)合聯(lián)合國(guó)教科文組織的三種“分析鏡像”，我們依然可以管窺當(dāng)今各國(guó)資歷框架實(shí)施的重點(diǎn)，從而構(gòu)建邏輯分析框架：①“學(xué)習(xí)成果”——國(guó)家資歷框架實(shí)施的關(guān)鍵要素;②實(shí)現(xiàn)教育培訓(xùn)系統(tǒng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)之間的匹配——國(guó)家資歷框架實(shí)施的內(nèi)部目標(biāo);③不同利益相關(guān)者積極參與——國(guó)家資歷框架實(shí)施的基本要求;④相適應(yīng)的質(zhì)量保障體系——國(guó)家資歷框架實(shí)施的重要保障;⑤實(shí)現(xiàn)跨境資格認(rèn)定——國(guó)家資歷框架實(shí)施的外部目標(biāo)。可以說(shuō)，這5大要素能夠幫助我們有效且較為全面地分析國(guó)家資歷框架實(shí)施的影響。

二、跨國(guó)視域下國(guó)家資歷框架實(shí)施影響的分析

從國(guó)際上國(guó)家資歷框架研究成果看，大多數(shù)聚焦于國(guó)家資歷框架的描述和宣傳層面，卻都忽視了對(duì)實(shí)施影響的考量。2010年后，這種局面逐步得到了改善，相關(guān)組織（如國(guó)際勞工組織、歐盟職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心）、相關(guān)國(guó)家的調(diào)查報(bào)告和研究成果為我們分析國(guó)家資歷框架實(shí)施影響提供了諸多依據(jù)。

（一）終身學(xué)習(xí)的“共同語(yǔ)言”是否形成

國(guó)家資歷框架積極打造以學(xué)習(xí)成果為中心的“共同語(yǔ)言”，構(gòu)建一個(gè)以學(xué)習(xí)成果為中心的學(xué)習(xí)系統(tǒng)，使其組成部分之間的關(guān)系更加透明且更容易理解。它還提供了規(guī)劃和協(xié)調(diào)學(xué)習(xí)的概念性工具，使系統(tǒng)更加連貫和統(tǒng)一（Raffe， 2013）?！肮餐Z(yǔ)言”使不同的部門、教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及外部利益相關(guān)者，特別是私營(yíng)部門之間能夠就技能需求進(jìn)行對(duì)話，并做出相關(guān)回應(yīng)，目的是資格在國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)“可接受”。在過(guò)去的幾十年間，盡管國(guó)家實(shí)踐存在差異，但許多國(guó)家依然在“共同語(yǔ)言”打造方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。2017年，歐盟職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心的調(diào)查報(bào)告發(fā)現(xiàn)，目前全球150多個(gè)國(guó)家大都以學(xué)習(xí)成果為導(dǎo)向（見(jiàn)表1），力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)框架的透明性和溝通性。在提升資格系統(tǒng)的理解力方面，蘇格蘭框架被視為最成功的一個(gè)框架，其在教育領(lǐng)域得到了廣泛接受，為“共同語(yǔ)言”的打造提供了一個(gè)典型案例。澳大利亞資歷框架對(duì)職業(yè)教育與培訓(xùn)的影響最大，有助于創(chuàng)建國(guó)家職業(yè)教育與培訓(xùn)制度、國(guó)家職業(yè)教育與培訓(xùn)資格系統(tǒng)，從而取代了原來(lái)6個(gè)州和2個(gè)政府領(lǐng)地已有的單獨(dú)且不同的資格系統(tǒng)。

然而，在實(shí)踐中這種“共同語(yǔ)言”在部分國(guó)家并沒(méi)有得到普遍接受。許多國(guó)家在建立單一、受認(rèn)可的國(guó)家資歷框架過(guò)程中暴露出諸多問(wèn)題，而這些問(wèn)題往往與框架的“緊密性”、基于成果導(dǎo)向的模型的概念化操作緊密相關(guān)。實(shí)踐證明，南非和新西蘭的第一代資歷框架未能在全國(guó)范圍內(nèi)被接受，直接引發(fā)了后期的實(shí)質(zhì)性改變——涵蓋了標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)控機(jī)制和質(zhì)量維持等方面的變化。馬來(lái)西亞資歷框架并沒(méi)有合理地實(shí)現(xiàn)資歷之間的“彼此溝通”，在資歷框架內(nèi)的具體資格和成果中只允許30%的學(xué)分進(jìn)行轉(zhuǎn)換，且規(guī)定技能子框架中的學(xué)分不能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換。部分國(guó)家資歷框架由于在不同的子框架中引入了不同術(shù)語(yǔ)，使用復(fù)雜的技術(shù)語(yǔ)言，或僅僅通過(guò)舊的、熟悉的語(yǔ)言來(lái)代替，遂導(dǎo)致諸多“雜音”的出現(xiàn)?？屏炙沟热酥赋?，雖然愛(ài)爾蘭資歷框架達(dá)成了“共同流通的協(xié)議”，但是它的框架由于術(shù)語(yǔ)不一致而受到了諸多阻礙（Collins， Kelly， Murdoch， & Raffe， 2009）。在部分國(guó)家，國(guó)家資歷框架的“共同語(yǔ)言”往往成為教育系統(tǒng)內(nèi)的溝通方式，而不是作為一種手段將其傳達(dá)給學(xué)習(xí)者和其他用戶，導(dǎo)致受歡迎程度較低。例如，毛里求斯構(gòu)建的基于結(jié)果導(dǎo)向的資歷框架，專為職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)部門設(shè)計(jì)，覆蓋面較窄。

（二）教育培訓(xùn)系統(tǒng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)是否減少錯(cuò)配

國(guó)家資歷框架的實(shí)施往往被解釋為各國(guó)應(yīng)對(duì)全球化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)壓力（尤其是勞動(dòng)力市場(chǎng)）或多或少做出的理性反應(yīng)的總和。索森基于對(duì)相關(guān)國(guó)家資歷框架的政策目標(biāo)分析得出結(jié)論：“政策制定者希望框架能夠使資格制度更易于理解，同時(shí)使教育體系變得更為靈活，實(shí)現(xiàn)教育更好地與經(jīng)濟(jì)需求相關(guān)聯(lián)，并促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)?！保═horsen， 2014）那么，國(guó)家資歷框架是否如政策制定者的預(yù)期，能減少教育培訓(xùn)系統(tǒng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)的錯(cuò)配？在S.M.阿拉斯看來(lái)，實(shí)現(xiàn)二者有效聯(lián)結(jié)的最成功案例當(dāng)屬法國(guó)，其職業(yè)資格注冊(cè)系統(tǒng)明確地把職業(yè)資格與職業(yè)、工作水平和薪酬掛鉤。從培訓(xùn)水平和集體接受的層面看，法國(guó)資歷框架確實(shí)有效，其在金屬、汽車維修以及化學(xué)制品等行業(yè)效果較好（Allais， 2017）。一項(xiàng)關(guān)于愛(ài)爾蘭資歷框架影響的研究表明，其在員工招聘、職業(yè)發(fā)展路徑、基于工作的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)規(guī)劃以及承認(rèn)可轉(zhuǎn)換的技能等方面有相當(dāng)大的潛力（NQAI， 2009）。突尼斯將一些資格和工作水平聯(lián)系起來(lái)，在勞動(dòng)力市場(chǎng)的招聘、晉升和薪酬中發(fā)揮了相應(yīng)作用。斯里蘭卡資歷框架希望通過(guò)公共行政部門的正式要求，在公務(wù)員領(lǐng)域雇傭具有國(guó)家職業(yè)資格的畢業(yè)生，并將他們的就業(yè)水平、服務(wù)條件與特定的資格水平聯(lián)系起來(lái)。

然而，在諸多國(guó)家資歷框架的實(shí)施過(guò)程中，幾乎沒(méi)有具體數(shù)據(jù)顯示教育機(jī)構(gòu)與勞動(dòng)力市場(chǎng)之間實(shí)現(xiàn)供需匹配，或資歷框架提升了勞動(dòng)力的資格水平，或?yàn)閷W(xué)習(xí)者提供了更適當(dāng)?shù)募寄芎椭R(shí)。早在2010年，國(guó)際勞工組織（ILO）一項(xiàng)針對(duì)16個(gè)國(guó)家的資歷框架實(shí)施的調(diào)查表明，國(guó)家資歷框架并沒(méi)有為各國(guó)在教育、技能培養(yǎng)和就業(yè)方面的復(fù)雜問(wèn)題提供快速或簡(jiǎn)單解決的辦法（S.M. Allais， 2010）。《獲取有效技能：為了工作指標(biāo)的技能》（Getting Skills Right：Skills for Jobs Indicators）發(fā)現(xiàn)：個(gè)體的資格層級(jí)和學(xué)習(xí)領(lǐng)域與工作存在錯(cuò)配。總地來(lái)說(shuō)，資格不足比資格過(guò)剩更常見(jiàn)（在30個(gè)國(guó)家中，有19個(gè)國(guó)家存在資格不足）。在愛(ài)爾蘭，30%的員工存在資格不足;資格過(guò)剩最多的國(guó)家是葡萄牙（25%），芬蘭最低（7%）;個(gè)人在學(xué)習(xí)領(lǐng)域的不匹配，從瑞士的13%到羅馬尼亞的41%（OECD， 2017）。一項(xiàng)針對(duì)澳大利亞的研究發(fā)現(xiàn)，資歷和職業(yè)之間的“契合”非常松散，許多具有中高級(jí)資格的人發(fā)現(xiàn)他們的技能在工作場(chǎng)所未被充分利用，而其他人發(fā)現(xiàn)他們需要更高水平的技能來(lái)完成工作。在墨西哥，盡管對(duì)資歷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了許多改變和重新規(guī)范，但透明性依然不高，導(dǎo)致雇主以不同的方式解釋，從而降低兩者之間的“匹配度”。從全球國(guó)家資歷框架發(fā)展實(shí)踐看，資歷作為技能的代表符號(hào)已經(jīng)得到了廣泛認(rèn)可，教育水平的提升、青年失業(yè)率的上升以及工作性質(zhì)的變化正在對(duì)勞動(dòng)力從教育向工作的過(guò)渡提出了諸多挑戰(zhàn)，遺憾的是，國(guó)家資歷框架作為改善這些過(guò)渡的一種方式，現(xiàn)有證據(jù)很難做出強(qiáng)有力的回應(yīng)。

（三）利益相關(guān)者的參與是否實(shí)現(xiàn)合作治理

作為一項(xiàng)復(fù)雜性系統(tǒng)，國(guó)家資歷框架的制定與實(shí)施需要利益相關(guān)者的積極參與，這對(duì)其能否成功至關(guān)重要。歐盟職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心的報(bào)告表明，跨部門工作團(tuán)體和小組在最初的國(guó)家資歷框架設(shè)計(jì)中發(fā)揮了重要作用，有助于聚集來(lái)自不同子系統(tǒng)的利益相關(guān)者共同討論資格和政策問(wèn)題（Cedefop， 2009 ）。2017年，歐盟職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心的調(diào)查報(bào)告發(fā)現(xiàn)全球150多個(gè)國(guó)家達(dá)成了一個(gè)行動(dòng)共識(shí)：吸納廣泛的利益相關(guān)者參與治理。這種治理包含政治和技術(shù)維度：在政治維度，合作治理目的是實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者達(dá)成目標(biāo)共識(shí)和共同理解;在技術(shù)維度，合作治理可以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)框架的實(shí)踐功能和達(dá)成共同原則。為了解決政策和技術(shù)上的問(wèn)題，許多國(guó)家建立了永久性的“國(guó)家資歷委員會(huì)”來(lái)應(yīng)對(duì)，如比利時(shí)、克羅地亞、匈牙利、黑山和瑞典等。許多國(guó)家優(yōu)先考慮將廣泛利益相關(guān)者吸納進(jìn)來(lái)，將與勞動(dòng)力市場(chǎng)利益相關(guān)者的聯(lián)結(jié)視為必不可少的環(huán)節(jié)以及國(guó)家資歷框架實(shí)施的先決條件，如土耳其、奧地利、比利時(shí)、捷克、德國(guó)和瑞士等。

利益相關(guān)者的廣泛參與對(duì)于國(guó)家資歷框架的合法性至關(guān)重要。如果僅從各國(guó)的國(guó)家資歷框架發(fā)展報(bào)告看，我們可以發(fā)現(xiàn)利益相關(guān)者的參與成了最為突出的影響。雖然這種影響主要體現(xiàn)在利益相關(guān)者積極參與框架的構(gòu)建方面，但在實(shí)施過(guò)程中存在諸多不和諧的聲音，甚至是抵制的聲音。例如，由于教育機(jī)構(gòu)的僵化，基于能力的資歷框架并沒(méi)有很好地嵌入墨西哥的教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。一項(xiàng)關(guān)于立陶宛國(guó)家資歷框架實(shí)施影響的研究表明，立陶宛許多高等教育機(jī)構(gòu)存在拒絕使用職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的傾向。在博茨瓦納，由于采用新的國(guó)家資歷框架，教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需要匹配博茨瓦納培訓(xùn)局的認(rèn)證和注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)，這無(wú)形之中提升了教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的成本，因此受到那些保守主義和精英主義教育工作者的抵制。之所以在實(shí)施過(guò)程中利益相關(guān)者參與效果不佳，可參考薩默的觀點(diǎn)：“大多數(shù)國(guó)家資歷框架都是由政府或中央政府機(jī)構(gòu)推動(dòng)的，而不僅僅是利益相關(guān)者，雇主或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)僅涉及特定部門或市場(chǎng)?！保⊿ummer， 2009， p.78-79）同時(shí)，一些國(guó)家資歷框架在實(shí)施過(guò)程中放棄了熟悉、可信的資格，引入新的術(shù)語(yǔ)、技術(shù)要求和官僚程序使他們難以參與，從而削弱了雇主的影響力。

（四）質(zhì)量保障體系是否與國(guó)家資歷框架適應(yīng)

越來(lái)越多的國(guó)家意識(shí)到，如果需要改革其資格制度，一個(gè)重要推動(dòng)力是構(gòu)建與之相適應(yīng)的質(zhì)量保障體系，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家資歷框架在不同維度有用且保持一致，值得信任且在國(guó)內(nèi)外得到承認(rèn)。從現(xiàn)實(shí)發(fā)展看，全球150多個(gè)國(guó)家基本上都圍繞國(guó)家資歷框架建立了相應(yīng)的質(zhì)量保障體系，當(dāng)然不同國(guó)家存在一定的差異，有些國(guó)家建立了綜合性質(zhì)量保障框架。例如，羅馬尼亞國(guó)家質(zhì)量保障體系從7個(gè)維度進(jìn)行構(gòu)建：①質(zhì)量管理;②管理職責(zé);③資源管理;④學(xué)習(xí)的設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)和規(guī)劃調(diào)整;⑤教學(xué)、培訓(xùn)和學(xué)習(xí);⑥學(xué)習(xí)評(píng)價(jià)和認(rèn)證;⑦質(zhì)量評(píng)價(jià)與改進(jìn)（Hart & Rogojinru， 2007）。有些國(guó)家則針對(duì)職業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域建立了質(zhì)量保障框架。例如，在加拿大學(xué)徒認(rèn)證項(xiàng)目是根據(jù)省級(jí)學(xué)徒制和認(rèn)證委員會(huì)制定的學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估教育項(xiàng)目的過(guò)程。學(xué)徒認(rèn)證項(xiàng)目的目標(biāo)是確保課程符合國(guó)家職業(yè)分析所確定的標(biāo)準(zhǔn)，并反映在為特定行業(yè)制定的省級(jí)培訓(xùn)項(xiàng)目中，使畢業(yè)生具備進(jìn)入行業(yè)就業(yè)市場(chǎng)所需的能力與水平。突尼斯國(guó)家TVET質(zhì)量框架（NFQVET）也主要基于質(zhì)量保障的原則，包括TVET機(jī)構(gòu)管理的法規(guī)（55個(gè)標(biāo)準(zhǔn)）和測(cè)量工具（287個(gè)指標(biāo)）。

面對(duì)就業(yè)能力和失業(yè)在內(nèi)的相關(guān)挑戰(zhàn)，各國(guó)正尋求改革其資格體系，以確保質(zhì)量保障過(guò)程的實(shí)現(xiàn)。然而對(duì)大多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，構(gòu)架一個(gè)與之適應(yīng)的質(zhì)量保障體系仍然是一個(gè)有待實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)?？屏炙沟热酥赋?，雖然愛(ài)爾蘭和蘇格蘭具有相對(duì)成熟的國(guó)家資歷框架和靈活的質(zhì)量保障體系，但是在教育和勞動(dòng)力市場(chǎng)部門看來(lái)它們?cè)谕粚哟蔚馁Y格都缺乏可比性，僅靠質(zhì)量保障并不能彌補(bǔ)教育機(jī)構(gòu)的能力不足或訓(xùn)練有素的教師、培訓(xùn)師的匱乏（Collins， 2009）。在南非，其質(zhì)量保障體系由于受到復(fù)雜治理體系的影響而導(dǎo)致功能削弱。S.M.阿拉斯認(rèn)為，由于歷史原因，去中心化、基于多元機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)體系很難保持“同一標(biāo)準(zhǔn)”，不易以保證所有的評(píng)價(jià)都處于同一或類似水平（Allais， 2011）。為此，解決低質(zhì)量問(wèn)題的質(zhì)量保障體系需要一大批在相關(guān)領(lǐng)域擁有廣泛專業(yè)知識(shí)的協(xié)調(diào)者，而這在南非極度匱乏。在博茨瓦納，由于能力的匱乏讓質(zhì)量保障體系看起來(lái)“不那么美好”。陶和莫德斯托指出，質(zhì)量保障和評(píng)估需要充裕的資金，然而在博茨瓦納開(kāi)展能力建設(shè)的過(guò)程中低水平資金的投入影響了專業(yè)知識(shí)的可用性和培訓(xùn)（Tao & Modesto， 2009）。

（五）跨境資格認(rèn)定的局面是否初步形成

作為一種全球現(xiàn)象，許多國(guó)家正引入國(guó)家資歷框架，目的是改革它們的職業(yè)教育與培訓(xùn)體系，實(shí)現(xiàn)跨境資格的承認(rèn)，促進(jìn)勞動(dòng)力的國(guó)際流動(dòng)，從而更好地履行國(guó)際義務(wù)。查克勞和斯西莉亞強(qiáng)調(diào)，跨境資格認(rèn)定能夠有效地降低人才外流的負(fù)面影響，并從伙伴國(guó)家獵取最好的最能滿足迫切需要的技術(shù)員工（Chakroun & Sicilia， 2009）。伴隨著國(guó)家資歷框架的透明性和可比性受到關(guān)注，許多區(qū)域性資歷框架已經(jīng)出現(xiàn)（見(jiàn)表2）。基于此，許多國(guó)家的政策制定者似乎感受到全球化的壓力，積極建立或完善一個(gè)適應(yīng)國(guó)際社會(huì)的國(guó)家資歷框架體系。例如，毛里求斯國(guó)家資歷框架在構(gòu)建過(guò)程中考慮的一個(gè)重要因素就是區(qū)域內(nèi)有大量澳大利亞、加拿大和歐洲多國(guó)人口的遷入。在歐洲，大部分國(guó)家都在努力使其資歷框架符合EQF（歐洲資歷框架）的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，許多非歐洲國(guó)家也希望將其系統(tǒng)與EQF保持一致，如智利和突尼斯。伴隨著跨州、跨區(qū)域資歷框架聯(lián)盟的紛紛涌現(xiàn)，跨國(guó)資歷框架與國(guó)家資歷框架形成良性互動(dòng)，有效推動(dòng)了勞動(dòng)力在區(qū)域內(nèi)資格認(rèn)定和流動(dòng)。

雖然許多國(guó)家注重國(guó)家資歷框架與跨國(guó)資歷框架之間的互動(dòng)，但是在跨境資格認(rèn)定過(guò)程中出現(xiàn)了一種緊張關(guān)系，即基于成果導(dǎo)向的方法與傳統(tǒng)的基于投入或基于時(shí)間的方法存在沖突，這不僅發(fā)生在歐洲國(guó)家資歷框架的專業(yè)資格認(rèn)定上，也發(fā)生在其他跨國(guó)資歷框架運(yùn)行中。例如，挪威在2014年將其國(guó)家資歷框架引入了EQF，雖然其國(guó)家資歷框架與EQF的關(guān)系較為透明，但是5級(jí)和6級(jí)資格上的銜接由于時(shí)間跨度的差異存在一定問(wèn)題。同時(shí)，這種跨境資格認(rèn)定是否有助于勞動(dòng)力在不同國(guó)家之間的有效流動(dòng)，現(xiàn)有的調(diào)查報(bào)告和研究成果尚無(wú)法證明。例如，詹姆斯·基維等通過(guò)對(duì)5個(gè)跨國(guó)資歷框架的比較研究發(fā)現(xiàn)，雖然跨國(guó)資歷框架具有潛在的附加價(jià)值，如改進(jìn)國(guó)家資歷框架之間的聯(lián)系、改善雇主行為和促進(jìn)勞動(dòng)力的流動(dòng)性，但現(xiàn)有證據(jù)很難充分證實(shí)跨國(guó)資歷框架體系對(duì)跨境資歷認(rèn)定和勞動(dòng)力流動(dòng)的影響（Keevy， Chakroun， & Deij， 2010）。

三、全球視角下我國(guó)資歷框架實(shí)施需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題

查克勞指出，雖然作為一項(xiàng)全球性政策，國(guó)家資歷框架不能簡(jiǎn)單地從其他國(guó)家復(fù)制，然后在本國(guó)快速實(shí)施，但合理的政策學(xué)習(xí)是必要的（Charkroun， 2010）。從諸多國(guó)家的國(guó)家資歷框架實(shí)施影響的5個(gè)維度看，國(guó)家資歷框架做出了一定的回應(yīng)且已取得一定的成效，并不是一些批評(píng)者所謂的“失敗工具”。然而，國(guó)家資歷框架也不是一些擁護(hù)者所謂的“靈丹妙藥”，在實(shí)施過(guò)程中仍然存在諸多問(wèn)題。為此，這些實(shí)施影響以及積累的經(jīng)驗(yàn)和反映的問(wèn)題，無(wú)疑對(duì)我國(guó)資歷框架的制定和實(shí)施具有一定的借鑒價(jià)值。

（一）以學(xué)習(xí)成果為準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)不同語(yǔ)言的趨同

之所以許多國(guó)家建立國(guó)家資歷框架，目的是盡量避免“令人眼花繚亂的資格證書擴(kuò)散”或“資格叢林”的困擾，構(gòu)建全國(guó)公認(rèn)的單一資歷框架，降低其復(fù)雜性，使得資格容易理解，以提升現(xiàn)有資格的溝通能力。學(xué)習(xí)成果準(zhǔn)則可以理解為“黏合劑”，能夠?qū)⑦@些政策倡議和合作過(guò)程中出現(xiàn)的各種工具和舉措捆綁在一起，形成“共同語(yǔ)言”。從全球各國(guó)實(shí)施之后的影響看，為了確保所有人終身享受高質(zhì)量的學(xué)習(xí)成果，以“學(xué)習(xí)成果”為核心準(zhǔn)則打造“共同語(yǔ)言”是一種普遍趨勢(shì)，但其中有些問(wèn)題值得我國(guó)在國(guó)家資歷框架實(shí)施過(guò)程中深入思考。其一，教育培訓(xùn)系統(tǒng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)如何有效溝通？國(guó)家資歷框架的層級(jí)往往以學(xué)習(xí)成果的描述為依據(jù)，然而由于存在二元分割問(wèn)題，教育與培訓(xùn)系統(tǒng)的“學(xué)習(xí)成果”與勞動(dòng)力市場(chǎng)的“學(xué)習(xí)成果”存在某種天然差異，因此如何在同一層級(jí)上實(shí)現(xiàn)二者的學(xué)習(xí)成果對(duì)等認(rèn)定就需要提上議程，否則就容易出現(xiàn)相互“輕視”甚至“敵對(duì)”的態(tài)勢(shì)。其二，新舊語(yǔ)言系統(tǒng)之間如何有效聯(lián)結(jié)？國(guó)家資歷框架是對(duì)整個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的資格體系的全面改革，在實(shí)施過(guò)程中必然滋生兩種語(yǔ)言，即以原有資格體系為代表的“舊語(yǔ)言”和以新資格體系為代表的“新語(yǔ)言”。如果在實(shí)施過(guò)程中，不能有效處理二者的關(guān)系，“舊語(yǔ)言”與“新語(yǔ)言”容易發(fā)生沖突，甚至出現(xiàn)“舊語(yǔ)言”依舊占據(jù)主導(dǎo)的尷尬局面（如南非、新西蘭等國(guó)）。其三，正規(guī)學(xué)習(xí)、非正規(guī)學(xué)習(xí)與非正式學(xué)習(xí)如何有效整合？“以學(xué)習(xí)成果”為核心準(zhǔn)則的國(guó)家資歷框架要強(qiáng)化正規(guī)教育之外獲得的學(xué)習(xí)經(jīng)歷，為正規(guī)、非正規(guī)和非正式的學(xué)習(xí)成果認(rèn)定鋪平道路?！皩W(xué)習(xí)成果”既包括正規(guī)教育和培訓(xùn)供應(yīng)者提供的，也應(yīng)包括日常工作和社交生活中發(fā)生的。其四，國(guó)內(nèi)與國(guó)際語(yǔ)言如何有效對(duì)接？伴隨著跨境資格認(rèn)定成為一種趨勢(shì)，我國(guó)資歷框架要以“學(xué)習(xí)成果”為準(zhǔn)則，積極打造“中國(guó)語(yǔ)言”，同時(shí)對(duì)接“國(guó)際語(yǔ)言”。

（二）以就業(yè)邏輯為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)兩大體系的聯(lián)結(jié)

國(guó)家資歷框架的一個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)是在教育培訓(xùn)系統(tǒng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)之間創(chuàng)造一個(gè)“交匯點(diǎn)”，提高雇主對(duì)資格含義的理解和運(yùn)用，減少教育培訓(xùn)系統(tǒng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)的“錯(cuò)配”。雖然資格在所有國(guó)家都扮演著類似角色，但它們的實(shí)施方式因其不同的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治制度框架而有所不同。艾恩內(nèi)里和拉菲通過(guò)對(duì)相關(guān)國(guó)家資歷框架實(shí)施影響分析發(fā)現(xiàn)，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中教育與勞動(dòng)力市場(chǎng)之間的關(guān)系具有“教育邏輯”的特征，即工作與教育之間的制度聯(lián)系薄弱;協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有“就業(yè)邏輯”的特征，即工作與教育之間存在強(qiáng)大的制度聯(lián)系（Iannelli & Raffe， 2007）。為此，我國(guó)在資歷框架實(shí)施過(guò)程中需要以“就業(yè)邏輯”為導(dǎo)向，積極探索它們相互聯(lián)結(jié)的方式。其一，建立教育與培訓(xùn)資格更新機(jī)制，以培養(yǎng)學(xué)習(xí)者的“工作適應(yīng)能力”。伴隨著智能時(shí)代的到來(lái)，勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)創(chuàng)造力、批判性思維、協(xié)作和溝通等一系列軟技能的訴求越來(lái)越多，這就需要國(guó)家資歷框架對(duì)學(xué)習(xí)成果的關(guān)注重點(diǎn)從行為主義轉(zhuǎn)到社會(huì)建構(gòu)主義，通過(guò)對(duì)資格所描述的學(xué)習(xí)成果的持續(xù)更新才能持續(xù)培養(yǎng)學(xué)習(xí)者的工作適應(yīng)能力。其二，在學(xué)校中建立可持續(xù)的職業(yè)教育與培訓(xùn)模式。資格必須反映工作性質(zhì)的變化，其中包括要求使用更高層次和更抽象的知識(shí)作為職業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。這就需要學(xué)校為學(xué)習(xí)者提供持續(xù)的職業(yè)教育與培訓(xùn)，以幫助學(xué)習(xí)者為家庭、社區(qū)和社會(huì)做出貢獻(xiàn)，因?yàn)檫@能夠有效地促進(jìn)工作。其三，建立有效的溝通機(jī)制。布洛克曼等人強(qiáng)調(diào)：區(qū)分資格和職業(yè)很重要。資格是根據(jù)特定知識(shí)或技術(shù)門類授予的，可能符合、也可能不符合職業(yè)，職業(yè)與任何特定社會(huì)部門內(nèi)的特定分工相關(guān)。此外，資格只是勞動(dòng)力發(fā)展的一個(gè)方面，勞動(dòng)力發(fā)展必須包含更廣泛的策略。雇主不能僅依靠資格來(lái)提供他們所需的技能（Brockmann， Clarke， & Winch， 2011）。因此，教育培訓(xùn)系統(tǒng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)之間需要建立暢通的溝通渠道，目的是反饋勞動(dòng)力市場(chǎng)中使用資格的途徑和方式。其四，建立勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)察機(jī)制。勞動(dòng)力市場(chǎng)應(yīng)該把資格體系運(yùn)用到工作領(lǐng)域，如招聘、職業(yè)培訓(xùn)、薪酬或職業(yè)發(fā)展等，這既需要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)的行為自覺(jué)，同時(shí)也需要外部監(jiān)察。為此，建立完善的市場(chǎng)監(jiān)察機(jī)制，對(duì)用人單位的資格體系運(yùn)用情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，有利于國(guó)家資歷框架逐漸嵌入勞動(dòng)力市場(chǎng)。

（三）以合作治理為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)利益群體的嵌入

泰依奧·蔡指出，合作治理是指一組相互依存的利益相關(guān)者，通常來(lái)自多個(gè)部門（公共的、私人的和非營(yíng)利部門），為了解決一個(gè)復(fù)雜、涉及多方面的公共難題或情景而協(xié)同工作并制定相關(guān)政策的過(guò)程和制度（歐陽(yáng)忠明， 等， 2017）。國(guó)家資歷框架的實(shí)施目的是實(shí)現(xiàn)不同資格之間的統(tǒng)整，必然涉及不同的利益群體。歐盟職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心基于對(duì)全球150多個(gè)國(guó)家的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然國(guó)家資歷框架的概念、技術(shù)和法律基礎(chǔ)很重要，但實(shí)施成功的關(guān)鍵先決條件是利益相關(guān)者需要購(gòu)買框架并使用。這就要求在國(guó)家資歷框架實(shí)施過(guò)程中，不同的利益群體能夠協(xié)同參與，深入嵌入國(guó)家資歷框架體系中。從我國(guó)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域看，不同部門為不同的群體提供各種類型的資格，形成了一個(gè)多中心的局面，但這在某種程度上形成了教育培訓(xùn)市場(chǎng)無(wú)序發(fā)展、資源浪費(fèi)等弊端。多中心不是多部門的簡(jiǎn)單疊加，而是需要不同中心的深度合作。首先，成立包含多元主體的管理部門。“從基本屬性上看，國(guó)家資格框架屬于國(guó)家教育制度、勞動(dòng)制度的頂層制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)的是國(guó)家意志和國(guó)家行為?！保ㄐP翔， 鄧小華， 2017， p.42）這是否意味著國(guó)家資歷框架的管理“一元主導(dǎo)”呢？從諸多國(guó)家的實(shí)施影響看，這種“一元主導(dǎo)”的部門管理容易導(dǎo)致“不朽且缺乏彈性”（Stephen P. Osborne， 2016， p.75），影響國(guó)家資歷框架實(shí)施活動(dòng)的優(yōu)先秩序。為此，在成立國(guó)家資歷框架管理部門的過(guò)程中，應(yīng)合理對(duì)其利益相關(guān)方做一個(gè)全面分析，成立涵蓋不同行業(yè)領(lǐng)域的管理部門，負(fù)責(zé)國(guó)家資歷框架各項(xiàng)活動(dòng)的設(shè)計(jì)、實(shí)施和評(píng)價(jià)。其次，建立持續(xù)的溝通機(jī)制?？v觀各國(guó)資歷框架實(shí)施的時(shí)間線我們可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家資歷框架不是一勞永逸的，而是需要花費(fèi)大量時(shí)間去制定和持續(xù)完善。例如，澳大利亞和英格蘭雖都有使用框架的悠久歷史，然而它們持續(xù)對(duì)框架進(jìn)行重塑。這就意味著不同利益相關(guān)群體在國(guó)家資歷框架中的參與不是“靜止”的，而是“動(dòng)態(tài)的”，需要持續(xù)的溝通機(jī)制來(lái)推動(dòng)框架的“重塑”工作。這種溝通機(jī)制既包括正式溝通渠道（如部門定期對(duì)話）的完善，也需要非正式溝通渠道（如相關(guān)會(huì)議或論壇等）的營(yíng)造。

（四）以能力建設(shè)為中心，實(shí)現(xiàn)保障體系的匹配

質(zhì)量保障是任何國(guó)家資歷框架中最重要的要素之一。它意味著一個(gè)挑戰(zhàn)，即所有資格在進(jìn)入框架之前必須有充分的質(zhì)量保障，但正是這種挑戰(zhàn)也讓國(guó)家資歷框架具有巨大的優(yōu)勢(shì)?！百|(zhì)量保障體系是保證和提升國(guó)家資格框架制度社會(huì)公信力的重要基礎(chǔ)?！保ㄍ趿⒖?， 2017a）假如利益相關(guān)者和資格的終端用戶確信與框架相關(guān)的質(zhì)量保障過(guò)程的有效性，這將極大地提升資格的市場(chǎng)價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家資歷框架建立的核心目標(biāo)——允許人們?cè)诓煌ぷ骱蛯W(xué)習(xí)環(huán)境中使用知識(shí)、技能和能力。雖然，質(zhì)量保障體系在許多國(guó)家資歷框架實(shí)施過(guò)程中上升到政策議程的首要位置，且構(gòu)建了相應(yīng)的質(zhì)量保障體系，但是在實(shí)際操作過(guò)程中由于能力建設(shè)的滯后影響了資格的公信度。為此，我國(guó)在構(gòu)建與國(guó)家資歷框架相適應(yīng)的質(zhì)量保障體系過(guò)程中尤其要把能力建設(shè)置于中心。一般來(lái)說(shuō)，與國(guó)家資歷框架相適應(yīng)的質(zhì)量保障體系主要包括三個(gè)核心要素：一是資格的合法性;二是教育與培訓(xùn)供應(yīng)商的認(rèn)證和審計(jì);三是評(píng)價(jià)程序的合法性和持續(xù)控制。圍繞三大核心要素，國(guó)家資歷框架質(zhì)量保障體系的能力建設(shè)需要重點(diǎn)關(guān)注：①教育與培訓(xùn)供應(yīng)商的能力建設(shè)。供應(yīng)商能力建設(shè)的重點(diǎn)在于確保投入和過(guò)程中的質(zhì)量，如基礎(chǔ)設(shè)施管理人員、行政安排以及教學(xué)內(nèi)容（課程）和教學(xué)交付等。②教育與培訓(xùn)工作者的能力建設(shè)。重點(diǎn)在于對(duì)工作者的門檻要求、專業(yè)化程度的認(rèn)定和專業(yè)持續(xù)發(fā)展的考核。③評(píng)價(jià)制度的能力建設(shè)。主要包括建立完善的評(píng)價(jià)程序，對(duì)供應(yīng)商、專業(yè)工作者、資格授予人進(jìn)行評(píng)價(jià)、審計(jì)與持續(xù)監(jiān)測(cè)的制度，定期發(fā)布評(píng)價(jià)成果的機(jī)制。④評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。為了評(píng)價(jià)學(xué)習(xí)者在國(guó)家資歷框架中的資格，并向合格的學(xué)習(xí)者頒發(fā)證書，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)必須滿足某些標(biāo)準(zhǔn)，確保其履行這些職能的能力達(dá)到適當(dāng)?shù)馁|(zhì)量水平。例如，機(jī)構(gòu)必須具備有效的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)資格，單位所需的物質(zhì)資源、評(píng)價(jià)資格，單位所需的合格工作人員。⑤評(píng)價(jià)者的能力建設(shè)。推動(dòng)評(píng)價(jià)者的能力建設(shè)，通過(guò)提供評(píng)價(jià)者的相應(yīng)資格培養(yǎng)評(píng)價(jià)者的評(píng)價(jià)能力。

（五）以“一帶一路”為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)跨境資格的認(rèn)定

跨境資格認(rèn)定在促進(jìn)流動(dòng)性、社會(huì)包容和終身學(xué)習(xí)方面至關(guān)重要，反映了人們成功融入國(guó)家和國(guó)際勞動(dòng)力市場(chǎng)的急切愿望。為了更好地融入全球價(jià)值鏈，發(fā)揮中國(guó)在國(guó)際社會(huì)的影響力，“一帶一路”戰(zhàn)略正為亞歐社會(huì)發(fā)展譜寫新篇章，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)世界上跨度最長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)體的大聯(lián)通和大合作。然而，“要想實(shí)現(xiàn)中國(guó)與沿線國(guó)家的‘互聯(lián)互通，要重視道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施的‘硬聯(lián)通，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)規(guī)則制度的‘軟聯(lián)通，尤其是文化教育的‘人聯(lián)通”（周谷平， 闞閱， 2015）。為此，2016年教育部出臺(tái)的《推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動(dòng)計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)“加快推進(jìn)中國(guó)教育資歷框架開(kāi)發(fā)”。這種開(kāi)發(fā)不僅為我國(guó)資歷框架建設(shè)帶來(lái)了發(fā)展契機(jī)，也要求其有效對(duì)接“一帶一路”國(guó)家的資歷框架體系，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的有效“聯(lián)通”。在區(qū)域“聯(lián)通”的語(yǔ)境下，我國(guó)資歷框架實(shí)施需要尋找合理的切入點(diǎn)：一是基于“一帶一路”跨國(guó)資歷框架尋找切入點(diǎn)。為了促進(jìn)“一帶一路”沿線的勞動(dòng)力市場(chǎng)有效對(duì)接和流動(dòng)，有研究者倡導(dǎo)建立“絲路跨國(guó)基準(zhǔn)資格框架”（王立科， 2017b）。如果該資歷框架能夠建立，那么我國(guó)資歷框架體系應(yīng)該以其為準(zhǔn)則，在資格層級(jí)、學(xué)分認(rèn)定等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有效聯(lián)通。二是基于“一帶一路”相關(guān)國(guó)家的資歷框架體系尋找切入點(diǎn)。“至2017年，65個(gè)‘一帶一路沿線國(guó)家中，36個(gè)國(guó)家已經(jīng)加入了所在區(qū)域的資歷和學(xué)分互認(rèn)系統(tǒng)，19個(gè)國(guó)家與歐盟資歷框架進(jìn)行對(duì)接，10個(gè)國(guó)家與東盟資歷框架進(jìn)行對(duì)接，1個(gè)國(guó)家與英聯(lián)邦小國(guó)虛擬大學(xué)跨國(guó)資歷框架對(duì)接，6個(gè)國(guó)家與海灣資歷框架進(jìn)行對(duì)接。”（張偉遠(yuǎn)， 謝青松， 2019）如果“絲路跨國(guó)基準(zhǔn)資格框架”難以建立，那么我國(guó)資歷框架在建立過(guò)程中需要重點(diǎn)比較和分析不同國(guó)家資歷框架的異性和共性，目標(biāo)是建立一個(gè)更具包容性的資歷框架，從而能更有效地與沿線國(guó)家的資歷框架對(duì)接，實(shí)現(xiàn)資歷認(rèn)證和勞動(dòng)力市場(chǎng)的“聯(lián)通”。

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收稿日期：2019-08-22

定稿日期：2020-01-16

作者簡(jiǎn)介：歐陽(yáng)忠明，博士，教授，碩士生導(dǎo)師;王饒若愚，碩士研究生;閔學(xué)良，碩士，副教授，碩士生導(dǎo)師，本文通訊作者。江西科技師范大學(xué)教育學(xué)部（330031）。

責(zé)任編輯 郝 丹