基于 PPP-TOD 的城市軌道交通站點聯(lián)合開發(fā)模式研究

黃麗冰，任家強（沈陽建筑大學， 遼寧 沈陽 110168）

0 引 言

城市軌道交通由地鐵、有軌、輕軌、磁懸浮等組成，具有運行速度快、可承載量大、聯(lián)通范圍廣、環(huán)保節(jié)能等優(yōu)點。因強大的運載能力，使其成為了城市交通系統(tǒng)的骨干，同時也增加了城市交通的便利性，顯著提高了城市土地間的可達性。但是，建設(shè)城市軌道交通往往會伴隨著巨大的資金投入，并且伴有建設(shè)周期長、籌措資金難、回報率低等問題。這些缺陷使得城市軌道交通企業(yè)難以生存，甚至會使項目停滯或流產(chǎn)。近幾年，房地產(chǎn)行業(yè)面臨著空前的壓力：企業(yè)資金壓力大，拿地成本高，限購等政策多，行業(yè)秩序混亂。房地產(chǎn)作為我國的支柱性產(chǎn)業(yè)，其變化往往也會影響到與房地產(chǎn)業(yè)息息相關(guān)的其他行業(yè)，如建造行業(yè)、投資行業(yè)等。因此，這些行業(yè)中的企業(yè)不得不尋找新的轉(zhuǎn)型機會。2013 年和 2014 年，國家倡導在鐵路項目上運用政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），以期能降低政府承擔的風險、解決資金籌措的問題。這為城軌項目上運用 PPP 模式提供了可借鑒的思路。

城市軌道交通沿線的便捷出行和巨大人流，往往會使其附近的土地增值，城市軌道交通站點的此效果更甚。因此，如何規(guī)劃這片土地，使其達到最佳效果，成為了首要問題。此時，提倡緊湊、混合的功能布局和公共空間設(shè)計思想的以公共交通為導向的開發(fā)（Transit-Oriented Development，TOD）模式為解決這一問題提供了新視角[1]?；诖耍琍PPTOD 模式應(yīng)運而生；資金雄厚、有稀缺技術(shù)、有豐富物業(yè)建設(shè)經(jīng)驗的建筑企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)商、設(shè)備商、投資企業(yè)等都躍躍欲試，正在尋找合適的切入點[2]，進入到城市軌道交通站點聯(lián)合開發(fā)這個市場上來；PPP-TOD 的聯(lián)合運作模式得到了進一步推廣。

1 PPP-TOD 模式

1.1 PPP 模式

PPP 模式是政府和社會資本相互彌補、相互補充的長期合作方式，以共同簽訂的協(xié)議為約束，各司其職，以期達到超過一方單獨建設(shè)運作項目所能產(chǎn)生的利益，實現(xiàn)共贏。

1.2 TOD 模式

TOD 模式是 Peter-Calthorpe 提出的以公共交通為導向的開發(fā)模式。其中，公共交通是指火車、城市軌道交通、巴士干線等，然后以公共交通站點為中心，以 400 m～ 800 m 為半徑建立中心廣場及功能設(shè)施。同時，以高密度、多樣性、良好設(shè)計為原則，建造滿足市民辦公、商業(yè)、居住、教育和文化等多種需求的生活社區(qū)；在人們不排斥對小汽車的偏好的基礎(chǔ)上，使居民或通勤人員能夠選擇多樣的出行方式，如步行、公交、自行車等，充分享受良好的人性化公共空間設(shè)計的集散地所帶來的便捷。

1.3 PPP-TOD 模式

PPP-TOD 模式，即政府控制下的交通企業(yè)與盈利性的企業(yè)通過 PPP 的方式結(jié)合，以 TOD 模式開發(fā)城市公共交通沿線或站點及其附近土地的模式。與 PPP-TOD 模式相對的即政府部門自投自建自營，以及開發(fā)商的周圍土地自開發(fā)。與此相比，PPP-TOD 模式對參與到城市公共交通聯(lián)合開發(fā)的各方企業(yè)都有不同的好處。

（1）政府。①資金雄厚的企業(yè)的加入，減少了政府在項目上的資金投入，使政府能有更多的資金投資到其他基建項目中，有利于政府對基建項目的整體把控和利益分配。②資信良好的外部企業(yè)能利用其良好的資信提高貸款的成功率，以聯(lián)合開發(fā)的公司為貸款對象，有效降低政府的債務(wù)。③TOD 的綜合開發(fā)利用方式，能最大化地提高土地利用率，有利于政府在土地稀缺的情況下進行土地儲備。④以TOD模式聯(lián)合開發(fā)沿線，特別是公交站點的土地，能充分擴大項目的效益，有利于政府后期接收回特許經(jīng)營權(quán)后的經(jīng)營，以增加政府的財政收入。

（2）參與的盈利性企業(yè)。①以自己的核心業(yè)務(wù)換取自己土地開發(fā)權(quán)、出售設(shè)備、出售自己熟練的先進技術(shù)等方面的所需。②參與城市軌道交通的建設(shè)，在可控的風險范圍內(nèi)獲得收益。

（3）城市軌道交通 PPP-TOD 項目。①利用參與企業(yè)的良好資信，提高項目貸款的成功率和效率，保證項目資金的有效運轉(zhuǎn)。②政府和參與企業(yè)對風險的共同承擔或分別承擔，增強了項目風險的可控性。③在城市軌道交通建設(shè)的同時，利用 TOD 模式開發(fā)周圍土地，能大大提高項目的整體效益，效益的提高又能回補城市軌道交通建設(shè)運營的虧損。

（4）社會。①運用 TOD 模式開發(fā)周圍土地，能夠調(diào)節(jié)土地利用的結(jié)構(gòu)，有利于土地資源的合理開發(fā)和利用。②政府投入到城市軌道交通 PPP-TOD 項目資金相對較少，可用這些抽出的資金進行增多的基建項目。③緩解城市的通行壓力，促進城市的可持續(xù)發(fā)展。

2 PPP-TOD 的運作模式

對于 PPP-TOD 模式的運作方式，不同的項目會有不同的做法，不同的學者也會有不同的劃分方法。例如：孫勁松[3]將 PPP-TOD 模式的運作方式劃分為整合運作模式和分離運作模式；王鵬[4]參照與 PPP 結(jié)合的方式，將 PPP-TOD 運作模式劃分為一體式開發(fā)和分離性開發(fā)。面對 PPP-TOD 模式中最大瓶頸之一的土地獲取，本研究從項目公司如何獲取土地開發(fā)權(quán)，來劃分 PPP-TOD 的運作模式（見圖 1 和圖 2）。雖然不同的劃分方法對應(yīng)不同的流程圖，但總體來說，PPP-TOD 的運作模式可以概括為以下幾點。

（1）項目立項期。政府部門通過對社會經(jīng)濟發(fā)展需求的把握，作出修建城軌的決定；政府部門通過征收等手段獲得大量土地，通過土地一級開發(fā)將生地變成熟地，完成土地儲備；最后論證項目的可行性。

圖 1 城市軌道交通公司獲得土地的 PPP-TOD 運作模式

圖 2 由 SPV 公司獲得土地的 PPP-TOD 運作模式

（2）項目準備期。政府完成“審、核、備”和“兩評一案”等 PPP 立項審批手續(xù)；政府的實施機構(gòu)（城市軌道交通公司）牽頭房地產(chǎn)開發(fā)商、設(shè)備商、運營商等成立項目公司（SPV 公司）；SPV 公司/城市軌道交通公司通過招標投標或政府以土地的使用權(quán)作價入股取得土地；與政府的實施機構(gòu)簽訂《特許經(jīng)營權(quán)合同》。

（3）項目建設(shè)期。SPV 公司對項目整體進行設(shè)計規(guī)劃、投融資、城市軌道交通建設(shè)以及土地二級開發(fā)。

（4）運營銷售期。SPV 公司在一定期限內(nèi)擁有項目使用的收益權(quán)，經(jīng)營整體項目，將收益所得填補建設(shè)、運營成本；再對 SPV 權(quán)益者分紅。

（5）移交。根據(jù)《特許經(jīng)營權(quán)合同》要求，將項目移交給政府部門。

3 利益主體的回饋機制

如圖 3 所示，在 PPP-TOD 模式下，主要的收益有票務(wù)、廣告、物業(yè)銷售、租賃和土地增值收入。這些收入能直接返還回 SPV 公司。另外，還有政府稅收的增加。SPV 公司可以將收益用作城市軌道交通建設(shè)成本、土地開發(fā)成本、償還貸款、補貼運營虧損，再將剩余收益按比例分配給城市軌道交通公司及參與公司。如果還達不到參與公司的預期收益，政府部門可以以補貼、政策優(yōu)惠等方式補償給參與公司。

圖 3 PPP-TOD 模式的回饋機制

4 結(jié) 語

PPP-TOD 模式在建設(shè)城市軌道交通時，既可以解決資金問題，又可以解決站點周圍土地規(guī)劃建設(shè)問題，未來幾年將是城市軌道交通建設(shè)的黃金時期[5]。PPP-TOD 模式的應(yīng)用在國外已趨于成熟，但在國內(nèi)還處在學習和探索階段。目前我國對 PPP-TOD 模式的研究還比較粗淺，也沒有一定量的成功案例，還需要加強對這方面的研究。本研究從當前形勢出發(fā)，在解析了 PPP、TOD、PPP-TOD 模式的內(nèi)涵后，從 PPP-TOD 模式的運作方式和回饋機制方面，詳細解讀了 PPP-TOD 模式的內(nèi)在，為運用 PPP-TOD 模式提供了可借鑒的思路。