淺議行政訴訟集中管轄制度完善路徑

瞿紫玥 王思琪

摘 要：行政訴訟長期以來面臨著司法資源分布不均勻、案件受行政機(jī)關(guān)干預(yù)大等影響，這些影響或多或少地制約著行政訴訟的良性發(fā)展。隨著行政案件集中管轄制度的推進(jìn)和實(shí)踐，湖南地區(qū)目前已取得階段性成效，在審判質(zhì)量、訴訟獨(dú)立性以及裁判統(tǒng)一性方面都體現(xiàn)出積極的作用，但仍有不足在制約集中管轄制度的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政訴訟;集中管轄制度;審判權(quán)

一、 我國行政訴訟集中管轄制度之初探

（一） 行政訴訟集中管轄概念

行政訴訟管轄是指人民法院之間受理第一審行政案件的分工[1]，以明確何種行政案件由哪一級(jí)別、哪一地域的人民法院審理。目前，集中管轄并不是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，也不是行政訴訟中法定的管轄方式，而是一種制度、一種模式，通過把法院案件管轄的范圍重新劃分，使一些法院部分案件的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)法院。因此，集中管轄作為行政案件管轄方式之一，是指通過統(tǒng)一指定的形式，把原本由基層人民法院管轄的部分一審行政案件交給確定的集中管轄法院，從而使集中管轄法院獲得跨行政區(qū)劃地區(qū)行政案件審判權(quán)的制度。

我國行政訴訟管轄的基本原則是“兩便”原則①，《行政訴訟法》第十五條規(guī)定劃分管轄法院的方法是通過地域或者法院級(jí)別的不同，將管轄法院進(jìn)行區(qū)分：由被告所在地基層法院管轄，以及幾種情形下由中院管轄。由此隨之而來的一系列的問題中，最重要的即“地方化”嚴(yán)重問題。要想解決“地方化”的問題，就要在根本上改變，從而有了近年來出現(xiàn)的跨區(qū)域管轄。在行政案件跨區(qū)域管轄改革的展開中，有學(xué)者將其具體表現(xiàn)分為三種類型：指定類、集中類和交叉類。他認(rèn)為指定類管轄始于2002年的臺(tái)州市中級(jí)人民法院，對被告為縣政府和10人以上集團(tuán)訴訟的行政案件實(shí)行指定管轄;集中類管轄是指將某一區(qū)域人民法院管轄的行政案件，通過上級(jí)法院指定的方式，集中交由若干具有審判優(yōu)勢的法院進(jìn)行審理;交叉類管轄是指將基層人民法院行政案件的管轄權(quán)交由轄區(qū)內(nèi)的其他法院行使，法院和法院之間的案件管轄權(quán)互相交叉行使。[2]筆者對此種分類進(jìn)行了進(jìn)一步思考，主要是關(guān)于指定類管轄，此分類所說的指定類管轄實(shí)際上就是指的集中管轄和交叉管轄，原因是跨行政區(qū)域管轄主要是通過指定這個(gè)方式來規(guī)定的，所以肯定會(huì)表現(xiàn)出指定的特征，而并不表示指定就是它的一個(gè)類型，比如不論是通過中級(jí)法院指定到其他地區(qū)中院，或是指定到其他的基層法院管轄，其本質(zhì)都應(yīng)該是集中管轄和交叉管轄。

所以集中管轄實(shí)際上是跨區(qū)域管轄的一種更加細(xì)致性的制度，是跨區(qū)域管轄的一種模式，結(jié)合兩者的特點(diǎn)，也是對行政訴訟管轄制度的一次新探索。

（二） 行政訴訟集中管轄類型

學(xué)者們對于集中管轄類型有多種分類方法，筆者更贊同根據(jù)案件集中的程度，將集中管轄分為完全集中管轄和相對集中管轄[3]：

1. 完全集中管轄

完全集中管轄是通過一個(gè)法院集中來審理若干個(gè)法院的所有行政訴訟案件，實(shí)際上這個(gè)模式有兩種情況，一種是對市（地、州）級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的一審行政案件全部集中指定一個(gè)或者若干個(gè)基層法院審理，其他非指定法院不再審理行政案件[4];另一種是提高審級(jí)方式的完全集中管轄，即該市中級(jí)人民法院管轄全市范圍內(nèi)的所有一審行政案件。很顯然，審級(jí)制度的改變，雖然會(huì)增加案件的獨(dú)立性，但是容易造成基層矛盾上移，且二審需要由高級(jí)法院審理，會(huì)同時(shí)增加法院和當(dāng)事人的不便。當(dāng)然，有學(xué)者認(rèn)為提級(jí)管轄的模式可以解決一審審級(jí)過低的問題，防止上訴率和申訴率居高不下，減少司法資源一定程度上的浪費(fèi)，減少社會(huì)矛盾。從兩種角度看，提高審級(jí)方式的完全集中管轄優(yōu)缺點(diǎn)并存。

2. 相對集中管轄

相對集中是與完全集中相對應(yīng)的一個(gè)模式，兩者的區(qū)別在于集中的“范圍”不同，顧名思義是指某個(gè)范圍內(nèi)的部分行政案件集中到一個(gè)或幾個(gè)法院管轄，在該模式下有兩種集中方式：一種是向上級(jí)法院的相對集中;另一種則是向同級(jí)法院的相對集中。由此看來，行政訴訟相對集中管轄實(shí)質(zhì)上是對指定管轄的一種變通，以相對固定的指定模式來代替?zhèn)€案的指定。此模式與完全集中管轄相比的另一特點(diǎn)是：前者的非集中管轄法院還保留著行政審判職能的完整性，而后者并無此完整性。

二、集中管轄制度之現(xiàn)狀

（一）集中管轄制度相關(guān)立法現(xiàn)狀

早在2013年最高人民法院就已下發(fā)《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，決定在部分中級(jí)人民法院轄區(qū)內(nèi)開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作。該通知明確了行政案件相對集中管轄的定義與內(nèi)容，可以概括為部分案件、統(tǒng)一指定、集中管轄。[5]并且規(guī)定各高級(jí)人民法院應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，確定 1-2 個(gè)中級(jí)人民法院進(jìn)行試點(diǎn)，該中級(jí)人民法院要根據(jù)具體情況再確定 2-3 個(gè)基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件。

2014年修訂的《行政訴訟法》規(guī)定，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)的高級(jí)人民法院可在實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，自行決定某些人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。該法新增條款本是想通過提供一些自由的空間來為行政訴訟管轄制度的改革提供平坦的道路，但由于僅有一條單薄的條款作為法律依據(jù)，并不能鋪就跨行政區(qū)域管轄的發(fā)展之路。在訴訟法上規(guī)定集中管轄制度可以作為一種補(bǔ)充性或者說選擇性的管轄制度，卻沒有進(jìn)行細(xì)致性規(guī)定，粗略性規(guī)定則給了司法機(jī)關(guān)很多裁量空間。因此，法律似乎還需在實(shí)踐中吸收經(jīng)驗(yàn)從而用更細(xì)致的解決辦法來予以規(guī)定。

（二） 湖南地區(qū)相關(guān)實(shí)施方案

湖南省積極響應(yīng)號(hào)召，于2019年3月29日發(fā)布決定在全省全面開展一審行政案件集中管轄改革的消息，并制定下發(fā)實(shí)施方案。[6]該方案規(guī)定，長沙市、衡陽市、懷化市這三個(gè)地區(qū)基層人民法院的一審行政案件分別由該地的鐵路運(yùn)輸法院集中管轄，其他的市州地區(qū)從地理位置、交通條件、案件數(shù)量以及審判力量等相關(guān)因素分別確定兩個(gè)基層人民法院進(jìn)行集中管轄。設(shè)定開始實(shí)行的時(shí)間是2019年5月1日，長沙分河?xùn)|、河西兩個(gè)區(qū)域分別于5月1日和10月1日開始實(shí)行該集中管轄方案。2019年10月，長沙鐵路運(yùn)輸法院已實(shí)現(xiàn)對長沙市六區(qū)二市一縣轄區(qū)內(nèi)基層人民法院一審行政案件的管轄。

在集中管轄制度實(shí)施后，對于其轄區(qū)內(nèi)的一審行政案件，非集中管轄法院將不再行使管轄權(quán)，在集中管轄實(shí)施前已經(jīng)開始審查或?qū)徖淼刺幚硗戤叺囊粚徯姓讣^續(xù)處理完畢。不僅如此，湖南省高院還要求全部法院進(jìn)行一系列的保障動(dòng)作，來提升集中管轄法院行政審判工作質(zhì)量和法官專業(yè)化水平。自改革實(shí)施以來，湖南省已取得階段性成效，若需在階段性成效上再進(jìn)一步，則要繼續(xù)解決目前仍然存在的問題。

[7]

三、當(dāng)前集中管轄制度不足之處分析

（一）審判力量和物質(zhì)保障落實(shí)欠到位

由于集中管轄的特點(diǎn)是跨行政區(qū)劃，對于管轄法院的資源支持，有一定的難處。首先是體現(xiàn)在財(cái)務(wù)上，一般的地區(qū)只對本地的法院投入財(cái)物，而集中管轄法院需要將司法資源用在解決非本地區(qū)糾紛案件上，此時(shí)經(jīng)費(fèi)的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于之前，單靠行政訴訟案件的收入無法支撐其發(fā)展;其次是在專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)方面，從湖南的情況來看，雖然長沙鐵路運(yùn)輸法院已完成集中管轄工作，且鐵路運(yùn)輸法院本身有辦理跨行政區(qū)劃案件的經(jīng)驗(yàn)，但由于鐵路運(yùn)輸法院的審判人員在此之前長期處理鐵路運(yùn)輸安全、財(cái)產(chǎn)的刑事、民事類型的案件，對行政案件接觸較少，所以在這方面缺乏相關(guān)審判經(jīng)驗(yàn)和審判能力，雖說可以通過選拔、借調(diào)等方式充實(shí)隊(duì)伍，但此時(shí)仍面臨一些問題?，F(xiàn)行法官員額改革，并未給行政案件集中管轄留有專用的員額，如果單從行政案件的數(shù)量測算行政法官員額，分配給行政庭的員額是不足以應(yīng)付集中管轄工作的，因此很多優(yōu)秀人員無法將編制轉(zhuǎn)入集中管轄的法院，導(dǎo)致部分有多年審判經(jīng)驗(yàn)的法官不愿意通過借調(diào)等方式跨地區(qū)來進(jìn)行量大的工作，而培養(yǎng)專業(yè)的人才又需要一定的時(shí)間，此時(shí)將面臨人員的缺乏。

（二）辦案成本及當(dāng)事人訴訟成本增加

雖然一般在確定集中管轄的法院時(shí)，已經(jīng)比較充分考慮地理位置因素，且并未違背便民利民的基本要求[8]。但其直接表現(xiàn)，還是包括許多原本可以就近管轄的案件現(xiàn)在要到較遠(yuǎn)的外地法院審理，不可避免會(huì)使大多當(dāng)事人的訴訟成本增加。即使選擇最合理的管轄法院時(shí)，也會(huì)使當(dāng)事人增加一些例如交通住宿費(fèi)等原本不必的支出。此時(shí)容易導(dǎo)致較遠(yuǎn)地區(qū)的當(dāng)事人，或年紀(jì)較大的當(dāng)事人在考慮到追求公平正義的道路上所需要額外增加的一些“麻煩”，而選擇放棄追求公平正義。若此種情況居多，對于管轄制度的改革來說就是毫無意義的，因?yàn)橐呀?jīng)不符合社會(huì)主義法治的價(jià)值追求。同時(shí)對于法院來說，在立案、取證、開庭等方面也增加了很多額外的工作量與成本，且在文書送達(dá)、案件執(zhí)行等方面也增加了許多困難。

（三）行政干預(yù)難以根除

雖說集中管轄通過跨區(qū)劃的方式已盡量避免行政干預(yù)，但由于行政機(jī)關(guān)所擁有的地位優(yōu)勢，其不當(dāng)干預(yù)難以完全有效控制。一是因?yàn)樾姓V訟具有特殊性，作為案件當(dāng)事人之一的行政機(jī)關(guān)比另一方當(dāng)事人對審判工作施加影響從而獲取有利判決的動(dòng)機(jī)更大，因?yàn)槠渚哂羞M(jìn)行該動(dòng)作的條件;二是因?yàn)樵谛姓^(qū)劃和司法轄區(qū)兩者之間存在重合性，法院資源分配會(huì)受到地方政府的較大影響。即使行政案件的裁判權(quán)在集中管轄之后有所調(diào)整，一定程度上增加了干預(yù)公正司法的成本，使影響行政案件公正審判的困境有所緩解，但似乎干預(yù)并未完全消除。因?yàn)槿绻羌泄茌牭貐^(qū)的被訴行政機(jī)關(guān)想要干預(yù)該行政案件的審判活動(dòng)，僅需兩地政府出面或者通過共同上級(jí)協(xié)調(diào)等方式也能進(jìn)行干預(yù)，所以被訴行政機(jī)關(guān)仍可能通過別的方式對行政案件的裁判施加不當(dāng)影響，不僅沒有消除法院的辦案壓力，似乎更加難應(yīng)對，若不從源頭之處阻止不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，司法機(jī)關(guān)在工作中難以真正處于中立和客觀的位置。

四、集中管轄制度完善之探討

（一）從財(cái)政和隊(duì)伍兩方面建立審判資源保障機(jī)制

實(shí)際上，資源保障方面是否完善往往決定了制度是否能夠長久、有效地發(fā)展。所以對于上文所分析的審判資源缺乏保障的不足，就應(yīng)該要建立相應(yīng)的機(jī)制來完善。在試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)過程中雖然有些的地區(qū)是通過中級(jí)法院出面一次性的補(bǔ)充編制和經(jīng)費(fèi)，但這也不是長久之計(jì)[9]。從財(cái)政方面來說，對于集中管轄的法院，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其所管轄范圍的大小以及對所管轄地區(qū)案件數(shù)量大小的預(yù)測，來對其行政案件的辦案經(jīng)費(fèi)進(jìn)行單獨(dú)的預(yù)算，再進(jìn)行經(jīng)費(fèi)的劃撥。

當(dāng)前集中管轄法院的審判隊(duì)伍還余力不足，不僅是因?yàn)榘讣?shù)量的大量增加，也是因?yàn)楫?dāng)前專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)的階段還不夠完善。如此一來，強(qiáng)化審判力量，提升隊(duì)伍專業(yè)化水平是將案件集中管轄措施可以事半功倍進(jìn)行的舉措。從人員配置方面來說，要遵循配齊配強(qiáng)審判力量，提升隊(duì)伍專業(yè)化水平的原則。應(yīng)該給行政案件集中管轄的法院單獨(dú)足額的編制，包括法官和司法輔助人員的配備，并且對于集中管轄專項(xiàng)人員需要進(jìn)行一定的訓(xùn)練來保障案件的審判質(zhì)量，將隊(duì)伍專業(yè)化程度有效提高，從而使改革落到實(shí)處。

（二）完善便民利民措施，發(fā)揮化解糾紛功能

訴訟應(yīng)當(dāng)遵循便利當(dāng)事人的原則，當(dāng)前的集中管轄制度雖然已經(jīng)將案件集中在一個(gè)法院管轄，突破“原告就被告”的觀念，但似乎也還是限制了原告的管轄選擇權(quán)。有時(shí)原告出于某種原因不便于去集中管轄法院進(jìn)行訴訟，應(yīng)遵循便利當(dāng)事人的原則，完善便民便利措施，方便群眾參與訴訟，比如進(jìn)行網(wǎng)上庭審等。

有效化解行政爭議，是對人民群眾對公平正義追求的一種回應(yīng)。而不是對行政行為合法性進(jìn)行一味的探究。發(fā)揮行政訴訟化解糾紛功能是應(yīng)有之義，建立并進(jìn)行有限調(diào)解制度[10]，在尊重當(dāng)事人尤其是原告意愿、注重解決當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)爭議和實(shí)際問題、避免侵害第三人合法權(quán)益或公共利益的情況下可以考慮適用協(xié)調(diào)和解機(jī)制。長沙鐵路運(yùn)輸法院已初步將協(xié)調(diào)機(jī)制引入行政訴訟，并進(jìn)行實(shí)踐，這是在實(shí)施過程中完善行政訴訟集中管轄制度的行動(dòng)之一。

（三）完善審判監(jiān)督制度

行政權(quán)力作為一種國家權(quán)力， 其直接作用于社會(huì)，在實(shí)踐過程中容易發(fā)生錯(cuò)誤。行政訴訟程序作為一種救濟(jì)法律秩序的程序②，是對行政權(quán)力不正常狀態(tài)下的救濟(jì)或矯正性活動(dòng)，本是用來救濟(jì)已經(jīng)遭到破壞或者扭曲的法律秩序，所以更應(yīng)該要對用來救濟(jì)或者說保障原有法律秩序的程序即行政訴訟程序進(jìn)行監(jiān)督，防止二次破壞。

對該程序的監(jiān)督，可以從外部和內(nèi)部兩個(gè)方向進(jìn)行。從外部監(jiān)督機(jī)制角度上看，首先要加強(qiáng)行政訴訟檢察監(jiān)督機(jī)制，針對審判機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力的合法性，以及審判機(jī)關(guān)是否有不作為情形，主要是對案件的監(jiān)督;其次人民法院須自覺接受公眾監(jiān)督，應(yīng)不打折扣地完成將已生效裁判文書在網(wǎng)絡(luò)上及時(shí)發(fā)布的工作，使公眾能在第一時(shí)間了解到案件的情況，實(shí)實(shí)在在保障行政相對人的合法權(quán)利。在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制上，可以利用人民法院自身規(guī)章來提高裁判清晰度，由于對于法院內(nèi)部的審判監(jiān)督而言很難做到有效監(jiān)督，比如“上級(jí)法院對下級(jí)法院的監(jiān)督”和“法院內(nèi)部監(jiān)督”這兩種比較而言，前者比后者更有效，但前者監(jiān)督成本更高且對于一些較小的違法行為難以迅速發(fā)現(xiàn)，而最能快速發(fā)現(xiàn)違法行為的法院內(nèi)部監(jiān)督，不是特別嚴(yán)重的錯(cuò)誤其行政領(lǐng)導(dǎo)一般沒有什么動(dòng)機(jī)去進(jìn)行追責(zé)，從而導(dǎo)致法院監(jiān)督機(jī)制進(jìn)入一個(gè)困境：即最有效的成本高且時(shí)間長，成本低且時(shí)間短的有效率不高。此時(shí)只能盡量將裁判過程與程序、規(guī)范進(jìn)行細(xì)化，使審判環(huán)節(jié)之間相互分立、制約，提高司法裁判的清晰度，防止審判權(quán)的濫用。

結(jié)語

雖然各地法院積極貫徹實(shí)施相關(guān)立法規(guī)定、通過結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)在對集中管轄制度進(jìn)行完善，但在完善過程中，集中管轄制度還存在審判力量和物質(zhì)保障落實(shí)欠到位、辦案及當(dāng)事人訴訟成本增加、行政干預(yù)難以根除等問題。對于一個(gè)制度的構(gòu)建與推進(jìn)，都不是一朝一夕能夠完成的。只有對集中管轄制度的推進(jìn)和改革過程中所凸顯出的問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、調(diào)整，才是完善制度的最佳方式，才能實(shí)現(xiàn)集中管轄制度的價(jià)值，并且為我國行政訴訟管轄制度的完善打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

[注釋]

①兩便原則：一是要便于人民群眾訴訟;二是要便于法院行使審判權(quán).

②原本預(yù)設(shè)一種構(gòu)建法律秩序的程序法可以督促活動(dòng)主體遵循構(gòu)建法律秩序的程序法有序進(jìn)行活動(dòng)：即行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政行為，但由于已經(jīng)被破壞，所以成為一種救濟(jì)法律秩序的程序.

[參考文獻(xiàn)]

[1]姜明安.行政訴訟法（第三版）[M].北京：北京大學(xué)出版社2016年版，第177頁.

[2]石紹斌.我國行政案件跨區(qū)域管轄的法律適用[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，35（02）.

[3]葉贊平.行政訴訟管轄制度改革研究[M].法律出版社，2014.

[4]葉贊平.行政訴訟集中管轄制度的實(shí)證研究[J]. 浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）.2011（139） .

[5]最高人民法院關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作的通知：law-lib.com/law/law_view.asp？id=407684.

[6]湖南法院網(wǎng)：湖南全面施行基層法院一審行政案件集中管轄http：//hunanfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2019/03/id/3807665.shtml.

[7]湖南法院網(wǎng)：湖南行政案件集中管轄改革取得階段性成效http：//hunanfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2019/08/id/4396702.shtml.

[8]黃學(xué)賢.行政訴訟中原告的管轄異議權(quán)及其適用情形[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，5：48.

[9]陳敏婷. 行政案件集中管轄改革的實(shí)踐與思考[D].華南理工大學(xué)，2017，第22頁.

[10]南京鐵路運(yùn)輸法院課題組.跨區(qū)劃集中管轄背景下行政爭議實(shí)質(zhì)性化解研究[J].法律適用，2019（12）：115.

[11]江必新.從跨區(qū)劃管轄到跨區(qū)劃法院——兼論新型訴訟格局之構(gòu)建[J].人民司法（應(yīng)用），2017（31）：4-17.

[12]黃榮祥，劉杰勇.反思我國行政訴訟的相對集中管轄模式[J].天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，19（06）：82-86.

[13]楊斌.行政訴訟集中管轄制度研究[D].深圳大學(xué)，2017.

[14]張永江.鐵路法院改造為跨行政區(qū)劃法院的相關(guān)問題研究[C].最高人民法院.尊重司法規(guī)律與刑事法律適用研究（上）——全國法院第27屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募?最高人民法院：國家法官學(xué)院科研部，2016：145-153.

[15]李可.法院內(nèi)部監(jiān)督問題研究[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2014（05）：126-132.

[16]黃捷.論程序法的三種類型[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2018，47（04）：58-66.

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410009）