行政區(qū)域微界線的精細(xì)與割裂
——基于城市治理空間形態(tài)的分析＊

何 李

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)哲學(xué)院政治學(xué)系，武漢430073）

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)梳理

在目前的城市治理實(shí)踐中，新技術(shù)的運(yùn)用日益普遍。在發(fā)達(dá)城市，大數(shù)據(jù)、政務(wù)云、GIS、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等已經(jīng)或即將在治理中得到應(yīng)用。但是，這也引發(fā)了較為普遍的技術(shù)主義認(rèn)知傾向。這種傾向不但主張?jiān)诮鉀Q城市問(wèn)題時(shí)運(yùn)用最前沿的信息技術(shù)，而且有著一種樂(lè)觀精神：憑借最新的科技手段，城市政府將掌握治理的主動(dòng)權(quán)，使快速城市化所帶來(lái)的“慌亂”煙消云散。不但政府內(nèi)部的職責(zé)邊界會(huì)愈發(fā)清晰，而且城市治理的水平也將大為提升。受其影響，近年來(lái)出現(xiàn)了這樣一種技術(shù)性機(jī)制：將城市空間精準(zhǔn)的切割成若干微小單元，并借助信息平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集、處理和指令分發(fā)。換言之，它試圖將治理事務(wù)化約到固定的地理場(chǎng)景里，通過(guò)建立主體與對(duì)象之間的精準(zhǔn)鏈接來(lái)提升效率。學(xué)區(qū)制、網(wǎng)格化管理、街巷長(zhǎng)制、河湖長(zhǎng)制等都是其典型表現(xiàn)。

在城市空間研究領(lǐng)域，學(xué)界的研究已較為深入。雖然馬克思、恩格斯并未就此做深入的分析，但是他們已經(jīng)意識(shí)到城市空間的獨(dú)特性：“資產(chǎn)階級(jí)使農(nóng)村屈服于城市的統(tǒng)治，它創(chuàng)立了巨大的城市，使城市人口比農(nóng)村人口大大增加起來(lái)?！保?］32在經(jīng)典作家之后，西方新馬克思主義學(xué)者進(jìn)一步發(fā)展完善了城市空間學(xué)說(shuō)。如列斐伏爾從空間與生產(chǎn)關(guān)系的關(guān)聯(lián)角度，來(lái)探討空間的生產(chǎn)與交換問(wèn)題。［2］26-27福柯則指出：“空間是任何權(quán)力運(yùn)作的基礎(chǔ)。”［3］13-14而國(guó)內(nèi)現(xiàn)階段的空間研究，更多的是與國(guó)家治理等現(xiàn)實(shí)需求結(jié)合起來(lái)的。例如，熊競(jìng)等人發(fā)現(xiàn)當(dāng)代“空間治理”研究出現(xiàn)了兩個(gè)轉(zhuǎn)向：治理的空間轉(zhuǎn)向和空間的治理轉(zhuǎn)向。［4］兩個(gè)轉(zhuǎn)向也符合我國(guó)當(dāng)前國(guó)家建設(shè)的需要。［5］此外，也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)了微空間的重要性：“微觀的物理空間以及空間上附著的建筑、設(shè)施等‘物’都是國(guó)家治理的對(duì)象”［6］。這與本文的研究重點(diǎn)不謀而合。

對(duì)城市空間進(jìn)行線性切割，界線是必不可少的工具。界線成為了推動(dòng)治理的空間性轉(zhuǎn)換，確保精準(zhǔn)管理與精細(xì)服務(wù)的技術(shù)橋梁。然而，學(xué)術(shù)界對(duì)界線問(wèn)題的探討卻一直以傳統(tǒng)政區(qū)界線為核心。周振鶴先生所提出的“山川形便”和“犬牙交錯(cuò)”被普遍接受為中國(guó)古代社會(huì)的基本劃界原則。［7］63-67二者分別反映了古代政權(quán)在發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和維持政治統(tǒng)治上的需要。然而真實(shí)的社會(huì)遠(yuǎn)比抽象原則要復(fù)雜得多。界線不但經(jīng)常成為社會(huì)糾紛的焦點(diǎn)，而且“因涉及關(guān)稅、司法等其他事務(wù)，故屬于地方行政的重點(diǎn)”［8］31。究其根本，還是利益使然。徐建平在考察民國(guó)時(shí)期丹陽(yáng)湖地區(qū)蘇皖省界的劃定過(guò)程中就發(fā)現(xiàn)，“當(dāng)不發(fā)生利益沖突時(shí)，并沒(méi)有一條明確的幾何線以劃分兩邊的區(qū)域”［9］，只有存在利益沖突，相關(guān)主體才會(huì)就爭(zhēng)議區(qū)域有所主張。及至近現(xiàn)代，不少地方行政單元之間依然沒(méi)有劃定法定界線。極端情況下，竟以“特定聚落點(diǎn)”為界［10］，也就是說(shuō)一些坐落于邊界的市鎮(zhèn)竟同時(shí)被兩個(gè)政區(qū)管轄。反之，即使存在著法定界線，也依然會(huì)出現(xiàn)相關(guān)利益主體不認(rèn)可的狀況。［11］由此可見邊界區(qū)域管理之復(fù)雜與艱難。此外，界線對(duì)行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府運(yùn)行亦會(huì)產(chǎn)生深刻影響。周黎安等人發(fā)現(xiàn)，位于省際交界的縣，其GDP數(shù)據(jù)要顯著落后于其他的縣。［12］同時(shí)，錢妡等人也發(fā)現(xiàn)界線存在行政效應(yīng)，地理界線對(duì)于官民比的省際差異有著更強(qiáng)的解釋力。［13］

總之，城市是人口和工商業(yè)的密集區(qū)域，其空間特點(diǎn)和分區(qū)行政訴求迥異于普通政區(qū)。當(dāng)出于城市治理需要將空間與行政組織相鏈接時(shí)，行政區(qū)域內(nèi)部的界線便發(fā)揮起了關(guān)鍵作用。然而，這些基于治理的空間界線與傳統(tǒng)的界線有什么關(guān)系呢？它們真的只是些一維線條嗎？這些界線又是如何架構(gòu)起治理空間的呢？對(duì)以上問(wèn)題的探討，構(gòu)成了本文的核心內(nèi)容。

二、行政區(qū)域劃分中的傳統(tǒng)界線

“通過(guò)空間來(lái)治理國(guó)家，是中國(guó)古代的一個(gè)重要規(guī)劃傳統(tǒng)?！保?4］在這一過(guò)程中，行政界線成為框定空間范圍的主要工具。

（一）行政區(qū)域和政區(qū)界線

從字面意義理解，行政區(qū)域是為了行政管理的方便，將國(guó)土劃分為有層級(jí)的區(qū)域。而行政區(qū)劃則是劃分這些行政區(qū)域的行為和過(guò)程。前者是靜態(tài)的結(jié)果，后者是動(dòng)態(tài)的過(guò)程。然而，理論界和實(shí)務(wù)界在使用行政區(qū)劃概念時(shí)，往往都會(huì)不自覺(jué)的將靜態(tài)內(nèi)涵包括進(jìn)去。例如，在“某縣的行政區(qū)劃”中，行政區(qū)劃就僅指靜態(tài)內(nèi)容，而不包括劃分過(guò)程。不過(guò)，由于概念涉及使用習(xí)慣問(wèn)題，混用現(xiàn)象不是明辨就可消除的。為了避免在研究中遇到不必要的麻煩，本文決定選用行政區(qū)域概念，因?yàn)樗膬?nèi)涵構(gòu)成要素更簡(jiǎn)單：某級(jí)政府行政管轄范圍以內(nèi)的地理區(qū)域和劃定這一地理區(qū)域的行政界線。區(qū)域和界線都是靜態(tài)要素，均不涉及動(dòng)態(tài)調(diào)整。

從歷史角度觀察，行政區(qū)域與政區(qū)界線相伴，并非一直以來(lái)就有的事。在行政區(qū)域產(chǎn)生初期，由于人口較少、土地開發(fā)不充分，在各行政單元之間還存在著大量“隙地”作為緩沖地帶。但是，“由于生產(chǎn)日進(jìn)，土地日辟，城邑與城邑之間的空地也隨之消失”［15］228，明確的“四至走向”和劃界地圖得以出現(xiàn)。當(dāng)然，這距離完備的劃界與管理體制形成還很遙遠(yuǎn)。

縣制出現(xiàn)以后，郡、道、路、州、省、市等政區(qū)類型相繼產(chǎn)生。及至當(dāng)前，中國(guó)的地方行政已形成由四個(gè)正式層級(jí)組成的復(fù)雜體系。層級(jí)的增加勢(shì)必會(huì)對(duì)界線造成影響。從實(shí)踐來(lái)看，因劃界規(guī)則不同而引發(fā)的邊界沖突并不鮮見。此外，還存在著一類準(zhǔn)政區(qū)，如功能區(qū)、街道、社區(qū)，等等。設(shè)在這些準(zhǔn)政區(qū)的管委會(huì)、街道辦、居委會(huì)并非地方政權(quán)，而只是派出機(jī)關(guān)或基層自治組織。因此，嚴(yán)格來(lái)講，其管轄區(qū)域不能歸入行政區(qū)域序列，其界線亦不屬于行政界線。然而，上級(jí)的“行政嵌入”使這些機(jī)關(guān)和組織不但要承擔(dān)大量的行政職能，而且要嚴(yán)格遵循屬地管理原則。在這種情況下，作為重要施政工具的“界線”自然也就具備了行政屬性。

為了便于區(qū)別，本文將這類界線稱之為“行政區(qū)域中觀界線”（以下簡(jiǎn)稱“中界線”），相應(yīng)的，縣級(jí)以上政區(qū)界線稱為“宏界線”，中界線和宏界線可進(jìn)一步統(tǒng)稱為傳統(tǒng)界線。而本文所重點(diǎn)探討的微界線，則是一類為了完成某種或某些城市治理任務(wù)，對(duì)由傳統(tǒng)界線所框定的行政空間作進(jìn)一步細(xì)分的界線。以上界定表明：一方面，微界線是治理導(dǎo)向的產(chǎn)物；另一方面，它與傳統(tǒng)界線的劃分依據(jù)雖有很大不同，但卻存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)。為了更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)微界線，應(yīng)首先明晰傳統(tǒng)界線的產(chǎn)生過(guò)程及其發(fā)展現(xiàn)狀。

（二）政區(qū)界線的勘定與管理

在古代，以山、水、海為代表的自然事物常被用來(lái)作為政區(qū)界線的標(biāo)志。但為了維護(hù)國(guó)家權(quán)威，中央政權(quán)往往會(huì)故意打破自然界線，以便從地理上破壞地方割據(jù)的經(jīng)濟(jì)和文化基礎(chǔ)。與以自然事物為界不同，該原則在運(yùn)用中往往會(huì)滲入大量主觀因素，從而給后來(lái)的界線勘定與管理帶來(lái)了諸多麻煩。

1.政區(qū)界線的勘定及其隱憂

理論上，“任何界線所表達(dá)的是分隔，而不占有任何寬度”［16］，實(shí)則不然，點(diǎn)和面都曾經(jīng)或者依然作為界線標(biāo)志而存在。新中國(guó)成立以前，中央政權(quán)并未全面劃定過(guò)各級(jí)各類政區(qū)界線。這項(xiàng)工作的長(zhǎng)期滯后曾經(jīng)導(dǎo)致了大量的邊界糾紛乃至暴力沖突事件。新中國(guó)成立后，各級(jí)人民政府開始著手加強(qiáng)邊界爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)與處理。但因歷史包袱重，糾紛牽涉主體多，被動(dòng)式的應(yīng)急處理已難以有效應(yīng)對(duì)全部問(wèn)題。因此，1996—2002 年，國(guó)務(wù)院組織實(shí)施了省、縣兩級(jí)陸地政區(qū)界線的全面勘界工作。［17］156-157（下文簡(jiǎn)稱為“96勘界”）

值得肯定的是，這項(xiàng)工作為爭(zhēng)議區(qū)域提供了權(quán)威劃界依據(jù)。但是，從實(shí)踐來(lái)看，政區(qū)界線的模糊性并未從根本上消除。理由是它只完成了兩級(jí)行政區(qū)的勘界工作，而在縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間、農(nóng)村（社區(qū)）之間，依然存在著邊界爭(zhēng)議。進(jìn)入21 世紀(jì)，中國(guó)的城市化進(jìn)入快車道。城市建成區(qū)面積迅速擴(kuò)大，大量村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)被城市建設(shè)所覆蓋。然而，以往的空間管轄結(jié)構(gòu)并未消失，而只是經(jīng)由“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）改街”、“村改居”實(shí)現(xiàn)了政區(qū)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過(guò)程中，中界線也得以保留。農(nóng)業(yè)時(shí)代，邊界爭(zhēng)議主要圍繞農(nóng)業(yè)資源（如土地、水、魚等）展開。這類資源的分布密度較低，因此對(duì)界線的精度要求并不高。然而到了城市時(shí)代，空間本身就是一種高價(jià)值的資源。哪怕是一兩米的誤差，背后的經(jīng)濟(jì)利益都可能十分可觀，其對(duì)界線精度的要求可想而知。但與之不相匹配的是，中界線卻仍以習(xí)慣線和爭(zhēng)議線為主。由于沒(méi)有明確的管轄主體，在爭(zhēng)議區(qū)域內(nèi)私搭亂蓋現(xiàn)象變得十分普遍。

2.維持穩(wěn)定：界線管理體制的目標(biāo)

界線管理的實(shí)質(zhì)是對(duì)地方政府管轄半徑的精準(zhǔn)確認(rèn)，也是對(duì)權(quán)力實(shí)施和資源分配現(xiàn)象的“秩序化”。目前，圍繞界線管理，已經(jīng)出臺(tái)了不少法律法規(guī)和部門規(guī)章，如《行政區(qū)域界線界樁管理辦法》、《行政區(qū)域界線管理?xiàng)l例》等。它們成為縣級(jí)以上政府依法治界與日常維護(hù)的重要依據(jù)。不過(guò)，其管理范圍局限于既有法定界線——省界和縣界。而針對(duì)縣級(jí)以下的界線，則只規(guī)定“參照本條例的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”［18］。

在省、縣兩級(jí)界線的管理實(shí)踐中，雖然“96勘界”提供了法定依據(jù)，但是依然有利益相關(guān)者不認(rèn)可，并繼續(xù)重申自己的劃界主張。針對(duì)這種情況，《條例》規(guī)定由界線批準(zhǔn)機(jī)關(guān)根據(jù)界線協(xié)議書的規(guī)定處理。此外，《條例》在行政區(qū)域的重新劃分方面也十分謹(jǐn)慎。除了行政區(qū)調(diào)整、界樁被破壞、地理標(biāo)志位移等特殊情況，不會(huì)對(duì)既有界線重新進(jìn)行勘定。可見，當(dāng)前界線管理的目標(biāo)是維持現(xiàn)有法定界線的穩(wěn)定。以上特點(diǎn)可進(jìn)一步提煉為：消極管理為主，積極建設(shè)為輔。

總而言之，這種“維護(hù)型”的界線管理方針是為化解邊界沖突，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定服務(wù)的。它能夠大體滿足21世紀(jì)初國(guó)家治理的基本需要。但是，當(dāng)它與城市變革碰撞在一起的時(shí)候，其不足之處就凸顯了出來(lái)。城市的擴(kuò)大和建設(shè)遵循著不同的規(guī)律：首先，城市型政區(qū)快速增多，從2003 到2017 年，全國(guó)共增加了102 個(gè)市轄區(qū)和959 個(gè)街道①資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站，http：//xzqh.mca.gov.cn/statistics/；其次，城市建設(shè)大提速，實(shí)際建設(shè)區(qū)域跨越市轄區(qū)界線已成常態(tài)；最后，道路、橋梁等大型公共設(shè)施需要符合特定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，跨越傳統(tǒng)界線在所難免。以上三個(gè)因素，在“96 勘界”中均未被充分顧及。在公共事務(wù)爆炸式增多，需要將政區(qū)界線作為城市分區(qū)基本依據(jù)的時(shí)候，城市治理就遇到了大麻煩。

三、城市治理的空間訴求與微界線生成

與城市管理不同，城市治理既要求多元主體的共同參與，也要求治理手段的法治化。傳統(tǒng)界線含有法治基因，這自然會(huì)使其成為解決城市問(wèn)題的關(guān)鍵依據(jù)。然而，在實(shí)踐中，城市治理在與空間和界線的結(jié)合上要走的更遠(yuǎn)。

（一）治理空間化：治理實(shí)踐在城市空間的展開

在城市治理實(shí)踐中，將治理內(nèi)容分解到微縮化的地理空間（以下簡(jiǎn)稱“微空間”），不但意味著治理機(jī)制的技術(shù)革新，而且意味著微空間界線將成為治理主體的職責(zé)邊界。換言之，這是治理活動(dòng)“依托城市空間結(jié)構(gòu)而布局”。［19］本文將這一現(xiàn)象概括為：治理的空間化。

1.服務(wù)空間與管理空間：治理空間化的兩種基本形態(tài)

治理空間化會(huì)產(chǎn)生兩種基本形態(tài)：其一，將公共服務(wù)與空間綁定，從而形成服務(wù)空間。在這種空間形態(tài)中，居住空間會(huì)作為公共服務(wù)供給的主要依據(jù)。學(xué)區(qū)就是典型的服務(wù)空間。普通市民只有擁有符合要求的戶籍和房屋產(chǎn)權(quán)，才能使其子女進(jìn)入學(xué)區(qū)內(nèi)的中小學(xué)就讀。此外，在醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域，也存在著分區(qū)域提供服務(wù)的現(xiàn)象。例如，社區(qū)養(yǎng)老有著固定的服務(wù)半徑。它以社區(qū)空間為基本單位，將“養(yǎng)老服務(wù)資源按比例精準(zhǔn)配置到社區(qū)網(wǎng)格”。［20］其二，將社會(huì)管理事項(xiàng)按照地理區(qū)域進(jìn)行分解，進(jìn)而形成管理空間。這與計(jì)劃體制下的“分片包干”“責(zé)任田”類似，是中國(guó)管理實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的一類工作方法。其目的是借助區(qū)域劃分，使管轄區(qū)域與責(zé)任人建立精準(zhǔn)鏈接，繼而明確治理主體內(nèi)部的分工關(guān)系。在管理空間形態(tài)的運(yùn)行中，每一個(gè)責(zé)任人都被要求成為“全能者”，負(fù)責(zé)管理“配對(duì)空間”范圍內(nèi)的所有事項(xiàng)。

上述兩種空間形態(tài)分別代表了不同的空間化方向和目標(biāo)：一方面，服務(wù)空間是治理對(duì)象空間化的產(chǎn)物。也就是說(shuō)，為了分配公共資源或提供公共服務(wù)，需要對(duì)供給或服務(wù)對(duì)象的范圍做出準(zhǔn)確界定。仍以學(xué)區(qū)劃分為例，房屋的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、獲得產(chǎn)權(quán)的時(shí)間、戶籍與房產(chǎn)的關(guān)系等指標(biāo)都會(huì)作為學(xué)區(qū)劃分的依據(jù)。然而，公共資源和服務(wù)往往稀缺且不均質(zhì)。在這種情況下，為了完成任務(wù)只能設(shè)置排他性條款，但是公平公正問(wèn)題也會(huì)隨之凸顯出來(lái)。另一方面，管理空間是治理主體空間化的產(chǎn)物。它重點(diǎn)考慮的是治理主體內(nèi)部的狀況，目標(biāo)是通過(guò)“治理者與治理事務(wù)的組合配對(duì)”

［21］，來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)公共秩序。從與空間的關(guān)系角度來(lái)看，與傳統(tǒng)的屬地化管理頗為相似，可以將它理解為屬地化管理的精細(xì)化進(jìn)階。

此外，兩類空間對(duì)穩(wěn)定性和社會(huì)價(jià)值的訴求也有所不同。因?yàn)榉?wù)空間會(huì)直接影響到城市居民獲得何種和多少資源，所以這類空間的確定務(wù)必科學(xué)審慎，一旦劃定應(yīng)保持穩(wěn)定。如教育文件規(guī)定：“片區(qū)或?qū)W區(qū)確定后，應(yīng)在一段時(shí)期內(nèi)保持相對(duì)穩(wěn)定，重新劃分要慎重穩(wěn)妥，認(rèn)真做好學(xué)生家長(zhǎng)工作?！保?2］否則，可能引發(fā)群眾不滿甚至群體性事件。此外，劃分服務(wù)空間還要充分考慮價(jià)值問(wèn)題。城市居民擁有獲得等質(zhì)公共服務(wù)的權(quán)利。但是在資源供給無(wú)法滿足以上要求的情況下，如何通過(guò)確定空間分配的規(guī)則來(lái)保障機(jī)會(huì)均等考驗(yàn)著相關(guān)部門的智慧。與此相反，管理空間就沒(méi)有那么多顧慮，即便管理空間的界線可能相對(duì)更為精確。這主要源于管理空間的確定通常基于治理主體的分工需要，而非基于回應(yīng)治理對(duì)象的利益或價(jià)值訴求的需要。即使在主體內(nèi)部出現(xiàn)糾紛，也可以通過(guò)其共同上級(jí)來(lái)協(xié)調(diào)解決。在這種情況下，管理空間既可以按照便利原則進(jìn)行自主界分，亦可以基于工作需要進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整（參見表1）。

表1 兩種城市治理空間形態(tài)的對(duì)比分析

2.治理空間化的成因分析

高密度的城市生活呼喚著高水準(zhǔn)的治理能力，可令人感到疑惑的是，為什么無(wú)論是服務(wù)的供給還是管理的展開都要和地理空間關(guān)聯(lián)在一起呢？

首先，這與城市空間的屬性有關(guān)。城市地理空間有三個(gè)基本屬性：行政主體、地域、邊界。無(wú)論其他發(fā)展要素如何在城市中穿梭和變動(dòng)，以上三個(gè)屬性都不會(huì)隨之變化。在快速城市化進(jìn)程中，公共事務(wù)的總量變大、緊迫性增強(qiáng)、各類要素也在高速運(yùn)轉(zhuǎn)和移動(dòng)。相反，治理主體的人員規(guī)模和精力投入都不可能成比例增加。在此情形下，以“空間不變”回應(yīng)“對(duì)象萬(wàn)變”的治理思路便得以產(chǎn)生。其內(nèi)在邏輯是：城市問(wèn)題一定會(huì)發(fā)生在特定地理空間范圍內(nèi)；地理空間是不會(huì)變化的；那么，掌握空間也就能夠?yàn)橹卫碇黧w提供原初的確定性；基于這種確定性，可進(jìn)一步借助整合方式實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部的有效管控。

其次，治理空間化并沒(méi)有顛覆傳統(tǒng)的管理模式，因此更容易被治理主體所接受。傳統(tǒng)政府管理模式遵循屬地化原則，每一級(jí)政府（含派出機(jī)關(guān)和基層自治組織）都有特定的管轄范圍。這本身就是對(duì)空間高度依賴的表現(xiàn)。而微空間的治理無(wú)非是繼續(xù)將傳統(tǒng)基層管理單元?jiǎng)澬?，并試圖以“空間界線”代替“職責(zé)界限”。在政府運(yùn)行中，經(jīng)常出現(xiàn)的“三不管”“扯皮”“銜接不暢”等現(xiàn)象都說(shuō)明在行政組織內(nèi)部確定職責(zé)界限并非易事。然而，事情難分，空間可不是。將機(jī)構(gòu)和人員與特定空間結(jié)合，權(quán)責(zé)關(guān)系、績(jī)效考核也就有了標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，在某種程度上，治理空間化滿足了政府內(nèi)部工作流程再造的訴求。

最后，這也是出于回應(yīng)城市空間性問(wèn)題凸顯的需要。根據(jù)居民日?；顒?dòng)的性質(zhì)，可以將城市空間細(xì)分為：居住空間、工業(yè)空間、休閑空間、商業(yè)空間，等等。在不同空間，問(wèn)題類型及其呈現(xiàn)方式會(huì)有所差異，對(duì)治理主體能力的要求亦會(huì)不同。此外，即使相似性質(zhì)的空間，也會(huì)因受歷史、社會(huì)、交通等因素干擾，而呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。例如，在城市居住空間中，就存在商品房社區(qū)、“村改居”社區(qū)、城中村社區(qū)之別。相較于商品房社區(qū)，在后兩類社區(qū)的貧困發(fā)生率高、居民文化水平偏低、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。可見，為了更好的應(yīng)對(duì)城市問(wèn)題的以上新變化，對(duì)空間進(jìn)行分類治理也就順理成章了。［23］

（二）政區(qū)界線束縛下微空間的疊加與孤立

微空間是治理導(dǎo)向下細(xì)分傳統(tǒng)行政空間的產(chǎn)物，因此，單個(gè)微空間的大小通常要小于居民委員會(huì)的轄區(qū)范圍。這是對(duì)微空間最直觀的認(rèn)知。此外，微空間還有以下三個(gè)特點(diǎn)：

其一，受政區(qū)界線的束縛。從各地實(shí)踐來(lái)看，微空間只存在于政區(qū)界線范圍以內(nèi)，也就是說(shuō)，它們不會(huì)跨越政區(qū)界線。在這種情況下，微空間界線會(huì)與政區(qū)界線發(fā)生部分重合。那么，后者存在的問(wèn)題自然也會(huì)傳導(dǎo)到前者。治理維度的交叉、空白、沖突可能也會(huì)隨之發(fā)生。另外，在公共服務(wù)的空間配置層面，傳統(tǒng)行政區(qū)域本身就存在著不均衡現(xiàn)象。例如，在大城市，中心城區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)供給要明顯高于郊區(qū)和郊縣。［24］因此，在傳統(tǒng)區(qū)域內(nèi)劃分服務(wù)空間，將無(wú)助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。其二，管理空間和服務(wù)空間的多重疊加。因治理事項(xiàng)的性質(zhì)不同，管理空間和服務(wù)空間所需要的大小也會(huì)有所不同。例如，學(xué)區(qū)劃分的依據(jù)是某所或某些義務(wù)教育學(xué)校的學(xué)位供給與周邊適齡兒童、少年入學(xué)需求的匹配關(guān)系。而網(wǎng)格管理中的網(wǎng)格則是以部門人員數(shù)量和個(gè)體承擔(dān)管理事項(xiàng)的工作量為依據(jù)。因劃分依據(jù)有所不同，那么由此形成的空間也會(huì)產(chǎn)生重疊和交叉。其三，信息共享難以實(shí)現(xiàn)。微空間的運(yùn)行還使得信息源變的分割而重復(fù)，這就需要一個(gè)強(qiáng)大的信息整合系統(tǒng)作為后臺(tái)支撐。將分散信息集中起來(lái)，經(jīng)過(guò)篩選、降噪和綜合分析，再開展決策和執(zhí)行活動(dòng)。在同類問(wèn)題的處理上，這個(gè)目標(biāo)尚不難實(shí)現(xiàn)。然而，城市問(wèn)題通常橫跨多個(gè)領(lǐng)域，牽涉多個(gè)部門。由于“上級(jí)各職能部門之間缺乏經(jīng)常性的工作協(xié)調(diào)機(jī)制”，社會(huì)治理數(shù)據(jù)共享平臺(tái)很難建立。［25］31在這種部門間“權(quán)責(zé)壁壘”現(xiàn)象無(wú)法消除的情況下，建立微空間治理體系的努力可能會(huì)塑造出“信息孤島”。

基于以上分析，做舉例說(shuō)明。X區(qū)域既屬于A管理空間又屬于B管理空間，同時(shí)還屬于C服務(wù)空間。三者分屬不同治理體系，卻都將X 區(qū)域納入治理范圍。其結(jié)果很可能是治理信息系統(tǒng)彼此孤立且重復(fù)建設(shè)。假設(shè)C 空間是某學(xué)區(qū)。為了更好的進(jìn)行學(xué)區(qū)劃分，縣級(jí)教育行政部門在家長(zhǎng)自主申報(bào)的基礎(chǔ)上，還會(huì)進(jìn)行入戶調(diào)查，以辨明其是否真實(shí)居住。但限于人力、精力，仍然難以避免學(xué)位供給與入學(xué)需求之間的失衡。在筆者對(duì)中部某市的調(diào)研中就了解到，某小學(xué)在入學(xué)前要進(jìn)行1個(gè)月以上的入學(xué)資格甄別工作，“外來(lái)務(wù)工人員多，這是每年最大的矛盾……工作難度很大，強(qiáng)度特別大，一個(gè)個(gè)要做工作……正常教學(xué)都受到了影響”。反之，在由網(wǎng)格管理所建立的數(shù)據(jù)庫(kù)里，會(huì)實(shí)時(shí)更新戶籍、居住地、家庭成員等信息。但由于兩個(gè)系統(tǒng)之間的信息共享渠道并不通暢，最終使得行政成本不降反增。

（三）微空間中的微界線：治理精細(xì)化的工具提升

界線是空間的邊界，界線的閉合也就意味著空間的生成。從某種程度來(lái)說(shuō)，空間特性的呈現(xiàn)，恰恰是以界線劃定為起始的。而之后的界線管理，本身也是對(duì)空間特性的維護(hù)?？梢姡呒仁前P(guān)系也是共生關(guān)系。以上特點(diǎn)，同樣適用于微空間與微界線。雖然表面上微界線與傳統(tǒng)界線（含宏界線和中界線）頗為相似，但是若深入比較分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它們之間的區(qū)別還是十分明顯的（參見表2）。

表2 宏界線、中界線和微界線的對(duì)比

除了表2中所列各要素以外，微界線還存在著這樣三個(gè)特點(diǎn)：其一，微界線的強(qiáng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)性。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，像百度、高德等商業(yè)公司都能夠提供較為完備的網(wǎng)格地圖技術(shù)。有關(guān)部門完全可以通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)的方式來(lái)獲得技術(shù)支持。實(shí)踐中，最早實(shí)施網(wǎng)格化管理的北京市東城區(qū)，就是以1000平方米作為網(wǎng)格單位劃分標(biāo)準(zhǔn)的。此外，在網(wǎng)格背后，一定要有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)集合平臺(tái)。例如，深圳市龍崗區(qū)坂田街道就實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)的“以房查人”和“以人查房”，也就是依托靜態(tài)空間實(shí)現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)定位與監(jiān)測(cè)?？梢?，從技術(shù)角度來(lái)看，實(shí)現(xiàn)微界線的信息化、智能化都并非難事。其二，微界線的強(qiáng)精度和便利化訴求。微界線對(duì)強(qiáng)精度的訴求并不意味著讓界線精確到厘米甚至毫米，而是要求微界線務(wù)必實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的排他與區(qū)隔。這些界線既能夠準(zhǔn)確界定行政主體之間的職責(zé)范圍，又能夠?yàn)楣操Y源的“按空間分配”提供準(zhǔn)確無(wú)誤的依據(jù)。通俗來(lái)講，就是微界線是不應(yīng)該存在爭(zhēng)議的。同時(shí)，作為一種治理工具，微界線應(yīng)該成本低且使用方便?；谶@一目標(biāo)，城市建成區(qū)內(nèi)的交通線網(wǎng)、建筑格局自然成為首選。然而，由于近年來(lái)城市更新速度過(guò)快，城市線網(wǎng)、建筑的形成往往“無(wú)視城市歷史空間肌理和集體記憶價(jià)值”。［26］66在這種情況下，微界線的便利化，很可能是以切割歷史空間為代價(jià)的。其三，微界線的弱穩(wěn)定特質(zhì)。與傳統(tǒng)界線相比，微界線有著更強(qiáng)的變動(dòng)傾向。一方面，微界線調(diào)整的門檻并不高。按照“誰(shuí)制定誰(shuí)調(diào)整”的原則，界定主體的單一性決定了調(diào)整權(quán)限的“獨(dú)享性”。也就是說(shuō)，調(diào)整界線時(shí)不必與其他主體展開協(xié)商。這一點(diǎn)在管理空間界線上表現(xiàn)的尤為明顯。另一方面，治理主體內(nèi)部經(jīng)常發(fā)生人員、思路、體制機(jī)制等方面的變革，治理需要亦要求微界線隨之進(jìn)行調(diào)整。

與宏界線和中界線不同，微界線的出現(xiàn)是出于精細(xì)化治理的需要。在轄區(qū)范圍內(nèi)落實(shí)特定政策，既需要傳統(tǒng)組織層面的動(dòng)員、監(jiān)督，還需要高效的執(zhí)行機(jī)制。微界線恰好符合后者的要求。此外，它還成為政府職能轉(zhuǎn)變和管理體制機(jī)制創(chuàng)新的“工具提升策略”。從治理主體內(nèi)部的職責(zé)配置來(lái)看，微界線成為機(jī)構(gòu)、人員職責(zé)的“可見邊界”；從治理客體的資源分配和管理控制來(lái)看，界線提供了可操作的精準(zhǔn)規(guī)則。然而，這個(gè)看似精巧的工具真的可以將我們從對(duì)復(fù)雜城市生態(tài)的焦慮中解脫出來(lái)嗎？

四、精細(xì)還是割裂：微界線的行政技術(shù)主義路線

在行政技術(shù)主義看來(lái)，“只要行政技術(shù)足夠先進(jìn)，行政主體就能夠獲得一切必要的信息，就能夠‘科學(xué)’地分析和處理這些信息，就可以預(yù)知事物發(fā)展的一切結(jié)果，也就可以排除公共行政中所有的不確定性因素”［27］。受其影響，微界線的提出者和使用者們認(rèn)為只要規(guī)則明確、界線清晰、匹配得當(dāng)就能夠有效分解城市空間和公共事務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的治理目標(biāo)。然而，這一思路既低估了城市問(wèn)題的復(fù)雜性，也高估了治理主體的無(wú)私和效能。在這種樂(lè)觀認(rèn)知之下，精良的技術(shù)性工具可能導(dǎo)向另一個(gè)極端——割裂（參見圖1）。

圖1 微界線技術(shù)路線的困境

首先，歷史割裂。城市不是一天建成的，哪怕是新興城市也會(huì)繼承設(shè)市以前的歷史。這也就意味著城市問(wèn)題難免涉及傳統(tǒng)與習(xí)慣。誠(chéng)如前述，微界線與傳統(tǒng)界線存在著部分重合，那么，后者的糾紛亦會(huì)傳導(dǎo)至前者。這些糾紛之所以難解，往往并不是因?yàn)榭苯绮痪?xì)、技術(shù)不到位，而是因?yàn)榭臻g即利益，糾紛背后是利益的博弈。相關(guān)主體堅(jiān)持利益主張且往往各有證據(jù)支撐。在筆者對(duì)東部某市市轄區(qū)邊界沖突的調(diào)研中就遇到過(guò)這種情況。H區(qū)的一位街道辦負(fù)責(zé)人說(shuō)：“我們這里是城鄉(xiāng)結(jié)合部，我們和D 區(qū)是他中有我，我中有他……他拿出來(lái)58 年的土地使用證……我們蓋好了房，明明有手續(xù)，他們就說(shuō)地是我的。拿五幾年的手續(xù)，要求拿錢。去年政府修路，和他們打招呼，說(shuō)我們資源共享。村長(zhǎng)說(shuō)你修吧，剛一刨路，就把路一堵。”在“96勘界”之后，市轄區(qū)界線本是有界線協(xié)議書的，可為什么依然會(huì)出現(xiàn)上述情況呢？顯然，這不是技術(shù)所能解決的。即便權(quán)威部門做出裁決，利益受損方也不會(huì)就此罷休。這種情形下，爭(zhēng)議界線的周邊區(qū)域往往會(huì)演變?yōu)椤爸卫砻^(qū)”。典型如位于深圳市羅湖區(qū)與龍崗區(qū)交界處的長(zhǎng)排村。

其次，問(wèn)題割裂。通過(guò)微界線來(lái)劃分空間并開展治理活動(dòng)，其運(yùn)行邏輯是借助分割、拼接、整合來(lái)呈現(xiàn)問(wèn)題的全貌，繼而做出整體回應(yīng)。然而，這一運(yùn)行邏輯可能會(huì)陷入“管中窺豹”“只見樹木、不見森林”的困境。城市問(wèn)題存在整體性和跨界性。換言之，部分城市問(wèn)題只有在更大空間范圍內(nèi)觀察才能認(rèn)知和把握。以城市水體保護(hù)為目標(biāo)而設(shè)置的河湖長(zhǎng)制為例。河流、湖泊跨界分布，干支流交錯(cuò)，大小湖貫通。此外，水體還有流動(dòng)性、季節(jié)性、立體性等特點(diǎn)。在這種情況下，污染檢測(cè)、生態(tài)評(píng)估等治理職責(zé)很難進(jìn)一步化約到微空間。而實(shí)踐中，各地將河湖按照大小與官員級(jí)別進(jìn)行對(duì)照匹配，甚至還設(shè)立了村級(jí)河湖長(zhǎng)。勉力對(duì)標(biāo)匹配，其結(jié)果可能走向兩個(gè)極端。一方面，因治理資源不足，相關(guān)行政主體在原有工作要求不變的前提下，還要與其他主體進(jìn)行反復(fù)協(xié)調(diào)，甚至不得不尋求“高位協(xié)調(diào)”［28］。這不但會(huì)增加協(xié)調(diào)成本，而且會(huì)加重基層組織及工作人員的負(fù)擔(dān)。另一方面，因以上職責(zé)邊界難以厘清，使該機(jī)制流于形式，無(wú)法真正有效的運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

再次，價(jià)值割裂。技術(shù)手段在價(jià)值分歧上是“無(wú)奈”的。其中，體現(xiàn)最明顯的就是學(xué)區(qū)劃分在公平、公正與效率平衡中的艱難處境?，F(xiàn)階段，學(xué)區(qū)化辦學(xué)的一個(gè)核心目標(biāo)是確保各學(xué)區(qū)之間的優(yōu)質(zhì)教育資源能夠大致均衡，使得學(xué)區(qū)內(nèi)每個(gè)適齡兒童擁有大體相同的進(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)校的機(jī)會(huì)。如果這個(gè)目標(biāo)在各個(gè)市轄區(qū)得以獨(dú)立完成，那最多只是實(shí)現(xiàn)了局部公平，卻并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)整體公正。因?yàn)?，一方面不同中小學(xué)間的教學(xué)質(zhì)量存在巨大落差的事實(shí)并未改變；另一方面在城市內(nèi)部也存在著結(jié)構(gòu)性失衡——各市轄區(qū)教育嚴(yán)重不均。在這種情況下，家長(zhǎng)們依然會(huì)認(rèn)為自己的孩子受到了不公正的待遇，沒(méi)有享受到應(yīng)有的公共資源。但是，努力推動(dòng)均質(zhì)化的努力又可能會(huì)侵蝕教育教學(xué)效率。正如愛德華·格雷澤所言：“優(yōu)質(zhì)的學(xué)校似乎更有可能來(lái)自于允許教育競(jìng)爭(zhēng)和多樣化的政策?！保?9］235可見，兼顧公平、公正與效率并非易事。作為治理工具的微界線，本身雖并不具有價(jià)值性，但是其運(yùn)行無(wú)法避免會(huì)牽涉到價(jià)值之間的矛盾。價(jià)值分歧是復(fù)雜的，微界線卻是簡(jiǎn)單化的。對(duì)劃界技術(shù)的過(guò)度推崇，可能會(huì)忽略解決問(wèn)題的其他路徑，進(jìn)而加劇價(jià)值沖突。

最后，信息割裂。微界線受到了科層組織內(nèi)在運(yùn)行規(guī)則的制約。換句話說(shuō)，科層組織的運(yùn)行規(guī)則會(huì)消解微界線的技術(shù)效果。從可實(shí)現(xiàn)性角度來(lái)看，部門信息共享并不存在技術(shù)障礙，可是實(shí)踐中這種共享卻很難做到，為什么呢？對(duì)于各個(gè)部門而言，信息是其自我價(jià)值的關(guān)鍵體現(xiàn)。信息共享會(huì)削弱這種獨(dú)占性，甚至?xí)魅醣静块T在科層中的重要性。因此，那些推進(jìn)信息共享的努力自然會(huì)受到抵制。此外，這種信息領(lǐng)域的條塊分割結(jié)構(gòu)會(huì)造成重復(fù)建設(shè)，使得總體的行政成本不斷增加。具體來(lái)看，每個(gè)部門都在進(jìn)行微界線的劃分與管理，并據(jù)此從事信息收集工作。而這項(xiàng)工作又會(huì)借助壓力型體制壓向基層人員。例如，在網(wǎng)格化管理中，信息錄入端承受著非常大的工作負(fù)荷。而這些信息有著量大、噪音多、時(shí)效性強(qiáng)等特點(diǎn)。需要及時(shí)對(duì)這些信息進(jìn)行降噪處理。但是，相關(guān)部門的處理能力是有限的，在這種情況下，它們會(huì)傾向于選擇性篩查。也就是說(shuō)，微界線以內(nèi)的緊急事項(xiàng)會(huì)被優(yōu)先應(yīng)對(duì)，反之，重要事項(xiàng)則被擱置。

總之，以微界線為代表的行政技術(shù)主義路線，在試圖將治理行為和治理對(duì)象納入精細(xì)化軌道的同時(shí)，可能誘發(fā)治理割裂的后果。在城市治理中，加強(qiáng)新技術(shù)的應(yīng)用是值得提倡的，但是技術(shù)崇拜則并不可取。

五、結(jié)論與進(jìn)一步的討論

在城市治理中，微界線成為一類“使用率”很高的治理要素。在城市流變?nèi)找婕觿〉那闆r下，它能夠使治理主體對(duì)治理對(duì)象產(chǎn)生更多的“控制感”，使治理者感覺(jué)到用界線就能將所有問(wèn)題框定在微空間里，然后慢慢“消化”。但是，這種對(duì)技術(shù)的推崇，可能高估了微界線的精細(xì)化效果。微界線只是一個(gè)治理工具，由它所構(gòu)建的“秩序化空間”也只是一種簡(jiǎn)單化的虛擬場(chǎng)景。它與現(xiàn)實(shí)是存在距離的。本文就是通過(guò)梳理界線的歷史、類型和支撐要素來(lái)重現(xiàn)城市問(wèn)題的復(fù)雜性。當(dāng)然，這并不意味著否定微界線的價(jià)值，而僅是主張應(yīng)將其放到城市治理系統(tǒng)來(lái)考察和使用。

本文對(duì)微界線的概念提煉和解釋框架還是初步的。下一階段可以在以下三個(gè)方面做進(jìn)一步的拓展：第一，微界線的深層系統(tǒng)問(wèn)題。本文著重強(qiáng)調(diào)微界線所造成的分割效應(yīng)，但微界線整合并非不可能。不過(guò)，需要將其與破除“權(quán)責(zé)壁壘”、條塊分割結(jié)構(gòu)的改革行動(dòng)相配合。在此，可以借助對(duì)某類微界線的考察，來(lái)展現(xiàn)這些深層的系統(tǒng)問(wèn)題。第二，微界線的功能分化問(wèn)題。本文所提出的服務(wù)空間界線和管理空間界線仍比較粗糙。實(shí)際上在這兩種界線的內(nèi)部也存在著明顯差異。例如，學(xué)區(qū)界線、衛(wèi)生服務(wù)區(qū)界線、養(yǎng)老服務(wù)區(qū)

界線的劃分原則和表現(xiàn)形式就各有不同，背后所依托的公共服務(wù)供給模式亦值得進(jìn)一步探討。第三，微界線的社會(huì)參與問(wèn)題。本文所探討的微界線提供者主要是政府部門。但是，第三方測(cè)繪機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)群體對(duì)微界線的形成和調(diào)整又構(gòu)成了怎樣的影響呢？它們內(nèi)部意見達(dá)成和行動(dòng)策略又是怎樣呢？公共信息是否能對(duì)社會(huì)開放和共享呢？這些顯然也值得追蹤。雖然，本文一再批評(píng)微界線所折射出的技術(shù)主義路線，但是依然認(rèn)為它會(huì)在城市治理中得到更為廣泛的使用。其原因可見前文關(guān)于治理空間化成因的分析?？傊?，正如本研究所表明的，既然微界線與政府關(guān)系如此密切，如果要觀察政府部門間關(guān)系和內(nèi)部運(yùn)行邏輯，它將是一個(gè)不錯(cuò)的窗口。