破除痛點(diǎn)難點(diǎn) 撬動社會資本

吳有紅

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須解決錢從哪里來的問題，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會積極參與的多元投入格局。如何激發(fā)社會資本的動力和活力，引導(dǎo)更多社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村，則是構(gòu)建鄉(xiāng)村振興多元投入格局這一課題的破題關(guān)鍵。近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》（以下簡稱《指引》），這既是激發(fā)社會資本活力的政策延續(xù)，也是社會資本下鄉(xiāng)的重要指南。

立足于社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的痛點(diǎn)難點(diǎn)

對標(biāo)全面建成小康社會和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須完成的硬任務(wù)，立足當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村新形勢新要求，聚焦社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的痛點(diǎn)、難點(diǎn)，激發(fā)社會資本的動力和活力，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部本次專門制定《指引》的主要背景和政策目的。

目前，我國“三農(nóng)”領(lǐng)域存在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系不完善，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不足，公共服務(wù)落后等突出短板。2019年，受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和產(chǎn)業(yè)自身等因素影響，農(nóng)林牧漁業(yè)固定資產(chǎn)投資出現(xiàn)一定幅度下滑且增速持續(xù)低于全國投資增速，全年僅同比增長0.6%，低于全國投資增速4.8個百分點(diǎn)。要精準(zhǔn)補(bǔ)齊“三農(nóng)”領(lǐng)域短板、有效擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資，除了含金量高的政策支持外，離不開“人、地、錢”等要素保障特別是資金保障。當(dāng)前地方財(cái)政收支壓力很大，許多方面都在壓減支出，從未來趨勢判斷，財(cái)政投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比重將會提高但空間有限。挖掘鄉(xiāng)村振興資金來源潛力還需著眼于撬動社會資本“活水”。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析表明，農(nóng)林牧漁業(yè)整體投資額中由民間資本完成的投資額約占80%，與制造業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)兩大領(lǐng)域的投資主體結(jié)構(gòu)基本相當(dāng)，這在一定程度上反映出社會資本特別是民間資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的渠道是順暢的。近年來，中央出臺了一系列鼓勵和支持社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的重磅文件，農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。然而，社會資本特別是民間資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的動力還沒有被充分激發(fā)。統(tǒng)計(jì)表明，近年來民間資本對農(nóng)林牧漁業(yè)的投資額約占全部民間投資的4%～5%，而投向制造業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)的民間投資卻占30%甚至40%以上，兩者差距非常懸殊。究其原因，主要在于社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的積極性不夠高。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、易受自然災(zāi)害影響、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不夠完善等多方面因素的制約，農(nóng)業(yè)投資回報(bào)率整體不高且波動性較大，極大削弱了社會資本投資的積極性。

創(chuàng)新投入方式，提高社會資本投資積極性

提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資回報(bào)水平是激發(fā)社會資本動力和活力的關(guān)鍵，若投資回報(bào)水平過低，鼓勵和引導(dǎo)社會資本的政策效果可能就會打折扣。為此，《指引》有針對性地提出了五種投入方式，引導(dǎo)社會資本有序投入鄉(xiāng)村振興。

（一）全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)模式

受資金實(shí)力、管理能力、市場分割等因素制約，目前很多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上生產(chǎn)、加工、流動和服務(wù)等各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)通性不強(qiáng)，中間交易成本大，缺乏產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同效應(yīng)，這也是造成上游農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資回報(bào)較低、難以有效分散風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。針對該問題，《指引》提出通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游整合，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)行全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)和一體化經(jīng)營模式，這將有助于降低生產(chǎn)和管理成本，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，提高整體回報(bào)水平。

（二）區(qū)域整體開發(fā)模式

全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)側(cè)重于行業(yè)內(nèi)部不同環(huán)節(jié)之間的優(yōu)勢整合，區(qū)域整體開發(fā)則通過整合和集聚不同行業(yè)優(yōu)勢創(chuàng)新投融資模式。不同行業(yè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)水平存在差異，通過“肥瘦搭配”，建立非經(jīng)營性項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制，實(shí)行一體化投資和開發(fā)，使整體投資回報(bào)可以實(shí)現(xiàn)合理水平。目前，一些產(chǎn)業(yè)新城和片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目利用該模式將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合，取得了很好的效果?！吨敢方梃b其他行業(yè)領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，探索區(qū)域整體開發(fā)模式，鼓勵統(tǒng)籌非經(jīng)營性的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等進(jìn)行整體化投資，實(shí)現(xiàn)社會資本與農(nóng)戶互惠共贏。

（三）政府和社會資本合作（PPP）模式

2017年，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域合力推廣PPP模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年12月，累計(jì)成交農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目86個，總投資約669億元?？傮w看，受定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制不完善、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目少、項(xiàng)目用地難等因素影響，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目成交數(shù)量和投資額均明顯少于其他行業(yè)領(lǐng)域。國內(nèi)外成功實(shí)踐表明，PPP模式既是重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給模式，也是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域重要的投融資模式。因此，在政策導(dǎo)向上，《指引》提出在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域繼續(xù)積極推廣運(yùn)用PPP模式；在具體項(xiàng)目操作層面，加強(qiáng)項(xiàng)目篩選和培育，從源頭上著力提升項(xiàng)目質(zhì)量，堅(jiān)持“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”“利益共享”“按效付費(fèi)”等基本原則。

（四）設(shè)立各類鄉(xiāng)村振興基金

《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）提出大力發(fā)展股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發(fā)起設(shè)立主要投資于重點(diǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金?！吨敢诽岢鎏剿髟O(shè)立各類鄉(xiāng)村振興基金，是調(diào)動社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村積極性的重要創(chuàng)新性做法和模式。首先，通過設(shè)立基金方式歸集分散的社會資金，豐富了社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的渠道和方式。其次，政府可通過認(rèn)購基金份額等方式予以支持，并在收益分配方面給予讓利，以此提高社會資本的投資回報(bào)。此外，采用基金運(yùn)作方式可以兼顧專業(yè)水平、風(fēng)險(xiǎn)控制能力及追求的目標(biāo)存在一定差異的不同社會資本的需求，特別是幫助消除對農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域投資專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)相對欠缺的社會資本的顧慮。

（五）建立緊密合作的利益共贏機(jī)制

多年來，各地針對建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制進(jìn)行了積極探索，形成了社會資本與農(nóng)業(yè)結(jié)合的諸多方式?？傮w看，目前龍頭企業(yè)與農(nóng)民、社會資本與農(nóng)業(yè)的結(jié)合方式仍以訂單合同等較松散的方式為主，各方未形成緊密、穩(wěn)定的利益共同體，造成訂單合同違約率偏高，社會資本和農(nóng)民利益都沒有得到有效保障。為此，《指引》提出以社會資本與農(nóng)民建立穩(wěn)定合作關(guān)系、形成穩(wěn)定利益共同體為導(dǎo)向，創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)方式，形成緊密合作的利益共贏機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會資本與農(nóng)民共享發(fā)展成果的目標(biāo)。

搭合作平臺，助力社會資本降風(fēng)險(xiǎn)增回報(bào)

為引導(dǎo)社會資本將人才、技術(shù)、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素注入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，在充分發(fā)揮市場對配置資源的決定性作用的同時(shí)，還要更好發(fā)揮政府作用。農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)保類投資項(xiàng)目具有較強(qiáng)的公益性和外部性，而盈利能力偏弱或者根本不具備盈利性，因此存在一定程度的市場失靈。合作平臺在降低信息不對稱、集聚產(chǎn)業(yè)要素、彌補(bǔ)市場失靈、提供公共服務(wù)等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，是政府發(fā)揮自身作用，幫助社會資本控風(fēng)險(xiǎn)增回報(bào)的有力舉措?！吨敢诽岢龃蛟煲?guī)劃、園區(qū)、項(xiàng)目、信息等四大類功能有別、相互協(xié)調(diào)的合作平臺，為社會資本投向“三農(nóng)”提供一攬子、全方位投資服務(wù)。

（一）規(guī)劃體系平臺：明確社會資本投資的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域

有效擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資，首先要明確“投什么”。目前，我國已形成以《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃》等為總綱，以種植業(yè)等相關(guān)規(guī)劃為指導(dǎo)，以地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展有關(guān)規(guī)劃為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃體系?！吨敢诽岢鲆浞职l(fā)揮現(xiàn)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃體系的作用，聚焦現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、現(xiàn)代種業(yè)等十二大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，引導(dǎo)社會資本突出重點(diǎn)、科學(xué)決策。

（二）農(nóng)業(yè)園區(qū)平臺：集聚產(chǎn)業(yè)和要素

各類農(nóng)業(yè)園區(qū)是促進(jìn)要素集聚、產(chǎn)業(yè)集中、企業(yè)集群的主要載體，也是投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的潛在社會資本觀察和感受地方營商環(huán)境、政府服務(wù)效能的重要窗口?！吨敢诽岢龈黝悎@區(qū)平臺要依托產(chǎn)業(yè)和要素集聚優(yōu)勢，強(qiáng)化社會資本投資指導(dǎo)服務(wù)，發(fā)揮信息匯集和投資對接作用。同時(shí)要加快園區(qū)公共服務(wù)設(shè)施和能力水平建設(shè)，提升園區(qū)服務(wù)品質(zhì)，從而增強(qiáng)園區(qū)對社會資本的引導(dǎo)和聚集功能。

（三）重大工程項(xiàng)目平臺：項(xiàng)目征集和推介

由于項(xiàng)目信息不對稱，可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目無人問津，潛在社會資本方因不掌握項(xiàng)目詳情而無法投資的錯配問題，影響了項(xiàng)目落地效率。為從源頭上降低投資項(xiàng)目信息不對稱的問題，《指引》提出各地要建立規(guī)范的合作機(jī)制，引導(dǎo)社會資本積極參與相關(guān)規(guī)劃編制和項(xiàng)目梳理，同時(shí)依托各類計(jì)劃、行動、工程等建立項(xiàng)目征集和發(fā)布機(jī)制，加強(qiáng)投資項(xiàng)目推介、典型案例推廣等工作。借助重大工程項(xiàng)目平臺，有望打通項(xiàng)目與資金兩條主線，提高項(xiàng)目透明度，增進(jìn)各類項(xiàng)目落地效率。

（四）信息共享平臺：信息匯集、交流和對接

《指引》遵循數(shù)據(jù)開放、資源整合、市場化配置原則，提出了“大平臺”“大數(shù)據(jù)”的信息共享平臺打造思路。一方面，推動建立部門間的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、共享共用的統(tǒng)一信息共享平臺，并推進(jìn)平臺數(shù)據(jù)信息向各方開放，引導(dǎo)市場主體自主決策。另一方面，利用大數(shù)據(jù)等新型技術(shù)模式，引導(dǎo)整合線上線下資源要素，推動業(yè)態(tài)創(chuàng)新、模式變革和效能提高。

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資研究所體制政策研究室副主任、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）