旅游用地取得過(guò)程中地方政府與旅游投資企業(yè)博弈分析

滕漢書(shū)

（桂林理工大學(xué) 地球科學(xué)學(xué)院，廣西 桂林 541004）

引 言

旅游業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)性強(qiáng)，效果明顯，地方政府加快本地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)致旅游用地需求和規(guī)模迅速擴(kuò)張。旅游用地供不應(yīng)求的市場(chǎng)效應(yīng)，一方面可能導(dǎo)致旅游資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中擴(kuò)大用地范圍，土地資源濫占濫用甚至占用大量農(nóng)用地和部分耕地，直接影響農(nóng)民切身利益；另一方面各利益方因利益沖突存在，可能導(dǎo)致具有旅游開(kāi)發(fā)價(jià)值的資源因?yàn)橥恋厥褂糜猛咀兏芟薜葐?wèn)題無(wú)法發(fā)展旅游業(yè)，土地資源沒(méi)有最大化被利用，造成一定程度的浪費(fèi)。旅游用地緊張問(wèn)題一直以來(lái)是政府和旅游企業(yè)共同關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，而該問(wèn)題的解決涉及多方利益相關(guān)者，處理不當(dāng)可能引發(fā)社會(huì)矛盾和影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。旅游用地獲取階段是土地用途改變?yōu)槁糜斡玫?，并體現(xiàn)旅游用地綜合特征的關(guān)鍵時(shí)期。如果在征地或租用過(guò)程中存在利益的不公，必將為旅游項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)利用留下隱患。因此，如何在旅游用地獲取階段化解矛盾，實(shí)現(xiàn)收益共享，保障各方合理利益訴求的實(shí)現(xiàn)是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

利益沖突是社會(huì)關(guān)系的本質(zhì)特征，只要有利益相關(guān)者就會(huì)有利益的沖突及尋求利益均衡的過(guò)程。博弈論是一種以數(shù)學(xué)為基礎(chǔ)，借助數(shù)學(xué)方法研究對(duì)抗沖突中博弈均衡出現(xiàn)規(guī)律的科學(xué)［1］35。博弈過(guò)程是利益沖突的決策主體在相互對(duì)抗或合作過(guò)程中相互依存的系列策略和行動(dòng)過(guò)程的集合。均衡就是所有行為主體無(wú)論愿意與否必須接受而又不可能更好的且能夠維持的結(jié)果。旅游用地在獲取過(guò)程中，所涉及的每個(gè)利益主體都期望自身利益最大化，且彼此的決策和行動(dòng)相互制約和影響，借助于博弈分析方法對(duì)不同利益相關(guān)者的行為和決策進(jìn)行分析，有利于發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵性和主要的問(wèn)題，便于針對(duì)性地提出解決對(duì)策和方法。基于農(nóng)民權(quán)益保障的角度出發(fā)，針對(duì)旅游用地獲取所涉及的直接利益相關(guān)者地方政府、旅游投資企業(yè)進(jìn)行博弈分析，探討實(shí)現(xiàn)三方利益共贏的旅游用地獲取策略或建議。

一、旅游用地利益相關(guān)者

（一）旅游用地概念

旅游用地相關(guān)研究國(guó)外始于20 世紀(jì)30 年代的旅游用地規(guī)劃。國(guó)內(nèi)最初出現(xiàn)在20 世紀(jì)70 年代末期的城市規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃及森林公園總體規(guī)劃中［2］86-90。目前旅游用地定義、分類(lèi)尚未形成統(tǒng)一，管理部門(mén)和學(xué)術(shù)界尚存在模糊認(rèn)識(shí)［3］54-61。同時(shí)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)旅游用地也沒(méi)有給出清晰的定義［4］87-88。學(xué)者們?cè)诟髯匝芯勘尘跋聫牟煌嵌葘?duì)旅游用地概念進(jìn)行了界定。如劉書(shū)楷［5］122、梁棟棟［6］462-464、吳郭泉［7］226-231、畢寶德［8］10等從功能性方面給出了廣義的旅游用地概念：認(rèn)為提供游覽、觀賞、知識(shí)、樂(lè)趣、度假、療養(yǎng)、娛樂(lè)、休息、探險(xiǎn)、獵奇、考察研究等活動(dòng)的旅游業(yè)用地即為旅游用地。歐明豪［9］300、朱德舉［10］125、王萬(wàn)茂［11］200等給出了狹義的旅游用地概念，提出旅游用地是縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)確定，旅游地內(nèi)從事旅游活動(dòng)的場(chǎng)所，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的全部土地。從中可以發(fā)現(xiàn)，旅游用地的用途是用于旅游開(kāi)發(fā)利用發(fā)展旅游業(yè)，其中既包含建設(shè)用地用以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)也包含不改變用途地提供旅游活動(dòng)的林地、農(nóng)用地等土地。

（二）旅游用地利益相關(guān)者

1984 年Freeman 發(fā)表了《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》，給出了目前最具代表性且廣為接受的概念是利益相關(guān)者定義，即利益相關(guān)者是能夠影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或者能為組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所影響的人或集團(tuán)。目前，在中國(guó)期刊網(wǎng)文獻(xiàn)中沒(méi)有發(fā)現(xiàn)旅游用地利益相關(guān)者的界定和分類(lèi)，因此其概念的界定目前尚未明確，借助于利益相關(guān)者相關(guān)理論和旅游用地的相關(guān)研究，認(rèn)為凡是能夠影響旅游用地獲取和開(kāi)發(fā)利用并受其影響的企業(yè)、個(gè)人、政府、社會(huì)團(tuán)體及組織等均認(rèn)定為旅游用地利益相關(guān)者。同時(shí)，我國(guó)土地所有權(quán)只有國(guó)有和集體所有兩種形式，旅游用地的取得主要是通過(guò)征用和租用兩種方式。旅游用地利益相關(guān)者眾多，在旅游用地獲取和開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中政府、旅游企業(yè)和農(nóng)民是發(fā)揮著至關(guān)重要的作用同時(shí)并受其影響最大。

二、 核心利益相關(guān)者利益訴求

（一）地方政府利益訴求

地方政府是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人、政治人、道德人的集合體［12］17-18，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)安穩(wěn)是其追求的目標(biāo)也是工作的核心。在現(xiàn)行的土地制度、產(chǎn)業(yè)效益和凸顯政績(jī)多重因素影響下，旅游業(yè)的關(guān)聯(lián)性和對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)帶動(dòng)性吸引地方政府招商引資旅游項(xiàng)目，積極推進(jìn)旅游用地土地征收的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在土地征收過(guò)程中又經(jīng)常出現(xiàn)違規(guī)操作獲得土地財(cái)政收益。同時(shí)，隨著現(xiàn)代信息傳播技術(shù)的發(fā)展和大眾受教育水平的提高，不良事件曝光所引發(fā)社會(huì)的關(guān)注以及違規(guī)操作被揭穿風(fēng)險(xiǎn)的存在等會(huì)影響地方政府的政績(jī)考核。因此，地方政府扮演著雙重角色，既希望低成本征地和相對(duì)高價(jià)拍賣(mài)土地成功又期望征地過(guò)程沒(méi)有阻礙，地方政府訴求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)綜合效益最大化。

（二）旅游企業(yè)利益訴求

旅游投資企業(yè)作為理性經(jīng)濟(jì)人追求低成本投入和最大化的投資回報(bào)率，土地獲取時(shí)間和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民態(tài)度直接影響其投入成本和營(yíng)業(yè)收入。一方面，土地取得時(shí)間過(guò)長(zhǎng)可能導(dǎo)致旅游企業(yè)喪失最佳投資時(shí)機(jī)或增加投資風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，旅游業(yè)不同于其他行業(yè)企業(yè)可以“關(guān)門(mén)”生產(chǎn)和銷(xiāo)售產(chǎn)品，社區(qū)居民的支持和良好的社會(huì)氛圍對(duì)其客源市場(chǎng)具有重要影響。如果土地征收過(guò)程中農(nóng)民的不配合情緒轉(zhuǎn)嫁到旅游企業(yè)，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民可以相對(duì)容易地通過(guò)多種方式影響游客進(jìn)入和消費(fèi)，而且旅游地不良事件會(huì)影響游客選擇。同時(shí)，土地招拍掛過(guò)程中旅游投資企業(yè)間也面臨著價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。因此，旅游投資企業(yè)更希望政府能夠公正采取措施實(shí)現(xiàn)土地征收，避免農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁不良情緒。旅游企業(yè)訴求在獲得農(nóng)民支持情況下盡快取得土地使用和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（三）涉地農(nóng)民利益訴求

雖然目前農(nóng)村主要依靠年輕人外出務(wù)工或開(kāi)展其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提高家庭收入和改善生活，但千百年來(lái)，土地都被認(rèn)為是最基本的生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源，更是農(nóng)民對(duì)自己養(yǎng)老保障的寄托，擁有土地心理安全感更強(qiáng)，因此無(wú)論從情感還是經(jīng)濟(jì)來(lái)源，土地都是農(nóng)民的根本。尤其年齡較大、受教育程度低的和其他勞動(dòng)技能普遍偏低的農(nóng)民對(duì)土地的依戀更重。旅游開(kāi)發(fā)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用以成為廣泛共識(shí)，農(nóng)民普遍歡迎旅游項(xiàng)目落戶，希望通過(guò)發(fā)展旅游獲取更多收益。但對(duì)于土地農(nóng)民更傾向于被租用而不是征收，租用意味著土地還是農(nóng)民的，土地如果必須被征收，征收的補(bǔ)償款對(duì)未來(lái)的保障作用太小，農(nóng)民希望獲取高額土地征收補(bǔ)償和參股其中獲得持續(xù)的經(jīng)濟(jì)收入。

三、博弈模型構(gòu)建及分析

我國(guó)土地所有權(quán)分為國(guó)有和集體所有兩種形式，旅游用地獲取渠道必須通過(guò)政府的“招拍掛”形式取得。土地征收主體為地方政府，具有一定的強(qiáng)制性。土地租用可以在政府相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)土地使用性質(zhì)變更基礎(chǔ)上企業(yè)與農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，但旅游投資商對(duì)單個(gè)農(nóng)民進(jìn)行土地使用補(bǔ)償議價(jià)時(shí)成本過(guò)高且很難達(dá)成一致意見(jiàn)。政府作為公共利益的代表者，扮演著農(nóng)民利益和投資商利益“調(diào)理人”角色，因此土地租賃也必須借助于政府部門(mén)。在旅游用地獲取階段，政府作為土地市場(chǎng)唯一的供給者，旅游投資企業(yè)作為需求方，是旅游用地取得過(guò)程中的發(fā)揮決定性作用的利益主體，二者的決策選擇直接關(guān)系到各方利益訴求能否均衡。

（一）博弈基本要素

針對(duì)旅游用地取得過(guò)程中土地征收這一情況，選取地方政府和旅游投資企業(yè)作為博弈參與人。二者均為追求一定利益的理性經(jīng)濟(jì)人在面臨給定的約束條件下能最大化自己的偏好，當(dāng)某種策略的期望收益較高時(shí)趨向于改變策略，追求最大化的利益，獨(dú)立計(jì)算成本和收益。

目前土地征收是政府強(qiáng)制性行為，地方政府具有明顯實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)立性利益訴求，中央政府沒(méi)有直接參與決策而是更多發(fā)揮監(jiān)督作用。地方政府容易與旅游開(kāi)發(fā)商形成利益聯(lián)盟，但雙方的利益合謀隨著被征地農(nóng)民反抗措施和規(guī)模的變化而變化。地方政府可能采取兩種策略，一是通過(guò)稅收優(yōu)惠、政策扶持或相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式換利，與企業(yè)合謀盡可能降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是地方政府在綜合考慮社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)效益等情況下，嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)，采取相對(duì)公正措施，地方政府策略為違規(guī)或公正。旅游投資企業(yè)也有兩種策略，如果地方政府與企業(yè)合謀，企業(yè)將選擇合作并進(jìn)行投資；如果政府采取公正態(tài)度，提高土地招拍價(jià)格，旅游投資商將會(huì)和地方政府進(jìn)行談判議價(jià)爭(zhēng)取優(yōu)惠政策或旅游項(xiàng)目相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)并進(jìn)行成本收益核算決定是否投資，旅游投資企業(yè)的策略為合作或談判。

雙方博弈是反復(fù)進(jìn)行的長(zhǎng)期過(guò)程，土地征收過(guò)程充滿不確定性因素。地方政府與旅游投資企業(yè)的雙方博弈是反復(fù)進(jìn)行的長(zhǎng)期過(guò)程。在討價(jià)還價(jià)的變化過(guò)程中，地方政府和旅游投資企業(yè)將不斷改良自己的策略以相互應(yīng)對(duì)。地方政府和旅游投資企業(yè)隨著上級(jí)監(jiān)管部門(mén)考核情況以及農(nóng)民應(yīng)對(duì)征地策略和行為的變化不斷調(diào)整策略，合謀逐漸打破，地方政府和旅游投資企業(yè)進(jìn)行利益調(diào)整讓渡部分土地增值收益給農(nóng)民，農(nóng)民在利益爭(zhēng)取過(guò)程中逐漸實(shí)現(xiàn)心理預(yù)期且同時(shí)知曉反抗要有一定限度，在一個(gè)博弈各方均比較滿意的利益均衡點(diǎn)達(dá)成一致，土地征收實(shí)現(xiàn)后，旅游企業(yè)通過(guò)招拍掛獲得旅游用地。博弈雙方的成本收益。地方政府和旅游投資企業(yè)能獨(dú)立計(jì)算成本和收益。

（二）博弈參數(shù)確定

假設(shè)地方政府如果與旅游企業(yè)達(dá)成合謀則地方政府將獲取收益為B，如果采用公正措施，地方政府必須讓渡部分合謀收益為C，旅游企業(yè)在政府違規(guī)操作過(guò)程中采取合作因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低而獲取收益假設(shè)為U；如果政府采取公正態(tài)度則企業(yè)讓渡的收益為 T，其中與政府談判成本為 aT（a＞0），如果農(nóng)民抵抗，政府強(qiáng)制執(zhí)行成本F，同時(shí)，如果政府采取公正策略，旅游企業(yè)與農(nóng)民均采取合作態(tài)度，旅游企業(yè)可以獲得一定的如縮短征地時(shí)間、良好工作氛圍等社會(huì)效益設(shè)為R，同時(shí)，政府獲得社會(huì)正效益，如果強(qiáng)制執(zhí)行則獲得社會(huì)負(fù)效益，假設(shè)兩種效益的絕對(duì)值相等，統(tǒng)一記為W，并假設(shè)該收益由政府代表。假定旅游企業(yè)選擇合作態(tài)度并進(jìn)行投資的概率為X，選擇談判并確定是否投資的概率為1-X，地方政府選擇公正策略的概率為Y，合謀的概率為1-Y。

（三）靜態(tài)博弈模型構(gòu)建及分析

根據(jù)上述假設(shè)，假設(shè)地方政府和旅游企業(yè)是完全理性的且擁有完全對(duì)等信息并同時(shí)做出決策，符合完全信息靜態(tài)博弈特征時(shí)，得出地方政府和旅游企業(yè)的靜態(tài)博弈模型。基于上述條件和假設(shè)，構(gòu)建博弈模型如下表1。

表1 地方政府與旅游投資企業(yè)靜態(tài)博弈模型

計(jì)算過(guò)程如下：給定X，地方政府部門(mén)采取公正立場(chǎng)Y=1 和違規(guī)合謀措施Y=0 的期望收益分別為：

Q（1，X）=X（B-C+W）+（1-X）（B-C）；Q（0，X）=XB+（1-X）（B—F—W）

令 Q（1，X）=Q（0，X）解得 X′=1-C/F。

給定Y，旅游企業(yè)選擇合作X=1 和進(jìn)行談判X=0 的期望收益分別為：

Q（1，Y）=Y（U+R-T）+ （1-Y）U；Q（0，Y）=Y（U—aT）+（1-Y）（U—T—aT）

令Q（1，Y）=Q（0，Y）解得Y′=（T+aT）/（2T-R）。從上述分析計(jì)算結(jié)果得到納什均衡為：（X′，Y′）=｛（1-C/F，（T+aT）/（2T-R）｝

對(duì)上述均衡結(jié)果進(jìn)行分析，假定其他因素不變的前提下，分析某一因素的變化對(duì)旅游投資企業(yè)和當(dāng)?shù)卣谶x擇（合作，公正）策略時(shí)的態(tài)度和行為影響，得出以下結(jié)論：對(duì)于當(dāng)?shù)卣寒?dāng)T 值越大，也就是旅游投資商可以讓渡更多的利益或者支付更多的資金參加招拍掛時(shí)，地方政府更傾向于公正策略，同時(shí)，隨著二者之間進(jìn)行談判的成本增加，旅游投資商和地方政府選擇合作和公正策略的概率增加；對(duì)于旅游企業(yè)，當(dāng)F 值越大即政府強(qiáng)制執(zhí)行的成本增加時(shí)，以及政府讓渡的收益變大時(shí)，旅游企業(yè)更希望政府采取公正策略。

（四）進(jìn)化博弈模型構(gòu)建

目前，我國(guó)政府相關(guān)政策信息傳遞渠道不是特別暢通，土地征用相關(guān)信息不能完全有效地傳達(dá)給旅游用地企業(yè)，地方政府占有信息優(yōu)勢(shì)，旅游投資企業(yè)處于相對(duì)劣勢(shì)，現(xiàn)實(shí)中不符合完全信息靜態(tài)博弈模型的假設(shè)條件，但通過(guò)分析該模型可以探討地方政府和旅游投資企業(yè)的關(guān)注點(diǎn)及策略變化主要影響因素。二者博弈過(guò)程是動(dòng)態(tài)變化的，在有限理性非完全信息假設(shè)條件下，采用 Taylor 和 Jonker（1978）使用的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程構(gòu)建二者動(dòng)態(tài)博弈模型。對(duì)前述博弈模型進(jìn)行修改得到進(jìn)化博弈模型如下：

表2 地方政府與旅游投資企業(yè)動(dòng)態(tài)博弈模型

（五）進(jìn)化博弈模型分析

進(jìn)化博弈模型的關(guān)鍵是計(jì)算復(fù)制動(dòng)態(tài)方程，由方程得到均衡解后，基于演化穩(wěn)定性策略ESS 分析均衡解的性質(zhì)，對(duì)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)的進(jìn)化機(jī)制做出判斷。在前述分析基礎(chǔ)上，假設(shè)旅游投資企業(yè)和當(dāng)?shù)卣钠骄找娣謩e為L(zhǎng) 和G，則

L=XQ（1，Y）+（1-X）Q（0，Y）

G=YQ（1，X）+（1-Y）Q（0，X）

旅游投資企業(yè)和地方政府部門(mén)合作和公正策略的二維動(dòng)態(tài)系統(tǒng)方程如下：

F（X）=dx/dt =X［Q（1，Y）-L］=X（1-X）（T+aT+YR-2TY）

F（Y）=dy/dt =Y［Q（1，X）-G］=Y（1-Y）（W+FC-XF）

通過(guò)令 F（X）=0，F(xiàn)（Y）=0 求解得到五個(gè)均衡點(diǎn)：（0，0）（1，1）（0，1）（1，0）（X′，Y′），其中前四點(diǎn)為純策略均衡，（X′，Y′）為一個(gè)混合策略均衡點(diǎn)。在均衡點(diǎn)博弈方采用策略的比例達(dá)到該水平后保持不變，但對(duì)于動(dòng)態(tài)變化過(guò)程會(huì)趨于哪個(gè)均衡點(diǎn)并不確定，因此借助動(dòng)態(tài)微分方程的穩(wěn)定性定理求解漸進(jìn)穩(wěn)定ESS 均衡點(diǎn)，探尋穩(wěn)定策略，即：

F′（X）=（1-2X）（T+aT+YR-2TY）

F′（Y）=（1-2Y）（W+F-C-XF）

X′和Y′是分界點(diǎn)。在基于地方政府部門(mén)和旅游投資企業(yè)的動(dòng)態(tài)方程分析的基礎(chǔ)上，繪制動(dòng)態(tài)演化路徑圖（圖1）。

圖1 地方政府與旅游投資企業(yè)進(jìn)化博弈動(dòng)態(tài)關(guān)系圖

當(dāng)X=X′，Y= Y′時(shí)博弈方隨機(jī)選擇策略點(diǎn)，當(dāng)大于該點(diǎn)時(shí)地方政府選擇公正策略，企業(yè)選擇合作方式，當(dāng)小于該點(diǎn)時(shí)則政府選擇與企業(yè)合謀，企業(yè)選擇與政府討價(jià)還價(jià)進(jìn)行談判。A 區(qū)收斂于均衡點(diǎn)（1，1），策略為（合作，公正），該區(qū)域面積的縮小將使得X′=1-C/F，Y′=（T+aT）/（2T-R）值減少趨向于原點(diǎn)0。因此，從旅游投資企業(yè)的角度分析：地方政府讓渡給農(nóng)民的收益提高和強(qiáng)制執(zhí)行征地成本的降低將會(huì)促進(jìn)旅游投資企業(yè)選擇合作方式；從地方政府角度分析：強(qiáng)制執(zhí)行征地并不是政府初衷，地方政府希望征地過(guò)程中農(nóng)民與旅游投資企業(yè)合作，隨著旅游投資企業(yè)讓渡收益的提高將促進(jìn)地方政府采用公正策略。

四、結(jié) 論

通過(guò)博弈分析發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)、T、aT 和 R 值的變動(dòng)和調(diào)整是影響地方政府和旅游投資企業(yè)策略選擇的主要因素，而（公正，合作）策略是符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)綜合效益最大化的期望選擇，兩者在博弈中都在尋求利益的均衡點(diǎn)，博弈的基本趨勢(shì)是由討價(jià)還價(jià)走向合作［13］121-128?；诖嗽诒Ｕ限r(nóng)民權(quán)益基礎(chǔ)上，從旅游投資企業(yè)和地方政府角度提出如下建議。

（一）搭建三方有效合作平臺(tái)，增加溝通和互信

土地征收必然涉及征地農(nóng)民。征地補(bǔ)償問(wèn)題也是地方政府與旅游投資企業(yè)博弈的根源所在，因此，征地農(nóng)民不可避免出現(xiàn)在二者的博弈過(guò)程中。農(nóng)民、投資企業(yè)和政府三方溝通渠道和合作平臺(tái)的缺乏導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)企業(yè)和政府的合謀具有確定性判斷，地方政府和企業(yè)不能確切了解征地農(nóng)民真實(shí)的想法和需求，彼此缺乏信任并相互猜度，針對(duì)土地收益分享的沖突一觸即發(fā)。旅游業(yè)有別于其他行業(yè)，一方面需要大量服務(wù)人員且進(jìn)入門(mén)檻較低，另一方面因旅游業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的正外部性，農(nóng)民可以通過(guò)銷(xiāo)售土特產(chǎn)品、農(nóng)家餐飲和住宿等多種方式獲得收益，同時(shí)，隨著旅游項(xiàng)目的進(jìn)入，地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相應(yīng)會(huì)得到改善和加強(qiáng)。

地方政府組織三方人員共同參與搭建有效合作平臺(tái)，通過(guò)該平臺(tái)解釋政府征地工作政策、流程和標(biāo)準(zhǔn)，了解農(nóng)民真實(shí)需求和從業(yè)實(shí)際能力，充分發(fā)揮旅游企業(yè)自身優(yōu)勢(shì)，為失地農(nóng)民提供旅游企業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)和開(kāi)展其他經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)和扶持服務(wù)，解決農(nóng)民后顧之憂，降低因失地對(duì)未來(lái)的焦慮。地方政府充分發(fā)揮中間人和公共人角色，開(kāi)展工作技能培訓(xùn)從而降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本和提高農(nóng)民謀生能力，同時(shí)監(jiān)督企業(yè)優(yōu)先為征地農(nóng)民提供就業(yè)和其他土地增值收益分享措施付諸實(shí)際。三方通過(guò)該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)積極有效溝通，加強(qiáng)互信并提高了政府公信力，借助就業(yè)和謀生技能提高等多種形式和渠道代替一次性補(bǔ)償現(xiàn)金發(fā)放，降低失地補(bǔ)償金敏感度，實(shí)現(xiàn)征地農(nóng)民可持續(xù)生存能力獲取和未來(lái)生活保障，從而可以適當(dāng)降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既為政府獲取土地收益提高財(cái)政收入釋放空間，又可以有效避免強(qiáng)制執(zhí)行帶來(lái)的潛在政治風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn) 值降低，旅游投資企業(yè)與農(nóng)民互惠互利實(shí)現(xiàn)T 值增加，因土地征收引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題減少，增加了R 值，最終促進(jìn)（公正，合作）策略實(shí)現(xiàn)。

（二）完善地方政府監(jiān)管和考核制度

土地征收和招拍掛的本質(zhì)是土地權(quán)益維護(hù)和增值收益的分配問(wèn)題，地方政府既是博弈規(guī)則的制定者和博弈參與人，也是各方利益的調(diào)理人。政府依托于政治功能干預(yù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)政治資源具有“心理與習(xí)慣上的依賴性”［13］121-128。地方政府尤其是當(dāng)期執(zhí)政者為了在5年一屆的任期內(nèi)獲得政績(jī)利于升遷，現(xiàn)實(shí)中積極推進(jìn)土地征收和旅游企業(yè)招商引資，傾向于與企業(yè)合謀損害農(nóng)民應(yīng)得利益和忽略農(nóng)民失地后生活保障等社會(huì)問(wèn)題。中央政府對(duì)地方政府監(jiān)管需一定的時(shí)間和人力成本，從制度層面完善監(jiān)管和考核具有現(xiàn)實(shí)可行性。首先在監(jiān)管方面制定具體事件領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任終身問(wèn)責(zé)制，任期內(nèi)因土地違規(guī)違法造成不良社會(huì)影響和惡性事件，對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人無(wú)論升遷還是退居二線都應(yīng)問(wèn)責(zé)，避免不在其位不追其責(zé)，加大違規(guī)操作的政治成本；其次在考核方面引入不良事件影響率，避免經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定一切和單純通過(guò)GDP 考核地方領(lǐng)導(dǎo)和政府，降低當(dāng)期利益追逐熱度和提高違規(guī)成本，引導(dǎo)地方政府著眼長(zhǎng)期發(fā)展并謀求最大化的社會(huì)整體利益。最后，通過(guò)制度約束地方政府遵循市場(chǎng)原則讓利放權(quán)，避免地方政府利用政治權(quán)威和權(quán)力干涉旅游投資企業(yè)，促進(jìn)旅游用地在征用過(guò)程中利益共享和各方利益最大化，社會(huì)和諧，經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）建立健全旅游用地多種取得模式

對(duì)于旅游項(xiàng)目中需要占用農(nóng)用地部分，從維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的高度對(duì)待失地問(wèn)題，為失地農(nóng)民建立基本生活保障制度［14］34-36是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。健全農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度體系是有效促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)途徑［15］118-127。對(duì)于被征收土地的農(nóng)民，著眼于未來(lái)生活持續(xù)的保障，立足于農(nóng)民關(guān)注焦點(diǎn)，解決期未來(lái)生活之憂。政府、企業(yè)可以從社會(huì)保障和企業(yè)收益分析等模式入手，在給予農(nóng)民一定現(xiàn)金補(bǔ)償基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前國(guó)家新農(nóng)保制度，構(gòu)建政府搭臺(tái)企業(yè)融資的失地農(nóng)民基本生活保障體系，政府監(jiān)督企業(yè)定期以支付養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等方式進(jìn)行補(bǔ)償，解決因土地被征收面臨的轉(zhuǎn)型或生存困境。政府給予一定的就業(yè)技能培訓(xùn)，旅游企業(yè)給予用工優(yōu)先權(quán)，解決失地農(nóng)民后顧之憂，同時(shí)降低旅游企業(yè)一次性投資成本。農(nóng)民分享企業(yè)效益也可以采取門(mén)票分成或股份制合作模式，按一定比例從景區(qū)門(mén)票收入中提取收益進(jìn)行分紅獲取一定遞增比例的年收入分享。景區(qū)的開(kāi)發(fā)既可以安排大量的農(nóng)村富余勞力，又改變了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的思想觀念，自發(fā)地調(diào)整了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)和諧，利于旅游企業(yè)獲得當(dāng)?shù)鼐用裰С?，營(yíng)造良好社區(qū)環(huán)境和激發(fā)自發(fā)性生態(tài)保護(hù)行為旅游企促進(jìn)景區(qū)資源可持續(xù)利用。