我國(guó)構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度的定位分析

行政訴訟調(diào)解作為社會(huì)糾紛的解決途徑之一，能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)靈活合理地解決群眾的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的良性結(jié)合。但是，我國(guó)對(duì)于行政訴訟原則上不適用調(diào)解，目前我國(guó)又處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展新階段，對(duì)于自由平等及人權(quán)的保護(hù)也逐漸深入人心，因此，對(duì)行政訴訟法中的調(diào)解制度的構(gòu)建問(wèn)題也急需突破和解決，此時(shí)則必然存在對(duì)行政訴訟調(diào)解制度的定位問(wèn)題。

一、行政訴訟調(diào)解制度的定義

由于我國(guó)行政訴訟法規(guī)定，行政訴訟原則上不適用調(diào)解，因此，對(duì)于行政訴訟調(diào)解沒有規(guī)定統(tǒng)一的概念。學(xué)者黃學(xué)賢認(rèn)為在行政訴訟中適用調(diào)解時(shí)應(yīng)以法官為主導(dǎo)，在被告即行政主體的法定權(quán)限內(nèi)，在不損害其他公民、法人、其他組織的合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，進(jìn)行一系列的訴訟調(diào)解活動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)期的談判結(jié)果。筆者認(rèn)為，行政訴訟調(diào)解主要是指對(duì)于進(jìn)入到行政訴訟進(jìn)程中的案件，當(dāng)事人向法院提出調(diào)解的申請(qǐng)，作為雙方當(dāng)事人在人民法院的主持下，按照行政訴訟的法律程序，由當(dāng)事人之間對(duì)訴訟標(biāo)的爭(zhēng)議進(jìn)行友好自愿協(xié)商，最終達(dá)成調(diào)解協(xié)議，并且在經(jīng)過(guò)受案法院確認(rèn)后有效終結(jié)行政訴訟程序，徹底化解矛盾的一系列司法活動(dòng)。

二、行政訴訟調(diào)解制度的適用范圍

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，我國(guó)行政訴訟中對(duì)調(diào)解制度是以“不適用為原則，適用為例外”。但隨著我國(guó)對(duì)權(quán)力的各項(xiàng)平衡，對(duì)行政權(quán)的制約，同時(shí)對(duì)人權(quán)自由平等的保護(hù)，許多學(xué)者對(duì)行政訴訟中調(diào)解制度的適用范圍有進(jìn)一步擴(kuò)大的想法，筆者根據(jù)學(xué)者擴(kuò)大的幾個(gè)范圍案件進(jìn)行分析探究。

（一）不履行法定職責(zé)案件

行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行其職向人民法院提起訴訟，人民法院經(jīng)過(guò)審查認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)，而沒有依法履行的職責(zé)，通常判決行政機(jī)關(guān)依法履行，但是，這種處理方式對(duì)原告而言往往顯得效率低下，且履行結(jié)果也往往處于不確定狀態(tài)，造成行政相對(duì)人不必要的損失，往往不能達(dá)到好的效果。如果法院采取調(diào)解的方式，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)符合申請(qǐng)條件的當(dāng)事人，及時(shí)辦理，不僅符合行政管理的目的，又可有效節(jié)約訴訟成本、及時(shí)保障相對(duì)人的利益。此時(shí)，履行義務(wù)訴訟是否可以適用行政訴訟調(diào)解？首先，履行義務(wù)訴訟是原告針對(duì)被告行政主體拒絕作為或不予答復(fù)行為，使其合法權(quán)益受到損害，訴請(qǐng)法院判令被告行政主體作出原告依法請(qǐng)求的行政行為。其次，履行義務(wù)訴訟中的行政不作為案件，即拒絕或者拖延履行職責(zé)，仍有履行必要的案件，可以適用行政訴訟調(diào)解。最后，對(duì)于拒絕履行、拖延履行職責(zé)或不受理、不理睬使相對(duì)人受到損害，如行政公益訴訟案件，要分情況處理：第一，起訴后，行政主體再作出行政行為，已無(wú)法彌補(bǔ)損害或者沒有必要時(shí)，此時(shí)調(diào)解已無(wú)存在的必要，則不適用調(diào)解;第二，對(duì)于行政機(jī)關(guān)仍有履行職責(zé)必要的，在訴訟過(guò)程中，法院可以主持調(diào)解，被告行政機(jī)關(guān)可以以履行職責(zé)為條件與原告進(jìn)行調(diào)解，與原告達(dá)成協(xié)議，促使原告撤訴。

（二）行政協(xié)議案件

修改后的《行政訴訟法》明確將行政協(xié)議加入了行政訴訟的受案范圍，同時(shí)，行政協(xié)議的契約性也為行政訴訟調(diào)解中適用行政協(xié)議案件提供了法律依據(jù)?？梢詮膬蓚€(gè)方面來(lái)對(duì)行政協(xié)議對(duì)行政訴訟調(diào)解的適用性進(jìn)行分析。一個(gè)方面，行政訴訟調(diào)解的前提是能否提起行政訴訟。行政訴訟調(diào)解的適用前提條件是該行政協(xié)議的案件是否可以提起行政訴訟，通過(guò)法條可知并非所有的行政協(xié)議可以提起行政訴訟，在原告的認(rèn)定條件上就做了限定。如果原告是行政相對(duì)人，被告是行政機(jī)關(guān)，行政相對(duì)人通過(guò)行政機(jī)關(guān)違反行政協(xié)議的某一項(xiàng)內(nèi)容而提起的訴訟屬于行政訴訟，則可能會(huì)有行政訴訟調(diào)解的適用;反之則可以進(jìn)行調(diào)解，但不存在行政訴訟調(diào)解的適用。第二個(gè)方面，行政訴訟調(diào)解是以存在調(diào)解的可行性為基礎(chǔ)。行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)一定的行政職能或公共利益與行政相對(duì)人簽署的合同，而該合同也存在對(duì)等關(guān)系與從屬關(guān)系的合同，對(duì)等關(guān)系的協(xié)議是平等主體之間的、達(dá)成合意的合同，此時(shí)行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)對(duì)該協(xié)議有其特定的處分權(quán)，且具有合意性，可以適用行政訴訟調(diào)解制度;從屬關(guān)系的協(xié)議是具有強(qiáng)制性的合同，此時(shí)行政相對(duì)人對(duì)該合同中的某項(xiàng)內(nèi)容無(wú)處分權(quán)，只能遵守或服從，則不存在行政訴訟調(diào)解的適用性。

三、行政訴訟調(diào)解制度的成立條件

行政訴訟調(diào)解成立應(yīng)該有其特定的條件，筆者總結(jié)以下三種原則：1、合法原則。是指行政訴訟調(diào)解必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)嚴(yán)格進(jìn)行。一方面，調(diào)解不能超越法律的權(quán)限;另一方面，調(diào)解遵循的合法原則具有全面性，既要保證程序上的合法，又要保證實(shí)體上即內(nèi)容上的合法。2、自愿原則。是指調(diào)解過(guò)程需要雙方當(dāng)事人充分運(yùn)用自由意志并做出真實(shí)意思表示，保障每個(gè)步驟都能達(dá)成調(diào)解的真實(shí)意愿。一方面，調(diào)解主體參加到行政訴訟調(diào)解活動(dòng)之中時(shí)，應(yīng)以自愿參與為前提條件;另一方面，該原則也強(qiáng)調(diào)不得強(qiáng)迫相對(duì)人簽訂不符合其意思表示的調(diào)解協(xié)議內(nèi)容。3、有限調(diào)解原則。是指雙方當(dāng)事人必須對(duì)其爭(zhēng)議事項(xiàng)具有處分權(quán)，而行政機(jī)關(guān)并非對(duì)其所有行政行為都有處分權(quán)，所以限制了調(diào)解的范圍，同時(shí)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議必須符合法律法規(guī)的規(guī)定，不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。

行政裁量權(quán)的廣泛存在和契約行政的發(fā)展趨勢(shì)，給行政訴訟調(diào)解制度的建立奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)，而我國(guó)的民主政治與人文社會(huì)營(yíng)造了良好的理論氛圍。行政訴訟調(diào)解制度的定位問(wèn)題已然是順應(yīng)形勢(shì)潮流的一種趨勢(shì)。

作者簡(jiǎn)介：聶宇佩（1997—）女，漢族，湖南省衡陽(yáng)市人，法律碩士，學(xué)校：湘潭大學(xué)法學(xué)院 ?研究方向：地方立法與政府法務(wù)