國家扶貧工作內(nèi)控研究初探

李佩瑜 彭佳惠 張昌文

摘 要： 當前，國家的扶貧工作進入攻堅拔寨階段，扶貧管理過程中凸顯的腐敗問題也亟待解決。為了提高扶貧工作監(jiān)督的效率和透明度，筆者將大數(shù)據(jù)同內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動以及信息溝通與監(jiān)督相結(jié)合，使內(nèi)控五要素大數(shù)據(jù)化，旨在將內(nèi)部控制與風(fēng)險管理置于國家扶貧工作的各個環(huán)節(jié)，為扶貧工作的監(jiān)督和管理提供新視角。

關(guān)鍵詞： 大數(shù)據(jù) 內(nèi)部控制 風(fēng)險管理 扶貧腐敗

一、引言及研究意義

2020年作為脫貧攻堅的決勝之年，不僅要補足扶貧工作中的短板，更要加強扶貧過程中的內(nèi)部控制與風(fēng)險管理、監(jiān)察，改進扶貧工作方法。如何在扶貧點眾多，扶貧范圍廣的情況下做好監(jiān)督監(jiān)察工作，大數(shù)據(jù)視角給扶貧工作監(jiān)察監(jiān)督帶來了新方法和新手段。

（一）研究的理論意義

大數(shù)據(jù)同內(nèi)部控制與風(fēng)險管理相結(jié)合，內(nèi)控手段更具有客觀性。同時，從扶貧領(lǐng)域入手，應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析，可以讓國家的大數(shù)據(jù)發(fā)展計劃能夠獲得更多的經(jīng)驗積累，從而為拓展大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域給予更多的理論指導(dǎo)，有助于研發(fā)人員開發(fā)出更多的數(shù)據(jù)分析方法。另外，大數(shù)據(jù)分析提供的新方法有利于塑造一個數(shù)字化的政府職能部門。

（二）研究的現(xiàn)實意義

首先，完善扶貧內(nèi)部控制機制，通過數(shù)據(jù)分析及時預(yù)測和識別風(fēng)險點，讓打著扶貧利益算盤的腐敗觸手無所遁形。其次，大數(shù)據(jù)的分析是相關(guān)性的分析，它能夠把人們難以發(fā)覺的非結(jié)構(gòu)化信息運用起來，產(chǎn)生它的數(shù)據(jù)價值，能夠及時準確的識別貧困地區(qū)各項情況的變更，防止國有資金流失。另外，大數(shù)據(jù)通過信息的整合，打破了時間空間的束縛，可解決信息層層傳達過程中的信息不全問題。最后，在大數(shù)據(jù)控制下的內(nèi)控體制，對于財務(wù)撥款的資金核實，以及資金項目流向及開展的歷史還原，大大節(jié)約了外部審計部門的審計時間，只用針對數(shù)據(jù)分析出的異常情況進行實地核實和盤查。

二、精準扶貧中的腐敗問題

隨著我國精準扶貧工作的逐漸展開，從以往的“輸血式”扶貧已經(jīng)向“造血式”扶貧正式轉(zhuǎn)變，在重點開展的易地扶貧搬遷、扶貧小額信貸、產(chǎn)業(yè)扶貧、小型公益設(shè)施建設(shè)項目等工作中成效顯著。

然而，扶貧工作中日益顯現(xiàn)的腐敗問題也不容小覷。反映突出的主要問題有：非貧困戶冒充貧困戶冒領(lǐng)國家扶貧資金，扶貧辦負責(zé)人挪用扶貧專項資金或者以謊報支出、虛開發(fā)票等方式騙取整村的脫貧扶持資金、以少數(shù)民族發(fā)展項目為幌子在未實施項目的情況下挪用項目資金、以職務(wù)之便為親屬謀取低保福利、在貧困戶調(diào)整中優(yōu)親厚友，謊報實際情況、虛報信息申請產(chǎn)業(yè)扶貧貸款，工作人員對情況核實跟蹤和審核把關(guān)不嚴、扶貧資金誤發(fā)、村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)利用職務(wù)之便以權(quán)謀私，借由各種方式套取扶貧資金等。

同時，在2019年三湘風(fēng)紀網(wǎng)發(fā)布的通報中，湖南望城區(qū)通報3起扶貧領(lǐng)域形式主義官僚主義案件，主要有未正確執(zhí)行扶貧政策、未及時發(fā)放醫(yī)療保險繳費補助和對申報貧困戶審核不全擅自代簽的問題。湖南邵陽通報了3名扶貧幫扶工作隊隊長作風(fēng)不實案件，主要體現(xiàn)在工作內(nèi)容未按要求進行，并且未按應(yīng)負責(zé)任展開執(zhí)勤工作。

從2018年全國以及2019年湖南地區(qū)的通報案例看出，扶貧領(lǐng)域的腐敗問題依然嚴峻，加之扶貧點分布范圍廣，即便是村落分布較為集中的點也難以靠人力完全掌握到較為全面的信息，距離遠、信息更新傳播慢，給紀檢監(jiān)察工作帶來了相當大的難度。扶貧系統(tǒng)里亟待建立一個快速識別風(fēng)險點，強化扶貧系統(tǒng)內(nèi)部控制的長效機制。

三、大數(shù)據(jù)在扶貧工作內(nèi)部控制與風(fēng)險管理中的應(yīng)用

（一）大數(shù)據(jù)+的內(nèi)部環(huán)境

內(nèi)部環(huán)境通常由組織結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會責(zé)任以及企業(yè)文化共同組成。內(nèi)部環(huán)境協(xié)調(diào)，可以為組織的發(fā)展營造一個良性的發(fā)展空間。而國家扶貧雖然也構(gòu)成了一個工作組織，但其性質(zhì)和一般的企業(yè)有所區(qū)別，所以扶貧工作的內(nèi)部環(huán)境主要是圍繞國家的扶貧計劃和重點工作來展開具體分析。研究中我們把全國的扶貧工作看成一個企業(yè)集團，整個組織結(jié)構(gòu)是從中央到地方層層劃分的職能部門，發(fā)展戰(zhàn)略是國家對于扶貧工作在一定的實施時期所要達到的成效，人力資源這一層在扶貧工作領(lǐng)域并不凸顯，暫且忽略。而社會責(zé)任與企業(yè)文化在扶貧工作中一直貫穿始終，這個是由扶貧服務(wù)大眾的性質(zhì)所決定。

通過以往的數(shù)據(jù)處理和收集方式對全國扶貧大環(huán)境和各個地區(qū)的扶貧環(huán)境進行分析可能需要一個較長的期間。為此，我們可以嘗試引入Hadoop和MapReduce這兩種程序來對扶貧內(nèi)部環(huán)境進行分析。Hadoop是一種分布式數(shù)據(jù)和計算的框架。它很擅長存儲大量的半結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)集。數(shù)據(jù)可以隨機存放且不易丟失。Hadoop還十分擅長分布式計算即能夠快速的跨多臺機器處理大型數(shù)據(jù)集合。MapReduce是處理大量半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)集合的編程模型，能夠通過計算轉(zhuǎn)換成傳統(tǒng)的語言來解決問題。這兩個程序具有良好的互補性，建立了這一系列程序框架，就可以更加全面快速地進行數(shù)據(jù)分析，尤其對于半結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)也可以進行計算尋找出重要的相關(guān)性。決策層可以在扶貧工作的進程中，運用該程序了解當下扶貧工作的環(huán)境狀況并進行適時地調(diào)整或者糾偏，使扶貧計劃更加貼合實際。

（二）大數(shù)據(jù)+的風(fēng)險評估

內(nèi)部控制流程的始終都是以風(fēng)險為導(dǎo)向的，風(fēng)險評估作為內(nèi)部控制的一個重要因素主要涉及目標設(shè)定、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險應(yīng)對等內(nèi)容。而針對扶貧工作的特性我們主要關(guān)注的是風(fēng)險的識別和分析。在風(fēng)險識別的過程中主要識別的是道德風(fēng)險因子和認知風(fēng)險因子與風(fēng)險事件的關(guān)聯(lián)關(guān)系?？傮w而言，扶貧工作的開展是以人為主導(dǎo)的，無論是負責(zé)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)干部還是參與扶貧申報的普通群眾，他們都有可能存在欺瞞、誠信缺失或者審批不嚴的主觀人為行為，而這一主觀行為恰好又是通過一般手段難以量化的因子。因此，借助大數(shù)據(jù)手段能解決這一塊的難題。

為了解決這個問題，我們可以建立好兩個數(shù)據(jù)庫，即結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)庫和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)庫。將一個區(qū)域的資金財務(wù)方面的數(shù)據(jù)和人員信息以及日常銀行流水、網(wǎng)上支付甚至是定位信息導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫中存儲。通過存儲的大量數(shù)據(jù)，使用交互分析的系統(tǒng)軟件，識別出可能產(chǎn)生的風(fēng)險因子，建立與風(fēng)險事件的關(guān)聯(lián)程度，劃分風(fēng)險等級，及時反饋監(jiān)管部門重點關(guān)注核實。有了大數(shù)據(jù)的分析，風(fēng)險迅速識別，及時預(yù)警，對于那些可能因為人為因素而產(chǎn)生的腐敗念頭可能就直接被扼殺在搖籃里。同時，識別出的風(fēng)險可以讓決策者查漏補缺，類似于扶貧資金分配的不合理或者是人員職能結(jié)構(gòu)的不科學(xué)都能夠立馬找到切入點并及時解決。

（三）大數(shù)據(jù)+的控制活動

利用大數(shù)據(jù)分析有效進行預(yù)防控制。通過內(nèi)部人員信息以及關(guān)聯(lián)人員數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)人員安排上是否存在不相容職務(wù)由一人擔(dān)任或者任人唯親的現(xiàn)象。通過調(diào)取項目審批的信息、貧困戶人員信息、銀行流水等手段中獲取的非結(jié)構(gòu)化信息一并進行數(shù)據(jù)清洗，得出審批內(nèi)容是否存在主觀性或者違規(guī)操作的行為。

利用大數(shù)據(jù)分析執(zhí)行發(fā)現(xiàn)性控制。這一塊的控制尤其體現(xiàn)在會計系統(tǒng)的控制上。在扶貧體系內(nèi)建立一個統(tǒng)一的會計系統(tǒng)，不論是上級的款項撥入，還是下級資金安排和使用，都可以錄入系統(tǒng)。這是大數(shù)據(jù)所需要使用的一部分數(shù)據(jù)。同時結(jié)合分析相關(guān)資金錄入使用人員諸如行動軌跡、信息交流記錄等非結(jié)構(gòu)化信息。查找出數(shù)據(jù)錄入的真實情況，及時發(fā)現(xiàn)財務(wù)舞弊情況，并采取糾正措施，確保國家資金的正確使用。

利用大數(shù)據(jù)分析開展績效考評控制。在扶貧工作中，不當?shù)母瘮⌒袨樾枰獜夭椴⒔o予相應(yīng)處罰，而在那些負責(zé)開展工作的人員也應(yīng)當給予一定的獎勵，以此來激發(fā)他們更大的工作熱情。傳統(tǒng)的績效考評，多是以人員投票加領(lǐng)導(dǎo)表決的方式和死板的結(jié)構(gòu)化考勤記錄為指標，而這些指標很容易受人為因素的影響，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，分析資金投入與脫貧實效，對高資金利用率，脫貧取得實效的扶貧人員給予獎勵。同時可以對短期收益低的長期脫貧項目提供長期效益追蹤。

（四）大數(shù)據(jù)+的信息溝通與監(jiān)督活動

信息溝通和監(jiān)督活動通常是屬于內(nèi)部控制五要素中兩個單獨的環(huán)節(jié)，這也是由于信息處理和時空地域所限，導(dǎo)致了信息溝通與監(jiān)督活動很難形成一個連貫動作。但是，引入大數(shù)據(jù)的內(nèi)部控制流程，這兩個要素就能十分連貫的銜接。

在信息溝通流暢的前提下，我們可以使用大數(shù)據(jù)可視化技術(shù)對已經(jīng)在開展或者結(jié)束的工作和項目進行分析。從數(shù)據(jù)庫里導(dǎo)入需要監(jiān)督模塊的數(shù)據(jù)，運用大數(shù)據(jù)可視化工具對采集來的扶貧項目數(shù)據(jù)進行分析，掌握總體的進度情況。例如，按照受援單位在一定時期內(nèi)受資助的次數(shù)，計算受援單位的受援頻次情況，在這一基礎(chǔ)上，對所有受援單位數(shù)據(jù)生成標簽云圖進行分析。其中，標簽云中字體的大小表示受援單位受援頻率的次數(shù)情況，可以迅速直觀地發(fā)現(xiàn)重點。

同時，內(nèi)部控制中的監(jiān)督活動所運用的分析數(shù)據(jù)可以連接于審計署，審計單位可以直接在系統(tǒng)中及時的生成實時資料，進行比對篩選，進而也減少了審計的人力，提升了審計工作的效率。

四、大數(shù)據(jù)在扶貧內(nèi)控應(yīng)用中存在的不足

（一）當下扶貧工作的數(shù)據(jù)存儲量有待加強

大數(shù)據(jù)的分析是基于大量數(shù)據(jù)的分析，在當前的扶貧工作開展中可能也有部分的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)庫的建立，但是總體的數(shù)據(jù)儲備還略顯不足。首先，各扶貧區(qū)域可能有各自的數(shù)據(jù)平臺的搭建，但是各區(qū)域信息的整體聯(lián)通平臺還未搭建，也就會導(dǎo)致因數(shù)據(jù)不足、數(shù)據(jù)間阻隔產(chǎn)生的數(shù)據(jù)“煙囪”現(xiàn)象。其次，相關(guān)單位數(shù)據(jù)共享程度不高。不論是處于監(jiān)督監(jiān)察位置的紀檢、審計以及財務(wù)部門，還是個鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)的負責(zé)扶貧工作的部門，他們之間的信息開放程度較低，相互之間的信息溝通渠道少且不暢通，這也就不利于大數(shù)據(jù)對整體信息的獲取而進行的關(guān)聯(lián)分析。

（二）國內(nèi)與大數(shù)據(jù)應(yīng)用相關(guān)技術(shù)有待提高

有關(guān)扶貧領(lǐng)域的數(shù)據(jù)類型從傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化到結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化三者融合的類型轉(zhuǎn)化。如何在大量數(shù)據(jù)中實現(xiàn)數(shù)據(jù)集成轉(zhuǎn)化，把混雜的數(shù)據(jù)清洗去噪，就需要強大的大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐。在我國現(xiàn)階段的大數(shù)據(jù)運用之中，大數(shù)據(jù)的收集存儲、挖掘分析、可視化技術(shù)等都還不夠成熟，也缺乏自身的特色。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用技術(shù)還有待加強和提高。

（三）大數(shù)據(jù)扶貧信息所面臨的國家信息安全問題需要思考

大數(shù)據(jù)時代下海量信息的集中收集存儲，信息邊界消失的同時，信息安全的防護可能也會隨之減弱。尤其是在涉及國家信息這一塊，大量的扶貧信息錄入了網(wǎng)絡(luò)存儲平臺，這些信息涉及的人員廣泛，平臺的開放性也讓數(shù)據(jù)的安全性面臨威脅。尋找適當方法，保證信息收集交流通暢的同時構(gòu)筑好信息安全防線是大數(shù)據(jù)建設(shè)過程中必須建立的重要一環(huán)。

五、結(jié)論與建議

在我國，大數(shù)據(jù)預(yù)防腐敗的實踐已經(jīng)在路上。一些地方也在利用大數(shù)據(jù)圍繞如何有效防止腐敗和廉政建設(shè)等啟動了大數(shù)據(jù)模式。而在扶貧領(lǐng)域的內(nèi)控方面，大數(shù)據(jù)的運用水平和程度也亟待提高，參照扶貧工作開展的固有特點，從內(nèi)部控制五要素著手，結(jié)合大數(shù)據(jù)的強大功能，設(shè)計出與之相匹配的大數(shù)據(jù)式內(nèi)部控制體系。借鑒多方經(jīng)驗，開發(fā)出能夠在全國扶貧領(lǐng)域中運用的大數(shù)據(jù)+內(nèi)部控制與風(fēng)險管理模式。真正助力國家實現(xiàn)脫貧致富的目標，力保國家扶貧資金精準投放。

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