鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)策研究

楊婷

摘要：近年來(lái)，隨著我國(guó)居民消費(fèi)的不斷升級(jí)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，以休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商為主的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)持續(xù)涌現(xiàn)，呈現(xiàn)出井噴式的發(fā)展，同步帶來(lái)規(guī)劃編制與建設(shè)管理方面的新問(wèn)題和新需求。本文以湖北省武漢市為例，調(diào)研總結(jié)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效，從農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)主體感知的視角全面摸查項(xiàng)目在規(guī)劃編制、規(guī)劃管控、建管審批、土地利用、政策扶持等方面的特征與問(wèn)題，從規(guī)劃、管理、實(shí)施的價(jià)值認(rèn)同層面提出具體的解決對(duì)策，為各級(jí)政府制定引導(dǎo)扶持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)劃和相關(guān)政策提供決策參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)；發(fā)展對(duì)策；武漢市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.05.010 中圖分類(lèi)號(hào)：TU982.29

文章編號(hào)：1009-1483（2020）05-0070-07 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Research on Strategies of New Rural Industry Development under the Background of Rural Revitalization： A Case Study of Wuhan City

YANG Ting

[Abstract] In recent years， with the continuous upgrading of the Chinese residents consumption and the indepth implementation of rural revitalization strategy， the new rural industries such as leisure agriculture， rural tourism and rural e-commerce， have continued to emerge that shows a spurt of development， bringing new problems and demands in planning and construction management. Taking Wuhan City as an example， this paper researches and summarizes the development effects of the new rural industries. It comprehensively explores the characteristics and problems of the projects in planning， control， construction management approval， land use， and policy support， from the perspective of construction subject perception which the rural new industry projects， and proposes specific solutions from the level of value recognition of planning， management， and implementation. It provides decision-making reference for all levels of governments on formulating plans and related policies to guide and support the construction of new rural industry projects.

[Keywords] rural revitalization； new rural industry； development strategy； Wuhan City

引言

2017年，黨的十九大明確提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并把“產(chǎn)業(yè)興旺”作為鄉(xiāng)村振興的第一要?jiǎng)?wù)[1]。隨之中央和地方陸續(xù)出臺(tái)了一系列重大規(guī)劃和政策，引導(dǎo)以會(huì)展農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)村電商等為主的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)快速的發(fā)展。然而鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理面對(duì)生態(tài)保護(hù)與振興發(fā)展的雙重要求，通常將生態(tài)的底線(xiàn)約束前置，對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)行被動(dòng)式的準(zhǔn)入制，缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌安排。同時(shí)產(chǎn)業(yè)建設(shè)涉及的建設(shè)用地、農(nóng)用地等鄉(xiāng)村地區(qū)核心要素是當(dāng)前我國(guó)土地制度改革的重點(diǎn)，都處于改革的探索期，國(guó)家雖有方向性政策指引，但地方還缺乏明確的實(shí)施途徑，缺少對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求的精準(zhǔn)回應(yīng)，也進(jìn)一步加劇了規(guī)劃實(shí)施管控的無(wú)力感。因此，本研究從農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)主體感知的視角全面摸查分析武漢市農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)實(shí)狀況，找準(zhǔn)規(guī)劃與建設(shè)過(guò)程中的問(wèn)題與難點(diǎn)，理順農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃編制與管理實(shí)施的思路與方向，以期提供新形勢(shì)下自然資源管理事權(quán)范圍內(nèi)的有效引導(dǎo)。

1 相關(guān)研究評(píng)述

作為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮的新動(dòng)能，伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，學(xué)術(shù)界越來(lái)越多的專(zhuān)業(yè)人士聚焦農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)的研究。作為一項(xiàng)仍處于實(shí)踐探索初期的實(shí)踐性工作[2]，國(guó)內(nèi)在城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域?qū)r(nóng)村新產(chǎn)業(yè)的研究主要側(cè)重于三次產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒、產(chǎn)業(yè)用地保障4個(gè)方面。農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然要求，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的高級(jí)形態(tài)和升級(jí)版[3]，學(xué)者們從不同角度探討農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，并從農(nóng)業(yè)多功能性的橫向維度和產(chǎn)業(yè)鏈的縱向維度，提出農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)價(jià)值增值的“合縱連橫”路徑[2]?？偨Y(jié)田園農(nóng)業(yè)、村落鄉(xiāng)鎮(zhèn)、休閑度假、回歸自然等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和對(duì)策，從文化內(nèi)涵、產(chǎn)村一體、市場(chǎng)推廣、政府監(jiān)管等方面分類(lèi)制定相應(yīng)措施精準(zhǔn)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展[4]。另有學(xué)者深入研究日本、韓國(guó)、荷蘭等國(guó)家鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村再造、鄉(xiāng)村復(fù)興的政策和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新“六次產(chǎn)業(yè)”模式，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興奠定理論、內(nèi)容和路徑基礎(chǔ)[5-7]。土地資源作為農(nóng)村重要的生產(chǎn)要素資源，在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮著積極靈活的支持作用[8]，學(xué)者們總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)從宅基地盤(pán)活利用、土地整理、用地復(fù)合利用、用地供應(yīng)等方面創(chuàng)新政策措施，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展[9-12]。但針對(duì)現(xiàn)有單一產(chǎn)業(yè)用地分類(lèi)無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)功能復(fù)合、用地混合的困境，僅有桂林、海南等地先行從突破旅游產(chǎn)業(yè)用地瓶頸的視角，探索了以土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)為基礎(chǔ)的旅游用地分類(lèi)體系和以城鄉(xiāng)用地規(guī)劃管理為依據(jù)的旅游用地分類(lèi)表，拓寬了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間[13-14]。而北京、上海、湖南等地則結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制，探索制定國(guó)土空間規(guī)劃用地分類(lèi)，試圖解決功能多元、類(lèi)型多樣的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)用地分類(lèi)難題。

從已有研究成果來(lái)看，學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展的探索取得了顯著成績(jī)，由于鄉(xiāng)村振興作為新戰(zhàn)略、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)作為新事物時(shí)間較短，目前普遍采取“自上而下”的決策方式多側(cè)重于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施這一環(huán)節(jié)的指導(dǎo)和保障，缺乏對(duì)于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃編制、規(guī)劃管控、審批監(jiān)管環(huán)節(jié)的關(guān)注，缺少對(duì)于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)建設(shè)問(wèn)題的精準(zhǔn)把握和建設(shè)主體訴求的有效回應(yīng)。

2 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效

2.1 業(yè)態(tài)形式不斷豐富，產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐步壯大

互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，人民群眾消費(fèi)升級(jí)需求的持續(xù)刺激，商業(yè)模式創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn)，合力驅(qū)動(dòng)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)形態(tài)不斷發(fā)生裂變，逐步呈現(xiàn)出以現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、觀(guān)光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、電商物流、農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)為主體，以田園綜合體、特色小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等為補(bǔ)充的多元業(yè)態(tài)形式，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向觀(guān)光、體驗(yàn)、康養(yǎng)、研學(xué)等多功能方向轉(zhuǎn)變，農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合主體已實(shí)現(xiàn)數(shù)量、生產(chǎn)和收益的全面提升。以湖北省武漢市為例，至2018年底，全市鄉(xiāng)村休閑游經(jīng)營(yíng)單位達(dá)到2378個(gè)（戶(hù)），包括1個(gè)全國(guó)鄉(xiāng)村旅游與休閑農(nóng)業(yè)示范區(qū)、4個(gè)全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)，1個(gè)全國(guó)休閑漁業(yè)示范點(diǎn)，12個(gè)全省休閑農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)，4個(gè)市級(jí)田園綜合體，16個(gè)特色小鎮(zhèn)，農(nóng)村從業(yè)人員達(dá)到2萬(wàn)多人，吸引社會(huì)資金156.9億元，年接待游客4795.13萬(wàn)人次，綜合收入達(dá)157億元。

2.2 扶持政策持續(xù)完善，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)日漸活躍

中央和地方陸續(xù)出臺(tái)了一系列重大規(guī)劃和政策，從保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地、優(yōu)化設(shè)施農(nóng)用地管理、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施配套支持、盤(pán)活存量用地和閑置農(nóng)房、支持大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新等方面，引導(dǎo)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)快速的發(fā)展。受利好政策影響，一批開(kāi)創(chuàng)型、知識(shí)型、技能型人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)辦了一批“生態(tài)+農(nóng)業(yè)+旅游+文化”的產(chǎn)業(yè)融合型項(xiàng)目，塑造了一批優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)土特色品牌。以武漢市為例，創(chuàng)新實(shí)施“市民下鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、企業(yè)興鄉(xiāng)”的“三鄉(xiāng)工程”，制定出臺(tái)了《武漢市“三鄉(xiāng)”工程拓面提質(zhì)三年（2018—2020年）行動(dòng)方案》，先后出臺(tái)鼓勵(lì)市民下鄉(xiāng)“黃金20條”、市民下鄉(xiāng)助脫貧攻堅(jiān)“鉆石十條”、打好“四張牌”鼓勵(lì)能人回鄉(xiāng)、發(fā)展農(nóng)業(yè)共享經(jīng)濟(jì)等政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)市民到農(nóng)村租用空閑農(nóng)房，鼓勵(lì)本地能人、外地企業(yè)家到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)。至2018年底，已經(jīng)有265家企業(yè)參加到“三鄉(xiāng)”工程之中，吸納社會(huì)資金達(dá)到160.1億元，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、工資性收入和經(jīng)營(yíng)性收入總額達(dá)到22.12億元。

2.3 經(jīng)營(yíng)模式多樣并存，土地資產(chǎn)價(jià)值顯化

農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中存在個(gè)體農(nóng)莊模式、股份制模式、“政府+公司”模式并存的態(tài)勢(shì)。隨著農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的不斷發(fā)展，越來(lái)越多的社會(huì)資本投資經(jīng)營(yíng)或與村集體共同開(kāi)發(fā)農(nóng)村土地資源，包括租賃農(nóng)村閑置宅基地改作農(nóng)家樂(lè)、民宿，與農(nóng)民合作改建宅基地經(jīng)營(yíng)酒店公寓，農(nóng)民以各類(lèi)土地入股鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等[15]，形成“保底收益+按股分紅”“固定租金+企業(yè)就業(yè)+農(nóng)民養(yǎng)老金”“土地租金+務(wù)工工資+返利分紅”等多種收益分配形式，農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值日益顯化。如武漢市黃陂區(qū)杜塘村與企業(yè)成立杜堂鄉(xiāng)村旅游專(zhuān)業(yè)合作社，將418戶(hù)農(nóng)民住宅以1600元/平方米的價(jià)格進(jìn)行租賃，并將房屋租賃資金作為股本投入鄉(xiāng)村旅游合作社，由企業(yè)統(tǒng)一投資2.4億元建設(shè)木蘭花鄉(xiāng)景區(qū)，打造高端民宿產(chǎn)業(yè)，村民按股分工（保底10%的分紅金額），并有140余名村民進(jìn)入企業(yè)上班。

3 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的問(wèn)題

3.1 規(guī)劃編制對(duì)接協(xié)調(diào)不足，產(chǎn)業(yè)空間布局難以落地

農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃編制涉及的主要用地，如農(nóng)田、林地、河湖、村莊等分屬不同部門(mén)管理，各部門(mén)多從各自立場(chǎng)制定了專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃編制中往往缺乏與旅游業(yè)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)謀劃和空間布局不盡合理，項(xiàng)目后期實(shí)施建設(shè)中，需要對(duì)用地進(jìn)行反復(fù)多次的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”調(diào)整，造成規(guī)劃用地空間的破碎化。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等上位規(guī)劃通常采取控制建設(shè)用地總量和建設(shè)用地邊界的剛性方式引導(dǎo)建設(shè)用地布局，而農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地不確定性大、建設(shè)用地分散，項(xiàng)目位置與建設(shè)用地量很難與上位規(guī)劃準(zhǔn)確銜接，導(dǎo)致這些項(xiàng)目無(wú)法精確落地[16]。如筆者調(diào)研的武漢市黃陂區(qū)“木蘭草原”項(xiàng)目，企業(yè)自行編制的項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃中布局的特色民宿、阡陌草堂、馬術(shù)賽場(chǎng)等未納入土地利用總體規(guī)劃，建設(shè)過(guò)程中經(jīng)歷了與規(guī)劃編制單位、區(qū)自然資源局的多次對(duì)接與調(diào)整，目前仍然有較多零散用地?zé)o法解決配套需求（見(jiàn)圖1）。

3.2 單一用途管制制度與新產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求不符，規(guī)劃管控效能較弱

一、二、三產(chǎn)業(yè)融合下的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，對(duì)生產(chǎn)要素的配置提出了新要求，給現(xiàn)行單一產(chǎn)業(yè)設(shè)置的用途管制制度帶來(lái)較大沖擊。一方面，各類(lèi)集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、交易、物流、技術(shù)研發(fā)、旅游休閑等功能于一體的綜合性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目越來(lái)越多，土地功能復(fù)合利用趨勢(shì)愈發(fā)明顯，農(nóng)用地和建設(shè)用地、工業(yè)用地和商業(yè)服務(wù)業(yè)用地等混合分布，確定相關(guān)土地用途和供應(yīng)方式更加復(fù)雜，也使得當(dāng)前土地用途管制體系無(wú)法適應(yīng)。另一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)既有規(guī)劃內(nèi)容主要停留在空間管制、生態(tài)保護(hù)等原則性規(guī)定上，缺乏可操作、易落地的生態(tài)控制要求，缺乏耦合多元建設(shè)行為的建設(shè)引導(dǎo)措施，對(duì)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃管控效能不足。如武漢市“云霧山荊楚風(fēng)情園”項(xiàng)目，用地1677畝，包含種植培育、商貿(mào)交易、精細(xì)加工、餐飲消費(fèi)、康養(yǎng)度假等功能，涉及設(shè)施農(nóng)用地、旅游地產(chǎn)、旅游景觀(guān)等多類(lèi)用途，但現(xiàn)行國(guó)家統(tǒng)一的土地用途分類(lèi)體系無(wú)法提供精準(zhǔn)的用地分類(lèi)，同時(shí)，武漢現(xiàn)行生態(tài)地區(qū)管理?xiàng)l例尚未提供此類(lèi)新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)管控標(biāo)準(zhǔn)，綜合導(dǎo)致該項(xiàng)目在規(guī)劃管理和建設(shè)引導(dǎo)上缺乏有效的抓手（見(jiàn)圖2）。

3.3 建管審批流程復(fù)雜、時(shí)間冗長(zhǎng)，先建設(shè)后補(bǔ)證現(xiàn)象普遍

在鄉(xiāng)村地區(qū)現(xiàn)行多頭分散管理體制下，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)通常要經(jīng)歷向發(fā)改委申報(bào)備案，向農(nóng)委或旅游局申請(qǐng)立項(xiàng)，向自然資源局進(jìn)行土地和建設(shè)許可報(bào)批，向消防、環(huán)保、衛(wèi)生等部門(mén)進(jìn)行相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)申報(bào)等步驟，直接導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)流程復(fù)雜，時(shí)間冗長(zhǎng)（見(jiàn)圖3）。與此同時(shí)，企業(yè)多采取 “先建設(shè)后補(bǔ)證”的方式應(yīng)對(duì)資金回籠壓力，但政府在鄉(xiāng)村地區(qū)的行政資源投入相對(duì)不足，致使其監(jiān)管力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于城市地區(qū)，導(dǎo)致企業(yè)違法建設(shè)成本低，無(wú)法有效抑制各類(lèi)違建行為。據(jù)筆者調(diào)研，一個(gè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目即使按照最快速度，完成申報(bào)流程也需要2個(gè)月左右，若遇見(jiàn)流程不熟或者與材料不齊全等情況，申報(bào)時(shí)間延長(zhǎng)到半年甚至數(shù)年的情況時(shí)有發(fā)生。如武漢市蔡甸區(qū)“九真山大好河山”項(xiàng)目，其范圍內(nèi)僅有97畝建設(shè)用地辦理了完整的土地和建設(shè)手續(xù)，其余幾百畝建設(shè)用地及已經(jīng)建成使用的服務(wù)設(shè)施均需補(bǔ)充相關(guān)手續(xù)（見(jiàn)圖4）。

3.4 土地制度關(guān)聯(lián)項(xiàng)目用地使用路徑，直接影響項(xiàng)目建設(shè)和發(fā)展

按照《土地管理法》，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目主要通過(guò)招拍掛國(guó)有建設(shè)用地或租賃集體建設(shè)用地兩種形式獲取建設(shè)用地使用權(quán)。招拍掛國(guó)有建設(shè)用地的方式，其優(yōu)點(diǎn)在于產(chǎn)權(quán)明晰，用地獲取后可以進(jìn)行抵押貸款，與農(nóng)民之間也不存在糾紛隱患，缺點(diǎn)在于價(jià)格較高，一般中小企業(yè)難以承受。長(zhǎng)期租賃集體建設(shè)用地的方式，其優(yōu)點(diǎn)在于土地價(jià)格相對(duì)較低，村莊可同步提升自身基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境質(zhì)量，缺點(diǎn)在于建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)法進(jìn)行抵押貸款，與農(nóng)民之間存在糾紛隱患。此外，土地流轉(zhuǎn)是項(xiàng)目取得非建設(shè)用地的主要方式，自2013年中央提出促進(jìn)新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展之后，多元項(xiàng)目的迅猛開(kāi)發(fā)導(dǎo)致對(duì)土地資源的需求劇增，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，各地的土地租金出現(xiàn)非理性的快速上漲勢(shì)頭[17]，企業(yè)擔(dān)憂(yōu)土地租賃到期后，伴隨租金的飛速上漲，企業(yè)能否順利取得土地的使用權(quán)、項(xiàng)目能否繼續(xù)正常經(jīng)營(yíng)（見(jiàn)表1）。

3.5 支持政策對(duì)于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)困境的精準(zhǔn)研究不足，實(shí)施指導(dǎo)效果不佳

自2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，各地紛紛出臺(tái)支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，從武漢地方實(shí)際來(lái)看，存在以下問(wèn)題：一是對(duì)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)的類(lèi)型、發(fā)展特征、實(shí)施困境和建設(shè)訴求研究不足，導(dǎo)致政策的針對(duì)性不強(qiáng)。二是優(yōu)先安排用地指標(biāo)、盤(pán)活存量用地和閑置農(nóng)房、拓展土地使用功能等措施無(wú)法完全融入現(xiàn)有的用地分類(lèi)、用地管制、用地審批制度，導(dǎo)致政策指導(dǎo)效果不佳。三是對(duì)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)（補(bǔ)貼）申領(lǐng)設(shè)置過(guò)程繁瑣、手續(xù)復(fù)雜。如《武漢市旅游產(chǎn)業(yè)升級(jí)計(jì)劃配套政策實(shí)施細(xì)則》中，將可申請(qǐng)獎(jiǎng)勵(lì)資金的企業(yè)項(xiàng)目分為5大類(lèi)、16小類(lèi)，各個(gè)小類(lèi)的專(zhuān)項(xiàng)申報(bào)需要提交不同類(lèi)別的詳細(xì)材料；材料提交后由市旅游局組織第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審；完成評(píng)審后，市旅游局和市財(cái)政局將組織聯(lián)合審核，對(duì)通過(guò)評(píng)審的企業(yè)進(jìn)行詳細(xì)審核；審核通過(guò)后，企業(yè)名單須在旅游網(wǎng)站公示3天；公示結(jié)果無(wú)異議后上報(bào)市人民政府分管副市長(zhǎng)審定。整個(gè)申領(lǐng)過(guò)程中企業(yè)申報(bào)材料復(fù)雜，申報(bào)步驟繁瑣，申報(bào)歷時(shí)較久（見(jiàn)圖5）。筆者在調(diào)研中了解到，相當(dāng)多的企業(yè)了解政策，項(xiàng)目建設(shè)也能達(dá)到申報(bào)審批標(biāo)準(zhǔn)，但因過(guò)程太繁瑣而放棄領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼。

4鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)策建議

4.1 完善規(guī)劃編制體系，增加規(guī)劃彈性效能

按照國(guó)土空間規(guī)劃 “多規(guī)合一、精簡(jiǎn)程序”的整體要求，完善市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃體現(xiàn)總體空間結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略引導(dǎo)，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)“建設(shè)指標(biāo)空間化”，村莊規(guī)劃對(duì)接項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施訴求的功能傳導(dǎo)路徑，明確各級(jí)規(guī)劃在鄉(xiāng)村地區(qū)的編制對(duì)象、內(nèi)容、深度，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃對(duì)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)布局的有效引導(dǎo)。此外，應(yīng)對(duì)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的不確定性，規(guī)劃可從空間彈性、指標(biāo)彈性、時(shí)序彈性三個(gè)方面預(yù)留項(xiàng)目落地潛力。即預(yù)留空間應(yīng)對(duì)不可預(yù)期的空間；預(yù)留機(jī)動(dòng)指標(biāo)應(yīng)對(duì)部分規(guī)劃空間或項(xiàng)目用地的動(dòng)態(tài)變化；統(tǒng)籌調(diào)控規(guī)劃建設(shè)時(shí)序，應(yīng)對(duì)土地利用供求關(guān)系[16]，解決農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整難和用地難的困境，切實(shí)支撐鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

4.2 建立用地分類(lèi)體系，健全精細(xì)管控模式

主動(dòng)適應(yīng)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地的發(fā)展特點(diǎn)，開(kāi)展相關(guān)用地類(lèi)型研究和用地標(biāo)準(zhǔn)制定工作。在國(guó)家現(xiàn)行土地利用分類(lèi)的基礎(chǔ)上，銜接各類(lèi)用地分類(lèi)體系，結(jié)合《新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式統(tǒng)計(jì)分類(lèi)（2018）》《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類(lèi)（2018）》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，拓展產(chǎn)業(yè)用地分類(lèi)體系，并增加和細(xì)化建設(shè)用地分類(lèi)，制定適用于多元土地利用與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)目的的國(guó)土空間用地分類(lèi)體系。同時(shí)，實(shí)踐“分區(qū)—用途—指標(biāo)—名錄”的管理模式，促進(jìn)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目從單一用途管制向多元綜合管控轉(zhuǎn)變。以生態(tài)保育、農(nóng)林復(fù)合、休閑旅游等類(lèi)型的功能分區(qū)方式，從宏觀(guān)視角明晰市域鄉(xiāng)村地區(qū)空間類(lèi)型；以全范圍用地規(guī)劃管控的方式，從中觀(guān)視角明晰土地用途；以剛彈結(jié)合的指標(biāo)管控和保護(hù)地名錄、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單、建設(shè)項(xiàng)目正負(fù)面清單等名錄管控的方式，從微觀(guān)視角明晰項(xiàng)目準(zhǔn)入情況和建設(shè)要求，從而層層傳導(dǎo)、深入細(xì)化地構(gòu)建農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目精細(xì)化的管控體系。

4.3 理順管理服務(wù)職能，優(yōu)化建管審批流程

強(qiáng)化規(guī)劃與管理效能，一方面，建立各類(lèi)規(guī)劃的審批和監(jiān)督機(jī)制，根據(jù)規(guī)劃編制的層級(jí)和內(nèi)容，探索建立多部門(mén)聯(lián)合的規(guī)劃組織模式，確定各級(jí)規(guī)劃的審查、審批制度，提出規(guī)劃修改和調(diào)整程序，確保鄉(xiāng)村地區(qū)內(nèi)規(guī)劃的有效組織、高效審批，確保規(guī)劃能持久、有力指導(dǎo)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面，按照農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目管理涉及的流程（項(xiàng)目選址—用地報(bào)批—用地條件—土地供地—登記發(fā)證—建筑方案審查），分項(xiàng)分類(lèi)研究規(guī)劃建設(shè)管理的重點(diǎn)和方向，提出農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)管理優(yōu)化建議，建立農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)管理體系框架，明確農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)管理的具體流程，形成農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)管理辦法。

4.4 加強(qiáng)規(guī)劃監(jiān)管力度，規(guī)范相關(guān)建設(shè)行為

充分發(fā)揮行政部分監(jiān)管作用，按照事前、事中、事后三個(gè)階段建立全過(guò)程的科學(xué)監(jiān)管體制[18]，保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。事前監(jiān)管中，加大法規(guī)宣傳力度，協(xié)助農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)建設(shè)企業(yè)辦理相關(guān)手續(xù)；分重點(diǎn)、分類(lèi)別、分區(qū)域有針對(duì)性地進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管；采取異地交叉執(zhí)法、監(jiān)察人員輪崗制、專(zhuān)案督查制等方式，增強(qiáng)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)監(jiān)管查處力度。事中監(jiān)管中，建立違法案件處理集體討論制、推行違法案件網(wǎng)上審批制、落實(shí)違法案件處罰全程公示制度，有效制止違法建設(shè)。事后監(jiān)管中，通過(guò)采取集中專(zhuān)項(xiàng)整治、違法建設(shè)當(dāng)事人約談、各部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法等措施，切實(shí)加強(qiáng)違法建設(shè)的整治。

4.5 發(fā)揮政府主體作用，加大政策支持保障

在土地利用方面，全面推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，加強(qiáng)鄉(xiāng)村土地綜合整治，對(duì)農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行分等定級(jí)[19]，制定集體建設(shè)用地使用權(quán)的基準(zhǔn)地價(jià)，并構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，為農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村各類(lèi)產(chǎn)權(quán)的上市交易提供完善的交易平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)活化為資源，切實(shí)保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)用地“需有所供”。在金融扶持方面，完善地方農(nóng)村信貸擔(dān)保體系，對(duì)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施貼息保險(xiǎn)[20]，支持財(cái)產(chǎn)權(quán)利憑證為質(zhì)押的短期低息惠農(nóng)信用貸款，支持符合條件的農(nóng)業(yè)企業(yè)上市融資，簡(jiǎn)化財(cái)政補(bǔ)貼申請(qǐng)、審批、發(fā)放等一系列過(guò)程，提高補(bǔ)貼發(fā)放的效率與質(zhì)量[20]，發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼的引導(dǎo)與鼓勵(lì)意義。

5 結(jié)語(yǔ)

本研究深入農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)主體視角，立足規(guī)劃人員與多元鄉(xiāng)村建設(shè)、治理主體長(zhǎng)時(shí)期的共同工作和程序化磨合，著眼產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程，從規(guī)劃編制、規(guī)劃管控、建設(shè)審批、監(jiān)管督查、政策保障的系統(tǒng)性出發(fā)，統(tǒng)籌提出各類(lèi)優(yōu)化建議，以期為下一步制定適應(yīng)新時(shí)期新產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、具有較強(qiáng)針對(duì)性和可操作性的實(shí)施方案提供有益探索。此外，針對(duì)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)隨著市場(chǎng)需求動(dòng)態(tài)發(fā)展的特點(diǎn)，需要采取長(zhǎng)期跟蹤和持續(xù)完善的動(dòng)態(tài)研究方法，確保適時(shí)把握產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)需求，及時(shí)調(diào)整更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路和模式，切實(shí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)健康高效發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央，國(guó)務(wù)院.中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)[Z]，2018.

[2]蔣輝，劉兆陽(yáng).鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的理論邏輯與現(xiàn)實(shí)困境——以湖南千村調(diào)研為例[J].求索，2020（2）：130-136.

[3]王樂(lè)君，寇廣增. 促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融發(fā)展的若干思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2017，38（6）：82-88.

[4]陳帆. 廈門(mén)市休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展模式研究[D]. 廈門(mén)：集美大學(xué)， 2015.

[5]王國(guó)恩， 楊康， 毛志強(qiáng). 展現(xiàn)鄉(xiāng)村價(jià)值的社區(qū)營(yíng)造——日本魅力鄉(xiāng)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)[J]. 城市發(fā)展研究，2016，23（1）：13-18.

[6]李水山. 韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)：對(duì)環(huán)境親和型農(nóng)業(yè)及新農(nóng)村建設(shè)的借鑒（續(xù)）[J]. 農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2006（3）：22-25.

[7]張馳， 張京祥， 陳眉舞. 荷蘭鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃演變歷程與啟示[J]. 國(guó)際城市規(guī)劃，2016（1）：81-86.

[8]陳美球， 廖彩榮， 劉桃菊. 鄉(xiāng)村振興、集體經(jīng)濟(jì)組織與土地使用制度創(chuàng)新——基于江西黃溪村的實(shí)踐分析[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，18（2）：27-34，158.

[9]張戈， 齊叢品. 宅基地流轉(zhuǎn)背景下旅游型鄉(xiāng)村發(fā)展策略研究——以天津薊州區(qū)小穿芳峪村為例[J]. 小城鎮(zhèn)建設(shè)，2018，36（11）： 94-100.doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2018.11.012.

[10]覃淑杰， 陳文寬， 尹奇. 土地綜合整治推進(jìn)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展——以四川省為例[J]. 中國(guó)土地，2018（3）：38-40.

[11]范華， 許偉. 郊野地區(qū)土地復(fù)合利用的探索與實(shí)踐——以上海市金山區(qū)廊下鎮(zhèn)為例[J]. 中國(guó)土地，2017（7）：50-52.

[12]黃薇. 如何加強(qiáng)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地保障[J]. 中國(guó)土地，2018（7）：52-54.

[13]黎俊彥， 雷玉平， 羅艷屏. 為山水增輝的“桂林模式”——廣西桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)略記[J]. 南方國(guó)土資源， 2017（6）：7-9.

[14]劉濤. 關(guān)于海南國(guó)際旅游島旅游產(chǎn)業(yè)用地管理情況的調(diào)研報(bào)告[J]. 南方國(guó)土資源，2012（5）：46-48.

[15]賴(lài)文浩. 華南地區(qū)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地情況調(diào)查[J].中國(guó)土地，2018（2）：45-48.

[16]陳書(shū)榮， 陳宇， 丘楚琦. 國(guó)土空間規(guī)劃編制的新思路：雙層規(guī)劃[J]. 南方國(guó)土資源，2020（2）：29-32.

[17]蘭靜. 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展影響因素研究——以成都家庭農(nóng)場(chǎng)調(diào)研為例[D]. 雅安：四川農(nóng)業(yè)大學(xué)，2016.

[18]鄒兵，范軍，張永賓，等.從咨詢(xún)公眾到共同決策——深圳市城市總體規(guī)劃全過(guò)程公眾參與的實(shí)踐與啟示[J]. 城市規(guī)劃， 2011，35（8）：91-96.

[19]孔祥智， 馬慶超. 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革：內(nèi)涵、存在問(wèn)題與對(duì)策建議[J]. 農(nóng)村金融研究，2014（9）：11-14.

[20]徐俊.蘇州新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系調(diào)查報(bào)告[D]. 蘇州：蘇州大學(xué)， 2014.