法律援助可及性評價指標(biāo)體系的比較與建設(shè)

蘇 麗，閻惠英

(1.河北政法管理干部學(xué)院 《河北法學(xué)》編輯部，河北 石家莊 050061；2.河北政法管理干部學(xué)院 法律系，河北 石家莊 050061)

2014年司法部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》中提出，公共法律服務(wù)，是指由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌提供，旨在保障公民基本權(quán)利，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義和保障人民安居樂業(yè)所必需的法律服務(wù)，是公共服務(wù)的重要組成部分，涉及律師、公證、法律援助、基層法律服務(wù)、司法鑒定、法治宣傳教育、人民調(diào)解、安置幫教等方面。2019年3月中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，進(jìn)一步為堅持以人民為中心的發(fā)展思想，加快建設(shè)覆蓋全業(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)做出了頂層設(shè)計，指明了方向。2019年11月，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，對國家治理體系和治理能力作出重大部署，明確了總體要求、總體目標(biāo)和重點任務(wù)，指出堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，構(gòu)建基層社會治理新格局。構(gòu)建科學(xué)可行的法律援助評價指標(biāo)體系，可以為基層社會治理保障機(jī)制建設(shè)助力。但目前對法律援助服務(wù)評價指標(biāo)體系的研究數(shù)量不多，層次也可繼續(xù)深入。具體研究有面向法律援助辦案質(zhì)量的一般探討，也有對質(zhì)量評價體系及結(jié)果運(yùn)用的研究，這些研究或缺少實操性，或考慮的維度還不夠周延。公共法律服務(wù)內(nèi)容豐富，本研究僅以法律援助為例，在已有研究的基礎(chǔ)之上聚焦對法律援助可及性評價指標(biāo)體系的構(gòu)建意義和國內(nèi)外已有建設(shè)的總結(jié)與歸納，最終從更科學(xué)系統(tǒng)的視角圍繞“三個維度”設(shè)計其可及性評價的二級指標(biāo)體系，并為公共法律服務(wù)體系建設(shè)提供有益參考。

一、法律援助可及性評價指標(biāo)體系的內(nèi)涵

法律援助的可及性是反映與評價法律援助政府資源配置和服務(wù)體系科學(xué)、高效和可操作性與否的主要指標(biāo)。當(dāng)今世界，法律援助既是一項基本人權(quán)，也是現(xiàn)代法治國家的一項基本義務(wù)。那么政府應(yīng)該如何配置資源？如何保障受援人獲得法律援助的權(quán)利？就需要引入法律援助可及性。

(一)法律援助可及性評價的性質(zhì)與內(nèi)容

法律援助的可及是針對政府提供法律援助與公眾對法律援助的需求之間的適切性，由此明確政府在法律援助中應(yīng)如何保障服務(wù)對象的權(quán)利和利益的實現(xiàn)及實現(xiàn)程度的一個指標(biāo)。法律援助的可及性，是法律援助的人權(quán)可及性，而不是一般的可及性，具體指符合法定條件的社會主體獲得法律援助權(quán)益實現(xiàn)的可能性、可得性，是對國家、政府保障法律援助作為基本公共法律服務(wù)供給的基準(zhǔn)性、均等性的衡量指標(biāo)和評判尺度。這涉及到資源配置的問題，比如律師、財政資金、信息等的法律援助資源的配置，同時涉及到以政府為主的責(zé)任主體，面對不同需求的受援對象，尤其是城鄉(xiāng)特殊困難群體，如何更大范圍、更好效果地宣傳法律援助，解答法律咨詢，讓更多的人知曉法律援助制度的存在，知道如何申請法律援助并使法律援助有效開展。換言之，是通過法律援助的宣傳和解答咨詢這座橋梁，將法律援助制度和需要得到法律援助的人群對接在一起。

(二)建設(shè)法律援助可及性評價指標(biāo)體系的意義

1.社會層面的意義

現(xiàn)階段法律援助工作中的主要矛盾是人民群眾日益增長的法律援助需求與不平衡不充分的法律援助供給之間的矛盾。隨著法治社會建設(shè)的推進(jìn)，群眾的法律意識、權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，獲得法律援助的需求也在不斷增長，正在從“有沒有”向“好不好”發(fā)展，要求法律援助事業(yè)不僅要“做大”，而且要“做優(yōu)”。調(diào)和法律援助供求質(zhì)量矛盾，既需要不斷提高法律援助能力和水平，在辦案實踐中，又需要有基本標(biāo)準(zhǔn)的測評與激勵。標(biāo)準(zhǔn)既是對政府及法律援助人員辦案行為的指導(dǎo)和約束，也是對公民充分實現(xiàn)獲得法律援助權(quán)利的承諾和保障。

2. 法律層面的意義

法律援助是保障“公民在法律面前一律平等”的憲法權(quán)利落實，保障群眾依法維護(hù)自身權(quán)益的一項重要制度?！斗稍鷹l例》在法律上確認(rèn)了法律援助是“政府的責(zé)任”和“公民的權(quán)利”，明確了政府承擔(dān)責(zé)任和公民享有權(quán)利的范圍，但是沒有明確政府履行責(zé)任和公民實現(xiàn)權(quán)利應(yīng)當(dāng)達(dá)到的具體目標(biāo)、具體程度。有學(xué)者指出：“由于缺乏具體的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對于實踐中律師提供法律援助，當(dāng)事人或者法律援助機(jī)構(gòu)即使不滿意，或者認(rèn)為有瑕疵，但只要律師沒有違反法律法規(guī)明確規(guī)定的事項，就難以對其作出處理”[1]。 因此，需要將有關(guān)法律援助行為規(guī)范梳理匯總，需要對法律援助人員如何行使好法律法規(guī)賦予的職責(zé)，履行好法律法規(guī)設(shè)定的義務(wù)作出具體規(guī)定，形成全面、系統(tǒng)、細(xì)化的法律援助可及性評價指標(biāo)體系。

3. 管理層面的意義

實踐中控制律師辦案質(zhì)量的規(guī)范較少。司法部《律師執(zhí)業(yè)管理辦法》、中華全國律師協(xié)會《律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范》等更多的是管理性、程序性規(guī)范，也比較原則。事實上，一些法律援助人員在辦案實踐中存在不少問題。有學(xué)者經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實踐中存在審前準(zhǔn)備工作的質(zhì)量沒有保證，律師閱卷、會見、調(diào)查取證的質(zhì)量堪憂，有律師不閱卷、不會見、不調(diào)查取證的情況，甚至有律師僅僅在開庭前才短暫與被告人會面，辯護(hù)意見格式化與辯護(hù)策略模式化，庭審中的辯護(hù)工作流于形式[2]。在辦理刑事法律援助案件時，有的辦案人員沒有做到及時會見被告人、查閱案卷、出庭，沒有積極盡到辯護(hù)職責(zé)，走過場現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了法律援助的形象[3]。

法律援助可及性評價指標(biāo)體系是控制法律援助質(zhì)量的核心內(nèi)容，為司法行政機(jī)關(guān)及法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行辦案質(zhì)量管理提供基本依據(jù)。沒有評價指標(biāo)體系，容易形成辦案質(zhì)量的低下、滑坡、參差不齊。在根本上，該體系為公民法律援助權(quán)益的實現(xiàn)狀況提供定性和定量相結(jié)合的客觀評判，服務(wù)于公民權(quán)益實現(xiàn)的法制優(yōu)化。

二、國內(nèi)外法律援助評價指標(biāo)體系建設(shè)的實踐

(一)國內(nèi)法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的實踐

司法部法律援助中心從 2012 年起連續(xù)三年在全國范圍內(nèi)組織部分省級和地市級地方開展了法律援助案件質(zhì)量評估試點，2014 年試點范圍擴(kuò)大至全國 31 個省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，在研究制定法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗案件質(zhì)量評估方法、完善評估指標(biāo)、發(fā)現(xiàn)案件質(zhì)量問題、完善案件質(zhì)量保證措施、促進(jìn)提高法律援助案件質(zhì)量等方面取得了積極成效。 2014 年以來，司法部法律援助中心在全國范圍內(nèi)開展了法律援助同行評估試點，制定了《民事法律援助案件質(zhì)量同行評估標(biāo)準(zhǔn)(試行)》。為加強(qiáng)案件質(zhì)量管理事前措施，明確辦案質(zhì)量要求，一些地方積極研究制定符合本地特點的法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、評估指標(biāo)和評估辦法。一些省級或地市級地方制定了法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。司法部法律援助中心收集編寫了《法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與評估文件匯編》。2017年3月，浙江省司法廳聯(lián)合省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局出臺全國首個省級法律援助地方標(biāo)準(zhǔn)《法律援助服務(wù)規(guī)范》。2018年6月，河北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》。

總之，國家層面的相關(guān)規(guī)定少且抽象，而地方評價質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)多樣化[4]。這樣一系列各不相同的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致質(zhì)量目標(biāo)度量模糊，案件評估標(biāo)準(zhǔn)銜接不夠，各地對法律援助人員的行為要求不同，對受援人服務(wù)的質(zhì)量不同，與法律援助服務(wù)均衡化的追求不相一致。為解決以上問題，需要從國家層面頂層設(shè)計，制定高起點、同要求的法律援助可及性評價指標(biāo)體系。

(二)國外法律援助可及性評價指標(biāo)體系建設(shè)的實踐

從國外來看，一些國家和地區(qū)比較重視量化指標(biāo)評價及其立法，以控制和保障法律援助的成效，形成了不同的評價指標(biāo)體系。其中，美國相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出極強(qiáng)的程序性管理方法?！睹袷路稍峁?biāo)準(zhǔn)》 重視法律援助辦理過程，將如何控制質(zhì)量與辦案的各個階段相對接。此外，《州民事法律援助實施體系準(zhǔn)則》作為配套實施標(biāo)準(zhǔn)，更加細(xì)化了各實行階段程序性事項。英國自 1999 年《獲得司法公正法》后，進(jìn)一步規(guī)范了法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員的行為，成立了法律援助服務(wù)委員會，注重對法律援助辦案人員的準(zhǔn)入把關(guān)，還建立了不同層次質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。法律援助委員會確立了四個不同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度，分別是專業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、家庭調(diào)解質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、一般質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和律師業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，形成了一整套的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系[5]。在規(guī)范援助程序的同時著重關(guān)注辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的評價制度和審查人資格的確認(rèn)，其對實體性辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的把控便是通過同行審查評價制度來進(jìn)行的。英格蘭和威爾士的刑事法律援助質(zhì)量保障動力，來源于法律援助委員會的外部監(jiān)督和律師協(xié)會的自律，經(jīng)歷了漸進(jìn)式的發(fā)展歷程，并于 2002 年制定了《專業(yè)質(zhì)量標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)有7大項，共68小項。專業(yè)質(zhì)量標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)旨在確保服務(wù)機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)行，能夠為當(dāng)事人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)[6]。 新西蘭制定了《新西蘭管理與提供社區(qū)法律服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)》，標(biāo)準(zhǔn)有 6項規(guī)范內(nèi)容，其中4項屬于服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)，分別為案件服務(wù)、法律信息、做好與法律有關(guān)的教育、法律改革[7]。澳大利亞制定了《法律援助服務(wù)最佳實踐標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)包含了除法律援助代理服務(wù)之外的其他主要服務(wù)的實踐標(biāo)準(zhǔn)，以最合適的方式提供優(yōu)質(zhì)的法律援助服務(wù)，幫助客戶解決法律問題，提供高效、準(zhǔn)確、專業(yè)的法律援助服務(wù)[8]。在加拿大安大略省，為了保證能向所有當(dāng)事人提供高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量法律援助服務(wù)，根據(jù)《法律援助服務(wù)法》成立了質(zhì)量服務(wù)辦公室，制定了《一般刑事案件資源庫標(biāo)準(zhǔn)：最佳實務(wù)操作指南》《質(zhì)量定義文件》。荷蘭法律援助委員會制定了勞動案件辦理的《最佳實踐指南》，內(nèi)容主要是對律師在辦理法律援助案件時所涉及到的各項質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、所適用的法律、辦案技巧等給予規(guī)定，提示辦案過程中所要注意的問題及如何為客戶權(quán)益最大化而努力。這些規(guī)定，為律師在處理勞動案件時的態(tài)度、職業(yè)行為提供參考，是律師辦案過程中可以對照使用的實用清單[9]。

(三)國外法律援助質(zhì)量評價制度的啟示

以上可知，諸多國家逐步認(rèn)識到法律援助案件質(zhì)量的重要作用，并陸續(xù)出臺案件質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，最大可能提高法律援助辦案質(zhì)量，維護(hù)受援人的合法權(quán)益。各國標(biāo)準(zhǔn)各有側(cè)重，但都比較全面，從法律程序、職業(yè)道德、與受援人的溝通和信息提供、相關(guān)文書的留存等方面綜合性地為法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員提供了辦案的行為規(guī)范。有的國家注重對法律援助承辦機(jī)構(gòu)及人員的準(zhǔn)入，把好入門關(guān)；有的國家建立了專門的質(zhì)量機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理質(zhì)量問題；有的國家側(cè)重程序把控；有的國家側(cè)重實體把控。國外的標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)容上也是有粗有細(xì)，如英格蘭和威爾士于 2002 年制定的《專業(yè)質(zhì)量標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)》過于細(xì)化，且運(yùn)行成本太高，導(dǎo)致部份西方發(fā)達(dá)國家也不愿采取類似標(biāo)準(zhǔn)[10]。

我國已經(jīng)制定的質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)多以程序為主線，在每個階段和環(huán)節(jié)上將法律援助提供者和服務(wù)者應(yīng)做的工作分解其中，這樣做一方面與現(xiàn)有的法律程序相吻合，另一方面可以更好地量化工作，方便客觀公正地給出評價與打分。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上學(xué)習(xí)和借鑒國外有益做法，一是全面評價，包括對法律援助管理機(jī)構(gòu)、法律援助實施機(jī)構(gòu)和個人的綜合評價；二是質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在程序性控制的同時加入實體性評價，注重公平性和客觀效果的把控；三是適當(dāng)留有一定自由裁量的空間，太過具體和細(xì)致的條款會加大運(yùn)行成本，也會影響法律援助提供者和具體服務(wù)者的積極性。

三、我國法律援助可及性評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

(一)構(gòu)建我國法律援助可及性評價指標(biāo)體系的立論基礎(chǔ)

黨的十八屆四中全會《決定》提出：“保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時獲得及時有效法律幫助”。 其強(qiáng)調(diào)“應(yīng)援盡援”和“應(yīng)援優(yōu)援”，“及時”是效率要求，“有效”是質(zhì)量要求。中辦、國辦《關(guān)于完善法律援助制度的意見》對“提高法律援助質(zhì)量”作出了全面部署，包括推進(jìn)法律援助標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、加強(qiáng)法律援助質(zhì)量管理、完善法律援助便民服務(wù)機(jī)制等內(nèi)容。2019年3月司法部發(fā)布《全國刑事法律援助服務(wù)規(guī)范》，此為刑事法律援助服務(wù)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為日后其他領(lǐng)域法律援助乃至公共法律服務(wù)可及性評價指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行了有益探索。

1.公共法律服務(wù)可及性的理論基礎(chǔ)

(1)人權(quán)保障理論。人權(quán)保障理論的依據(jù)可以對接《世界人權(quán)宣言》第25條。人權(quán)的第一要務(wù)就是保障人的基本權(quán)利。這在法律援助可及性評價中表現(xiàn)為每個符合法律援助的受援人都享有參與權(quán)，進(jìn)而使人權(quán)得到保障。而從政府的層面出發(fā)，人權(quán)表現(xiàn)為國家有義務(wù)保障和尊重人權(quán)。保障的含義包含消極意義上的不作為和積極意義上的作為，前者為“國家避免和自我克制對個人自由的侵害”，后者為“防止和阻止他人對個人權(quán)利侵害的義務(wù)”(1)參見[日]大沼保昭：《人權(quán)、國家與文明》，王志安譯，三聯(lián)書店2003年版，第220頁。文中提到，前者是與“防御國家的自由”相關(guān)聯(lián)的一個概念，它最初表現(xiàn)為國家的消極義務(wù)，是一種自由國家的基本理念，即“避免和自我克制對個人自由的侵害”。此后，隨著社會權(quán)在人權(quán)規(guī)范體系內(nèi)的登場，使國家負(fù)上了“防止和阻止他人對個人權(quán)利侵害的義務(wù)”。。因此，我國應(yīng)該實行法律援助可及性評價機(jī)制，使得公民的法律援助權(quán)利得到保障，在資源不斷投入的過程中，通過這一評價機(jī)制，不斷調(diào)整資源分布來切合公民的法律服務(wù)需求，逐步實現(xiàn)公民的法律援助權(quán)利。

(2)服務(wù)型政府理論。服務(wù)型政府理論與公共法律服務(wù)有著緊密的關(guān)聯(lián)。行政管理理論經(jīng)歷了古典管理理論到新公共管理理論再到新公共服務(wù)理論的發(fā)展過程。新公共服務(wù)理論的核心在于重新強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利和責(zé)任，恢復(fù)公共事務(wù)的社會性意義(2)參見珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，北京:中國人民大學(xué)出版社2004年版。。我國高度重視新法律援助理論的吸納和采用，并積極發(fā)揮其有利的作用，經(jīng)過實踐后逐步形成了具有一定中國特色、特點的政府服務(wù)理論?；谖覈哂袕?qiáng)大的行政職能，在法律援助服務(wù)體系形成和建設(shè)中，其勢必發(fā)揮著關(guān)鍵性、指導(dǎo)性和主導(dǎo)性的作用。在市場化因素逐步增強(qiáng)時，法律援助服務(wù)不能成為追求利益者的最佳平臺，而是努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。因此，要隨著社會進(jìn)步和政府角色轉(zhuǎn)型，及時提出或制定在法律援助服務(wù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，進(jìn)一步創(chuàng)新法律援助服務(wù)機(jī)制，通過理念創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，使得司法行政部門有效集中法律援助服務(wù)資源，為社會提供優(yōu)質(zhì)的法律援助。

(3)績效評價理論。法律援助可及性評價指標(biāo)體系具有資源優(yōu)化功能和激勵約束功能。科學(xué)的法律援助可及性評價指標(biāo)體系可以增強(qiáng)政府和法律援助服務(wù)者的服務(wù)意識，激勵服務(wù)主體全心全意進(jìn)行法律援助建設(shè)。同時，通過法律援助可及性評價，可以更好地解決績效評價中對軟件績效重視不夠的問題，傾聽公眾的聲音，針對需求，提高滿意度。

2.法律援助可及性評價指標(biāo)體系的三個維度

構(gòu)建我國法律援助可及性評價指標(biāo)體系，要注意法律援助可及性評價指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)要清晰，內(nèi)容要全面。法律援助可及性評價指標(biāo)體系不僅僅依托辦案程序，而是站在法律援助整個框架下統(tǒng)籌考慮，堅持制度制定與制度實施并舉，堅持服務(wù)硬件建設(shè)與服務(wù)軟件建設(shè)并行，堅持法律實體和法律程序并重；重視辦案過程兼顧辦案結(jié)果，既重視主觀標(biāo)準(zhǔn)，也重視客觀標(biāo)準(zhǔn)；既注重辦案經(jīng)驗，又要符合辦案規(guī)律，且應(yīng)明確規(guī)定在具體環(huán)節(jié)和行為中應(yīng)當(dāng)制作和使用的法律文書。因此，我們認(rèn)為，法律援助可及性評價指標(biāo)體系應(yīng)該體現(xiàn)“三個維度”的要求和內(nèi)容。

第一，是否注重人權(quán)和維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益?？杉靶栽u價是以人權(quán)為基點，對法律援助服務(wù)所進(jìn)行的整體的系統(tǒng)的有目的性的評價。具體為：(1)宏觀層面，國家相關(guān)法律援助機(jī)構(gòu)是否注重尊重和保障人權(quán)，在法律援助的相關(guān)政策與立法中有無體現(xiàn)；(2)微觀層面，法律援助服務(wù)人員是否做到了有利于當(dāng)事人的事實清楚，證據(jù)確實充分，適用法律正確，程序權(quán)利充分行使，是否保證了訴訟結(jié)果的執(zhí)行等。

第二，是否維護(hù)社會和諧和消解相關(guān)隱患。(1)宏觀層面，是否有有效預(yù)防和化解社會矛盾糾紛的政策與制度的存在；(2)微觀層面，法律援助服務(wù)人員是否積極修復(fù)破裂關(guān)系、緩和緊張關(guān)系、化解矛盾對立；是否疏導(dǎo)當(dāng)事人情緒，做好當(dāng)事人的思想工作；是否對受援人進(jìn)行教化，鼓勵受援人正確對待、改正錯誤，弘揚(yáng)道德正氣，發(fā)揮法律對道德建設(shè)的促進(jìn)作用，等。

第三，是否制定、實施和遵守了有關(guān)法律法規(guī)和工作標(biāo)準(zhǔn)。(1)宏觀層面，是否有法律援助方面比較完善的政策與法律規(guī)范體系，是否有法律援助監(jiān)督制度的存在，法律援助管理部門是否指派了合適的法律援助人員等；(2)微觀層面，法律援助服務(wù)人員是否按照相關(guān)要求完成了各個階段的實際工作，如約見當(dāng)事人、撰寫起訴狀、參加開庭、立卷歸檔等。

(二)構(gòu)建我國法律援助可及性評價指標(biāo)體系的具體方案

1.法律援助可及性評價機(jī)制的主體要素

目前，我國并沒有確定法律援助可及性的評價主體。評價主體即為法律援助可及性的評價組織者或發(fā)動者。就當(dāng)下實踐來看，法律援助可及性評價大致有四類評價主體，一是法律援助的使用者，二是法律援助者，三是法律援助的監(jiān)管者，四是第三方評價機(jī)構(gòu)。

第一類評價主體是法律援助的使用者，即公民。其對法律援助具有最直觀的感受，由其來判斷法律援助是否符合需求，是否合法合規(guī)，是否便利可及。此評價是法律援助可及性評價中最為重要的一項。第二類評價主體是法律援助者。服務(wù)者自身對自己的服務(wù)行為進(jìn)行反思，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)不足，但自身評價缺乏客觀性，有自我偏袒的可能。第三類評價主體是法律援助監(jiān)管者——服務(wù)者的上級行政主管部門。上級相關(guān)行政主管部門有權(quán)評價法律援助服務(wù)者的可及性，能夠發(fā)揮監(jiān)督的作用，同時能夠更好地予以引導(dǎo)，改正服務(wù)不周、不全的問題。但上級行政主管部門進(jìn)行評價不可避免地帶有行政性。第四類評價主體是第三方評價機(jī)構(gòu)。第三方評價機(jī)構(gòu)包括非政府組織、志愿組織、專家團(tuán)隊等等，其范圍比較廣泛。第三方評價機(jī)構(gòu)的參與包括主動參與與被動參與。非政府組織、志愿組織、社會公眾組織等往往是主動參與法律援助可及性評價的，他們關(guān)注其中的某一方面，并對此具有更深入、準(zhǔn)確的認(rèn)識，但缺少全面性，其參與也受到多方面的限制。而專家團(tuán)隊的參與往往是被動的，其受邀于政府，評價則更具有專業(yè)性、指導(dǎo)性，但很可能缺乏客觀性。法律援助可及性評價需要綜合以上四類主體的評價才能得出更為準(zhǔn)確、科學(xué)的結(jié)論。這就要求四方共同進(jìn)行法律援助可及性評價，發(fā)揮協(xié)同一體的最大優(yōu)勢。

2.法律援助可及性評價機(jī)制的指標(biāo)要素

設(shè)置法律援助可及性的指標(biāo)，不僅使得評價更為清晰，同時也為法律援助服務(wù)的發(fā)展提供了導(dǎo)向。具體指標(biāo)分為一級指標(biāo)和二級指標(biāo)。在構(gòu)建一級指標(biāo)上，可以從“三個維度”中抽取并加以組合，并結(jié)合法律援助可及性評價機(jī)制的主體要素生成三個一級指標(biāo)，分別為導(dǎo)向指標(biāo)、供給指標(biāo)、行為及結(jié)果指標(biāo)。二級指標(biāo)則結(jié)合“三個維度”所包含的具體內(nèi)容，并將辦理法律援助案件的程序要求分解融入其中(表1)?？傊稍杉靶栽u價應(yīng)當(dāng)在“三個維度”的基礎(chǔ)上制定具體的指標(biāo)體系，從而進(jìn)行更好地評價。

法律援助可及性指標(biāo)體系設(shè)計的滿分分值為100分，其中導(dǎo)向指標(biāo)共占20分，供給指標(biāo)共30分，結(jié)果指標(biāo)占50分。按照評分結(jié)果可分為五個等級：優(yōu)秀(91-100分)、良好(81-90)、合格(71-80)、基本合格(61-70)、不合格(60分以下)。

導(dǎo)向指標(biāo)主要考察法律援助法律法規(guī)是否健全以及公民的需求是否能夠得到反映，其中更為關(guān)鍵的是公民的需求是否能夠得到真實的反映。針對這點，法律援助需求調(diào)查制度、法律援助需求反饋制度以及溝通渠道是否通暢，就成為了關(guān)鍵指標(biāo)。

供給指標(biāo)是較剛性的指標(biāo)，主要考察的是法律援助服務(wù)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)的供給情況，該一級指標(biāo)下大多數(shù)二級指標(biāo)都與實際配備有關(guān)，是一個比較“死”的指標(biāo)，需要有具體數(shù)據(jù)的支撐。

表1 法律援助可及性評價指標(biāo)體系

行為及結(jié)果指標(biāo)考察的是法律援助服務(wù)的實際情況，主要考察導(dǎo)向指標(biāo)和供給指標(biāo)的對接情況。該指標(biāo)體現(xiàn)的是服務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量，通過具體行為過程和結(jié)果狀態(tài)展現(xiàn)，是一個比較“活”的指標(biāo)，會因為服務(wù)人員不同而出現(xiàn)不同的行為及結(jié)果。該指標(biāo)中最為關(guān)鍵的是行為環(huán)節(jié)的記錄、數(shù)據(jù)的收集和分析，應(yīng)加大權(quán)重。

在評定后根據(jù)不同評定結(jié)果對接有效的獎懲機(jī)制。對于可及性評價“優(yōu)秀”和“良好”的法律援助服務(wù)提供者，可以給予精神和物質(zhì)上的特殊關(guān)懷，比如將“優(yōu)秀”和“良好”的評定等級結(jié)果記錄存檔，在法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員沒有過大變動的情況下，可以考慮將該評定等級結(jié)果“保值”，即給予有效期為 3年的特殊關(guān)懷。在物質(zhì)方面可以考慮適當(dāng)加大支付額度，以資鼓勵。而對于可及性評價不合格的法律援助服務(wù)提供者，應(yīng)該受到行政處罰，具體處罰措施可以包括限期改正、行政處分、罰款等，甚至取消其繼續(xù)從事法律援助服務(wù)的資格。此外也有可能承擔(dān)民事責(zé)任和刑事責(zé)任。

綜上，通過法律援助可及性評價，可以發(fā)揮公眾參與的優(yōu)勢，增加公眾在法律援助實施和管理上的決策權(quán)重，制約司法行政決策的隨意性，將人民群眾的需求與法律援助服務(wù)對接，更加切實地保障公民法律援助權(quán)益，提高服務(wù)效能，推動法律援助供給的制度化。同時，應(yīng)明了法律援助可及性評價標(biāo)準(zhǔn)是保證法律援助質(zhì)量的一個重要內(nèi)容，但不是唯一的，需要建立相應(yīng)配套制度，也應(yīng)與后續(xù)救濟(jì)等相結(jié)合，才能發(fā)揮最大威力。同時指標(biāo)在評價時需要考慮地區(qū)差異、歷史發(fā)展階段等，因為不同地域的人文歷史和相關(guān)人群的知識層次不同，不同時期人們對政策、法律及相關(guān)規(guī)定的理解把握不同。需要指出的是，該指標(biāo)的設(shè)計不可避免地帶有局限性，因此，需要不斷地更新、調(diào)整，使法律援助可及性評價機(jī)制更為完善。