地方政府如何變身風(fēng)投？

南方周末記者 黃金萍

在南京舉行的2019年全球新能源汽車供應(yīng)鏈創(chuàng)新大會(huì)上，博郡iV6新能源汽車出場(chǎng)亮相。2020年6月15日，南京博郡汽車宣布造車失敗。

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★地方政府引導(dǎo)基金開啟了一輪“造富神話”，扎堆投資熱門行業(yè)。

“基金＋項(xiàng)目＋園區(qū)”的一體化生態(tài)鏈，已成地方招商的標(biāo)準(zhǔn)配置和產(chǎn)業(yè)升級(jí)“核武器”。

“它試圖把政府和市場(chǎng)兩只手結(jié)合起來，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局排在第一位、盈利在第二位，很難按照完全市場(chǎng)化的方式去考核。檢驗(yàn)其投資績(jī)效，可能要若干年后才能有定論?！?/p>

2020年夏天，政府投資的企業(yè)故事一再成為輿論焦點(diǎn)。

合肥市政府被戲稱為“中國(guó)最牛風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)”，收獲頗豐。但失敗的案例也比比皆是——從賽麟、博郡、拜騰等接二連三停擺的新能源車企，再到南京德科碼、成都格芯、陜西坤同等擱淺的半導(dǎo)體企業(yè)，皆有地方政府入股。

近年來，地方政府變身風(fēng)險(xiǎn)投資人，背后無非是招商競(jìng)賽的升級(jí)。為吸引企業(yè)落地，地方政府通過地方融資平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等方式入股企業(yè)，“以基金撬動(dòng)資本，以資本引入產(chǎn)業(yè)”。

“拿到政府投資，對(duì)企業(yè)來說肯定是好事，這些錢便宜、且有地方政策傾斜，但它破壞了市場(chǎng)規(guī)則，無法讓真正市場(chǎng)化的企業(yè)脫穎而出。政府成為風(fēng)險(xiǎn)投資人，豈非裁判員下場(chǎng)當(dāng)起運(yùn)動(dòng)員？”一家金融類國(guó)企的研究院負(fù)責(zé)人錢進(jìn)對(duì)南方周末記者說。

他認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)投資意味著高風(fēng)險(xiǎn)和高回報(bào)，而政府投資用的是納稅人的錢，即使投資也應(yīng)該投向醫(yī)療、教育等公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公共服務(wù)，而非汽車、手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)。

從1990年代初開始，地方政府就開始設(shè)立投融資平臺(tái)，以應(yīng)對(duì)本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資需求，并嘗試投資企業(yè)。十年后，各類政府引導(dǎo)基金逐漸粉墨登場(chǎng)，扎堆投資熱門行業(yè)公司。

根據(jù)第三方機(jī)構(gòu)清科研究中心的數(shù)據(jù)，截至2020年第一季度，中國(guó)已設(shè)立政府引導(dǎo)基金1729只，目標(biāo)規(guī)模10.75萬(wàn)億人民幣，已到位規(guī)模達(dá)4.67萬(wàn)億人民幣。

如此規(guī)模的資金掌握在政府手中，效果如何？

合肥成與敗

1991年，上海開始設(shè)立中國(guó)第一個(gè)地方政府投融資平臺(tái)——上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司，隨后各地開始效仿。

地方融資平臺(tái)，集融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還為一體，代替政府進(jìn)行直接、間接融資，為地方政府解決了融資渠道少但又急需進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難題。

這類地方投融資平臺(tái)，以城建開發(fā)公司、城市建設(shè)投資公司、城建資產(chǎn)公司等為代表，多采用國(guó)有獨(dú)資形式，其資金來源主要為公共設(shè)施收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)收入和財(cái)政資金等。在應(yīng)對(duì)1998年亞洲金融危機(jī)、2008金融危機(jī)期間，地方融資平臺(tái)作為活躍的投融資主體，獲得了快速發(fā)展。

作為“中國(guó)最牛風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)”，合肥市迄今最為人津津樂道的一個(gè)成功案例——入股合肥京東方，就是通過地方投融資平臺(tái)來完成的。

2008年10月，京東方（000725.SZ）與合肥市人民政府、合肥市建設(shè)投資控股(集團(tuán))有限公司（以下簡(jiǎn)稱“合肥建投”）、合肥鑫城國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“合肥鑫城”）共同投資成立合肥京東方光電科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱“合肥京東方”），建設(shè)一條第6代薄膜晶體管液晶顯示器件（TFT-LCD）生產(chǎn)線。

合肥建投的股東是合肥市國(guó)資委，合肥鑫城的股東則是合肥新站高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理局。合肥京東方這一合作敲定前后，合肥建投的總經(jīng)理、董事長(zhǎng)，分別為財(cái)政局副局長(zhǎng)與局長(zhǎng)。

根據(jù)此前的投資框架協(xié)議，這一生產(chǎn)線總投資175億元人民幣，合肥市方面除了籌集90億元的資本金、另與京東方一起申請(qǐng)國(guó)開行85億元的銀團(tuán)貸款。這一年，合肥市財(cái)政收入為301億元。

合肥在投資京東方的同時(shí)，還投資了一個(gè)等離子顯示器項(xiàng)目。2009年6月，安徽鑫昊等離子顯示器件有限公司（簡(jiǎn)稱安徽鑫昊）成立，參照合肥與京東方合作模式，先由合肥鑫城代建，引入日立的等離子生產(chǎn)線，再由四川長(zhǎng)虹電子控股集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“四川長(zhǎng)虹”）融資收購(gòu)股權(quán)。

這家注冊(cè)資本16億元人民幣的公司，后來因?yàn)榈入x子產(chǎn)業(yè)技術(shù)線路沒落而不得不轉(zhuǎn)型，還引發(fā)了四川長(zhǎng)虹內(nèi)部人就“決策中濫用職權(quán)、造成國(guó)有資產(chǎn)損失”公開舉報(bào)的風(fēng)波。目前四川長(zhǎng)虹和合肥鑫城各持有安徽鑫昊68.75%和31.25%的股份，在陸續(xù)出售閑置生產(chǎn)設(shè)備之外，這家公司最主要的業(yè)務(wù)是房地產(chǎn)。

如是金融研究院院長(zhǎng)管清友對(duì)南方周末記者表示，大家都很羨慕合肥，它抓住了產(chǎn)業(yè)賽道，當(dāng)然確實(shí)也有一定的冒險(xiǎn)成分，假如京東方投失誤了，幾十億就沒有了，也不是不可能的。從投資項(xiàng)目來說，能投中20%-30%都已經(jīng)相當(dāng)不錯(cuò)，還有更多不為人知、沒能投中的。

而今，合肥國(guó)資對(duì)屏的投資熱情依舊不減。

2018年9月，柔性顯示屏企業(yè)維信諾（002387.SZ）與合肥芯屏產(chǎn)業(yè)投資基金（有限合伙）、合肥合屏投資有限公司、合肥興融投資有限公司合資成立合肥維信諾科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱合肥維信諾），項(xiàng)目投資總額440億元，其中注冊(cè)資本金220億元（180億元由合肥三家公司各籌集60億元、40億元由維信諾籌集），另外220億元由項(xiàng)目公司以債權(quán)融資方式籌集解決。

合肥這三家公司分別屬于合肥建投、合肥新站高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理局、合肥市包河區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。

不過，2019財(cái)年，維信諾的第一大客戶居然是合肥維信諾，銷售金額8.04億元、約占其年度銷售總額的30%。

2020年7月3日，維信諾回復(fù)深交所對(duì)其2019年年報(bào)的問詢函稱，對(duì)合肥維信諾8.04億元營(yíng)業(yè)收入包括兩部分：技術(shù)許可和技術(shù)服務(wù)收入8.01億元、零星租賃收入329萬(wàn)元。

此外，2019年，公司收到各類政府補(bǔ)助11.23億元，其中確認(rèn)在當(dāng)期損益的政府補(bǔ)助10.55億元。同年，公司的凈利潤(rùn)僅為6403.03萬(wàn)元。如果拋開這第一大客戶和政府補(bǔ)助，維信諾的營(yíng)收僅為16.86億元、凈利潤(rùn)為－9.91億元。

“產(chǎn)業(yè)要久久為功，需要一定的投資周期。合肥最大的成功，不是投資模式的成功，而是幾任政府領(lǐng)導(dǎo)能夠就一張產(chǎn)業(yè)藍(lán)圖干到底?！睆埥呖疲?00895.SH）前總經(jīng)理、園區(qū)資本聯(lián)盟執(zhí)行主席葛培健對(duì)南方周末記者坦言，“我投了很多項(xiàng)目，我認(rèn)為投資最大的風(fēng)險(xiǎn)是地方政府官員的任期與項(xiàng)目投資收益周期如何有效掛鉤，而不是項(xiàng)目本身。”

產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金登場(chǎng)

地方融資平臺(tái)獲得超常規(guī)發(fā)展，肇始于2008金融危機(jī)。

2009年，央行和銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。

隨后，地方融資平臺(tái)信貸規(guī)模激增，超規(guī)模負(fù)債、地方政府違規(guī)擔(dān)保、項(xiàng)目資本金不足、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范等問題隨后顯現(xiàn)。

為防范金融風(fēng)險(xiǎn)，自2010年6月起，國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展和融資的政策。其中，2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見》，明確要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)，地方融資平臺(tái)公司被迫市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

2014年底，合肥建投也提出公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路：以市場(chǎng)化方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)為政府提供服務(wù)；通過實(shí)施專業(yè)化的國(guó)資運(yùn)營(yíng)管理，充分發(fā)揮在國(guó)有資本投資及運(yùn)營(yíng)方面的作用。

盡管如此，地方融資平臺(tái)的資金效率仍不高。根據(jù)《中共合肥市建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限公司黨委落實(shí)巡察反饋意見整改情況的通報(bào)》，2018年年中，合肥市委第三巡察組對(duì)合肥建投開展巡察，發(fā)現(xiàn)合肥建投巨額資金沉淀賬面，2017年其本部賬面銀行存款平均余額高達(dá)344億元。

這一年，合肥建投的合并資產(chǎn)總額為近3920億元、負(fù)債總額2388億元，而公司年度營(yíng)收僅為204.34億元、凈利潤(rùn)3.02億元。

錢進(jìn)認(rèn)為，對(duì)這些融資平臺(tái)來說，“哪怕沒有增值，能夠保住資產(chǎn)總值就行了，它要的是銷售收入，而不是利潤(rùn)，把企業(yè)做大就行了，至于賺多少錢對(duì)它來說沒有太大的意義?！?/p>

不同于過去地方融資平臺(tái)的資金主要通過發(fā)債的方式募集，政府引導(dǎo)基金是由政府出資，資金來源主要為歷年的財(cái)政存量資金，或是原有工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技等專項(xiàng)發(fā)展資金的整合。

早在2002年1月，為吸引和帶動(dòng)社會(huì)資本投資中關(guān)村園區(qū)內(nèi)的小型科技企業(yè)，中關(guān)村管委會(huì)出資設(shè)立了中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金，以跟進(jìn)投資的方式鼓勵(lì)創(chuàng)投機(jī)構(gòu)投園區(qū)的企業(yè)。這是中國(guó)第一只由政府出資設(shè)立的具有“引導(dǎo)”之名的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。

此時(shí)各地方政府開始嘗試，但規(guī)模都不是很大。直到2015年財(cái)政部出臺(tái)《政府投資基金暫行管理辦法》、2017年發(fā)改委出臺(tái)《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，政府引導(dǎo)基金才呈爆發(fā)式增長(zhǎng)。

清科研究中心向南方周末記者介紹，基于政策性基金的本質(zhì)，多數(shù)政府引導(dǎo)資金要求投資本地項(xiàng)目數(shù)量或金額達(dá)到一定比例，比如要求設(shè)立引導(dǎo)基金總規(guī)模的60%-80%投資于本地?cái)M扶持特定產(chǎn)業(yè)。

地方政府引導(dǎo)基金開啟了一輪“造富神話”，扎堆投資熱門行業(yè)。各種創(chuàng)新小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)孵化器，以及新能源汽車、半導(dǎo)體項(xiàng)目投資熱潮，很大程度得益于此。但這種“產(chǎn)業(yè)沖浪現(xiàn)象”，卻造成了低水平、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。

在葛培健看來，相較于過去的政府融資平臺(tái)直接投資，政府引導(dǎo)基金的進(jìn)步之處在于引入了外部資金，通過多元混合的投資主體，建立起風(fēng)險(xiǎn)防范的內(nèi)在制衡機(jī)制。

業(yè)內(nèi)最推崇的案例是義烏LED產(chǎn)業(yè)園。2016年，義烏國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司攜手IDG資本、上市公司木林森（002745.SZ），40億元競(jìng)購(gòu)歐司朗的全球照明業(yè)務(wù)（朗德萬(wàn)斯）。隨后，木林森55億元投資的LED照明項(xiàng)目和歐司朗照明全球中心落地義烏工業(yè)園，加上此前引進(jìn)的總投資60億元的華燦光電項(xiàng)目、總投資20億元的瑞豐光電項(xiàng)目，義烏國(guó)資通過“無中生有”打造了一條LED全產(chǎn)業(yè)鏈。

但失敗的案例也俯拾即是。2020年6月15日，南京博郡新能源汽車有限公司（簡(jiǎn)稱博郡汽車）發(fā)布公告，將出售車型平臺(tái)等各種核心技術(shù)，宣布造車失敗。這家成立于2016年底的新能源車企，股東中就有三家政府產(chǎn)業(yè)投資基金、合計(jì)持股41.26%，再加上淮安市淮陰區(qū)國(guó)資委旗下的淮安園興投資有限公司持有的12.35%，國(guó)資占比一半以上。

2020年6月底，另一家同在南京的拜騰汽車（南京知行新能源汽車技術(shù)開發(fā)有限公司），也宣布大規(guī)模裁員、重組。它的股東除了創(chuàng)始團(tuán)隊(duì)之外，就是由南京市人民政府（授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)履行出資人職責(zé)）的孫公司——南京興智科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司、蘇寧投資有限公司等聯(lián)合成立的南京啟寧豐新能源汽車產(chǎn)業(yè)投資基金合伙企業(yè)（有限合伙）。

和君咨詢?cè)?019年5月發(fā)布《政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金白皮書》稱，“基金＋項(xiàng)目＋園區(qū)”的一體化生態(tài)鏈，已成地方招商的標(biāo)準(zhǔn)配置和產(chǎn)業(yè)升級(jí)“核武器”。和君資本自身也是政府產(chǎn)業(yè)基金的基金管理人。

葛培健對(duì)南方周末記者表示，政府引導(dǎo)基金投資，要更多地發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，政府更應(yīng)該管產(chǎn)業(yè)定位、投資程序規(guī)范、資金來源合規(guī)、對(duì)項(xiàng)目投資的全程監(jiān)管。避免政府該到位的沒到位、不該到位的又越位了，既是運(yùn)動(dòng)員、又是教練員，還是裁判員，混淆角色，投資風(fēng)險(xiǎn)就大了。

績(jī)效評(píng)價(jià)長(zhǎng)期缺位

在2016年第10期《新產(chǎn)經(jīng)》雜志上，浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后馮毅發(fā)表論文《發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)基金需謹(jǐn)慎》，其中寫道，有些地方政府采取財(cái)政資金劣后、承諾對(duì)基金參與者保本最低收益的方式，吸引銀行理財(cái)資金進(jìn)入，從而達(dá)到財(cái)政資金放大的目的。政府這種明股實(shí)債的方式加大了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這實(shí)際上是踩紅線的行為。

在他看來，這種政府產(chǎn)業(yè)基金是換了身份的政府直接投資，這對(duì)于進(jìn)一步深化的市場(chǎng)化改革不利。

清科研究中心在《2019年中國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展研究報(bào)告》中指出，中國(guó)政府引導(dǎo)基金市場(chǎng)存在著投資節(jié)奏普遍較慢的問題。根據(jù)清科2019年政府引導(dǎo)基金排名數(shù)據(jù)，截至2018年底，30家政府引導(dǎo)基金上榜機(jī)構(gòu)累計(jì)管理基金規(guī)模合計(jì)已超過5000億元人民幣，而累計(jì)已投資金額占比僅為53.6%。

究其原因，一方面為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，部分引導(dǎo)基金的重大事項(xiàng)需要層層審批，間接影響到引導(dǎo)資金的出資節(jié)奏；另一方面，省級(jí)、地市級(jí)及區(qū)縣級(jí)政府引導(dǎo)基金往往設(shè)置較嚴(yán)格的返投比例，亦會(huì)影響引導(dǎo)資金的投資效率。

部分引導(dǎo)基金為了發(fā)揮財(cái)政資金的帶動(dòng)作用，針對(duì)投資領(lǐng)域、投資規(guī)模、參股基金主體資格等設(shè)置了不同的限制條件，使得引導(dǎo)基金市場(chǎng)化程度較低。

從他們的調(diào)研結(jié)果來看，超過50%的政府引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為，現(xiàn)階段引導(dǎo)基金的投資壓力主要來自于缺乏符合條件的項(xiàng)目及較高的返投比例。此外，符合條件的優(yōu)質(zhì)基金管理人較少、投資團(tuán)隊(duì)經(jīng)驗(yàn)匱乏等因素也為政府引導(dǎo)基金的投資帶來不利影響。

2020年6月18日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于2019年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》也提到類似的情況。一些政府投資基金在設(shè)立階段統(tǒng)籌不夠、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、難以及時(shí)落地形成有效投資。

抽查8省47只政府投資基金實(shí)際到位的1272.74億元中，有422.74億元（占32.4%）未開展投資，其中21只基金的11074億元超過2年未實(shí)際投出，35只基金的管理公司仍按籌資全額計(jì)提管理費(fèi)20.95億元。抽查18個(gè)城市及開發(fā)區(qū)設(shè)立的中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金發(fā)現(xiàn)，有54.6億元（占40.1%）長(zhǎng)期未使用；支持的1925家企業(yè)中，有489家（占25.4%）不屬于中小企業(yè)。

其實(shí)，關(guān)于政府如何投資的問題，2019年7月1日，中國(guó)政府投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)《政府投資條例》就給出了答案——明確政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。

該條例早在2001年就開始起草，歷經(jīng)近20年討論才終于發(fā)布。

但地方政府更熱衷于產(chǎn)業(yè)投資，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且，政府產(chǎn)業(yè)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)長(zhǎng)期缺位。

錢進(jìn)對(duì)南方周末記者表示，誰(shuí)都想用政府的錢，問題是政府的錢給誰(shuí)呢？　這中間可操作空間巨大。即使這些產(chǎn)業(yè)基金的投資失敗，只要程序正確，也只能算作企業(yè)經(jīng)營(yíng)失誤，沒有人會(huì)受到追責(zé)。

他說，更糟糕的是，企業(yè)拿到政府投資以后，無形中增加了企業(yè)信用，往往能在銀行貸到更多的錢，拿到更多的產(chǎn)業(yè)資源。一旦企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗，不僅政府的錢沒了，銀行貸款也沒了。

管清友對(duì)南方周末記者表示，政府引導(dǎo)投資基金為中國(guó)獨(dú)有，它試圖把政府和市場(chǎng)兩只手結(jié)合起來，從基金創(chuàng)辦意圖來說，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局排在第一位、盈利在第二位，因此也很難按照完全市場(chǎng)化的方式去考核。檢驗(yàn)其投資績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，就像當(dāng)年合肥投資京東方那樣，可能要到若干年后才能有定論。