亞太地區(qū)典型國家塑料廢物進口管理政策研究

■文 / 郭月莎 李金惠

長期以來，亞太地區(qū)發(fā)展中國家由于工業(yè)行業(yè)的迅速發(fā)展，原材料需求也隨之增長，進口可用作原料的固體廢物以彌補工業(yè)生產(chǎn)原材料需求的情況在亞太地區(qū)發(fā)展中國家廣泛存在。絕大多數(shù)亞太地區(qū)國家均為《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》（簡稱《巴塞爾公約》）的締約方，屬于公約管轄的固體廢物（危險廢物和其他廢物）的管理原則和方法與公約基本一致。但針對固體廢物進口管理，各國規(guī)定不盡相同。

亞太地區(qū)是中國海上絲綢之路的關(guān)鍵區(qū)域，相關(guān)國家固體廢物進口管理政策對中國相關(guān)領(lǐng)域環(huán)境交流與合作密切關(guān)聯(lián)。鑒于各國固體廢物定義存在差異，而塑料廢物作為一種典型的可用作原料的固體廢物，均主要依托相應(yīng)國家固體廢物進口管理規(guī)定進行監(jiān)管。本文以塑料廢物為例，篩選了除中國外，近五年來進口塑料廢物量較多的亞太地區(qū)國家，梳理總結(jié)了其固體廢物進口管理政策現(xiàn)狀，以期為中國相關(guān)政策措施的發(fā)展和國際推廣提供參考。

一、亞太地區(qū)典型國家固體廢物進口管理政策

（一）越南

越南 《環(huán)境保護法》是關(guān)于廢物管理的基本法律。該法律對“廢物”和“廢料”制定了不同的管理制度。其中，廢物是指“生產(chǎn)、生活、服務(wù)或其他活動中排出的固態(tài)、液態(tài)或者氣態(tài)物質(zhì)”；廢料是指“在生產(chǎn)和消費中排出的可以當(dāng)作二次原材料用于生產(chǎn)的產(chǎn)品或者材料”，即可理解為能再次利用的廢物。

越南《環(huán)境保護法》第7條規(guī)定，越南禁止以任何理由進口或轉(zhuǎn)口廢物，且該禁止規(guī)定適用于任何國家和任何廢物。針對廢料進口，該法律第76條規(guī)定，越南允許進口滿足環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的廢料，并由總理發(fā)布許可進口的廢料名錄。此外，還提出進口者必須具備滿足環(huán)境保護要求的貯存?zhèn)}庫和技術(shù)、設(shè)備，進口的廢料只能用作原材料，不合格的廢料必須再出口，進口廢料應(yīng)支付保證金等規(guī)定。地方政府對廢料的進口和使用實施監(jiān)管，并向自然資源與環(huán)境部提交年度報告。

越南2014年第73/2014/QD-TTg號決定（2015年2月5日生效）發(fā)布的可進口用于生產(chǎn)的廢料目錄，共包括36種廢料，其中包括塑料廢物、多種廢紙和金屬廢料。但由于迅速增長的進口廢料導(dǎo)致的環(huán)境壓力，2018年7月以來，越南開始逐步減少許可批準(zhǔn)，并于2018年9月發(fā)布第27號總理指令，提出關(guān)于強化廢料進口管理和再利用的一系列緊急措施，如審查所有剩余許可證，停止發(fā)放新的廢料進口許可證，制定廢料環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。2018年9月，越南自然資源與環(huán)境部發(fā)布了6項關(guān)于廢料用作生產(chǎn)原料的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋廢紙、塑料廢物、廢鋼鐵、有色金屬廢物、高爐礦渣和廢玻璃等6類。此外，越南自然資源與環(huán)境部已提出擬分兩個階段分別移除2014年發(fā)布的廢料目錄中的13種和4種廢料。

（二）柬埔寨

柬埔寨于2001年5月2日簽署《巴塞爾公約》，主管部門為其環(huán)境污染控制部和環(huán)境部。柬埔寨于1999年4月建立針對固體廢物管理的基本法律《固體廢物管理二級法令》，形成柬埔寨固體廢物管理的整體框架。該法令適用于與“廢物處置、儲存、收集、運輸、回收利用和傾倒”有關(guān)的所有活動。

根據(jù)該法令，柬埔寨嚴(yán)格禁止進口生活廢物和危險廢物。對于工業(yè)生產(chǎn)過程產(chǎn)生的廢料廢物的進口雖無明確規(guī)定，但明確進口商在進口廢料時必須遵守《固體廢物管理二級法令》，并在實踐中禁止一切來源的廢料廢物。

（三）泰國

泰國在固體廢物進口管理方面，除危險廢物進出口通過《危險物質(zhì)法》（B.E.2535）進行管理外，尚無系統(tǒng)性地管理固體廢物進出口的法規(guī)。針對塑料廢物進口管理，主要依據(jù)1996年泰國商務(wù)部出臺的針對貨物進口的管理規(guī)定[B.E. 2539（1996）]進行。該規(guī)定中包括塑料貨物，且不區(qū)分塑料貨物在進口前是否已被使用，但相關(guān)進口需根據(jù)泰國[B.E. 2551（2008）]相關(guān)規(guī)定取得其工業(yè)部的許可。

隨著塑料廢物的大量涌入，泰國工業(yè)部于2018年6月發(fā)布關(guān)于禁止電子廢物和廢料廢物進口的行政命令，并于發(fā)布后即時生效。同時，泰國工業(yè)部還啟動了針對其國內(nèi)2240家回收設(shè)施的檢查行動。

（四）老撾

老撾廢物管理相關(guān)的法律為 《環(huán)境保護法》（2013修訂版），其中第三部分第三章第37條將廢物分為兩大類：一般廢物、有毒和危險廢物。老撾是《巴塞爾公約》的締約方，規(guī)定除非有特別規(guī)定，禁止進口有毒和危險廢物。同時，根據(jù)老撾《貨物進出口法令》（No. 114/GoL）第7條規(guī)定，進出口主管部門有權(quán)禁止任何貨物的進出口。

1999年，老撾商務(wù)部頒發(fā)《關(guān)于貿(mào)易主管部門受控貨物進出口許可程序的規(guī)定》，受控貨物的進口需要獲取其商務(wù)部許可。為配套該法規(guī)執(zhí)行，老撾商務(wù)部于2006年出臺進出口貨物管理清單（No. 1376/MOIC.DIMEX），其后于2009年陸續(xù)發(fā)布“非自動進出口許可程序管制的受控貨物清單（No. 2151/MOIC.DIMEX）”，并于2012年1月對該清單中許可進口的類別進行了更新（No. 0076 /MOIC.DIMEX）。雖然老撾目前尚未在國內(nèi)就禁止廢物進口法規(guī)達(dá)成一致，但自2016年已參照《巴塞爾公約》禁止相關(guān)廢物的進口，不再批準(zhǔn)廢物進口申請。

（五）印度

印度于1990年成為《巴塞爾公約》的締約方，印度的環(huán)境、森林與氣候變化部為印度固體廢物進出口活動的主管部門。對于固體廢物的進出口，印度完全禁止進口生活垃圾，但對于可作為原材料再利用的廢物，經(jīng)其國家污染控制委員會或授權(quán)的官方機構(gòu)檢驗后，可進口相應(yīng)種類廢物。

印度在 《危險廢物（管理、處置和越境轉(zhuǎn)移）條例》（2008）和《廢料廢物回收實施條例》中規(guī)定只允許可回收、再利用的廢料廢物的進口。2015年7月，印度環(huán)境、森林與氣候變化部通過一項法令，全面禁止用過的塑料、廢PET瓶進口，并要求當(dāng)?shù)氐幕厥赵偕蒙桃蕾嚤緡Y源。2016年，印度修訂《危險廢物和其他廢物（管理和跨境轉(zhuǎn)移）條例》，以“加強推行對本國危險廢棄物的環(huán)保管理”。2018年4月，印度開始100%檢查廢紙和廢料廢物進口。2019年3月，印度對《危險廢物（管理和跨境轉(zhuǎn)移）條例》進行了兩次修訂，全面禁止塑料廢物進口。

（六）菲律賓

菲律賓于1989年3月簽署《巴塞爾公約》，成為公約締約方。菲律賓關(guān)于危險廢物管理的基本法律是《有毒有害物質(zhì)及核物質(zhì)控制法》。根據(jù)該法律，對于一些含有危險物質(zhì)的材料的進口，在用于回收利用、再利用及其他有益用途時，可以申請環(huán)境和自然資源部秘書書面批準(zhǔn)或相關(guān)管理機構(gòu)同意進口。菲律賓的《針對含有害物質(zhì)的可回收材料的進口臨時導(dǎo)則》允許部分符合要求的廢物進口。若可回收材料中含有任何在菲律賓尚無可接受的處置方法的有害物質(zhì)，則必須退運。2019年5月，菲律賓總統(tǒng)要求其海關(guān)局今后不得接收垃圾運輸，加強進口檢查。

（七）馬來西亞

馬來西亞于1974年制定并執(zhí)行《環(huán)境質(zhì)量法案》（EQA 1974），根據(jù)該法馬來西亞頒布了《針對目錄中列舉的廢物（危險廢物）在馬來西亞經(jīng)營管理的若干規(guī)定》，該規(guī)定管理的“物品”包括“環(huán)境相關(guān)的危險物質(zhì)”“污染物”和“廢物”。隨后出臺一系列法規(guī)和命令對危險廢物進行管制，其中包括《環(huán)境質(zhì)量規(guī)定》（2005年）、《環(huán)境質(zhì)量指令》（1989年）、《環(huán)境影響評價》（1987年）以及1993年實施的海關(guān)進口法令、海關(guān)出口法令的兩套程序。

為便于 《巴塞爾公約》的實施，馬來西亞政府于1998年制定 《海關(guān)禁止進口令》和《海關(guān)禁止出口令》，并于2017年進行了修訂。根據(jù)修訂后的規(guī)定，馬來西亞進口受控的類別需要獲得住房和地方政府部國家固體廢物管理司頒發(fā)的許可。廢物每次運輸均須獲得許可，并須在許可有效期內(nèi)運輸。自2018年8月，馬來西亞重點檢查回收設(shè)施（如廢料廢物回收企業(yè)）是否具有《環(huán)境質(zhì)量法案》（1974）規(guī)定的許可證及污染控制設(shè)備。

（八）印度尼西亞

印度尼西亞于1993年9月20日加入《巴塞爾公約》，成為締約方，并于1994年發(fā)布第19號政府條例規(guī)定禁止進口B3類廢物（即危險廢物和有毒廢物）。此外，2009年印度尼西亞頒布的“關(guān)于環(huán)境保護和管理”的第32號法令，以及2014年出臺的“關(guān)于危險廢物管理”的第101號政府條例也明確禁止危險廢物進口。印度尼西亞關(guān)于非B3類廢物的進口管理主要依據(jù)2008年發(fā)布的第18號法律和2009年頒布的“關(guān)于進口無毒無害廢物”的貿(mào)易部長法令（2016年修訂）。

2009年，印度尼西亞頒布的“關(guān)于環(huán)境保護和管理”的第32號法律允許受到法律法規(guī)監(jiān)管的廢物進口。2016年，第31號貿(mào)易部長法令允許附件清單中的廢物進口，獲得進口許可的企業(yè)只能將這些進口物品用于生產(chǎn)。

二、亞太地區(qū)典型國家塑料廢物進口相關(guān)政策

據(jù)估計，截至2017年中期全球已累積生產(chǎn)了83億噸塑料。截至2015年，已產(chǎn)生約63億噸塑料廢物。2016年全球共產(chǎn)生2.42億噸塑料廢物，約占城市生活垃圾的12%。出口是發(fā)達(dá)國家處理廢料廢物的一種主要途徑。2013-2017年，全球廢料廢物累計進口量為7511萬噸。2017年，亞洲國家廢料廢物進口量占全球廢料廢物進口總量的74%。

近年來，隨著中國固體廢物禁止進口政策執(zhí)行逐漸加強，美國、歐盟、日本和澳大利亞等廢物出口國將出口目的地轉(zhuǎn)移至越南、泰國、馬來西亞等國家。為了本國的環(huán)境保護，這些國家紛紛出臺更加嚴(yán)格的措施限制或禁止塑料廢物進口。

三、結(jié)論與展望

表1 亞太地區(qū)典型國家塑料廢物進口相關(guān)政策一覽表

國家 進限口制 法律法規(guī) 相關(guān)規(guī)定2009年發(fā)布“非自動進出口許可程序管制的受控貨物清單（No. 2151/MOIC.2013年修訂《環(huán)境保護法》DIMEX）”，其中包括塑料廢料（HS 2009年發(fā)布“非自動進出口許可Code 3915）屬于非自動進口許可的受老撾 禁止 程21序51管/M制O的I C受.D控IM貨E物X）清”單，（并N于o.控進行貨了物更；新20和12發(fā)年布1（月N，o商. 0務(wù)0部7 6對 /該MO清I單C.2012年更新了禁止進口清單（No.DIMEX），其中將塑料廢料從非自動進0973/MOIC. DIMEX） 口許可的清單中移除2016年參照《巴塞爾公約》禁止了相關(guān)廢物的進口，不再批準(zhǔn)廢物進口申請印度 禁止 2轉(zhuǎn)0移1 9）年條《例危》險廢物（管理和跨境在口印型區(qū)度境域）內(nèi)全所面有禁區(qū)止域進（口包塑括料經(jīng)廢濟物特區(qū)和出菲律賓 限制《《進有 口針毒對臨有含時害 導(dǎo)有物 則害質(zhì) 》物及質(zhì)核的物可質(zhì)回控收制材法料》的允混許雜廢進口料廢性物質(zhì)的較進為口單一的塑料廢物，禁止僅允許完全滿足《環(huán)境質(zhì)量法案》（1974）馬來西亞 限制 1 2 9 07 14 7年年《《環(huán)海境關(guān)質(zhì)禁量止法進案口》令》要料求廢的物企；業(yè)截進至口2 0用19于年本6企月業(yè)，回已收關(guān)利閉用1 5的5座塑塑料廢物非法回收設(shè)施2009年“關(guān)于環(huán)境保護和管理”印度尼西亞 限制 第20 3 12 6號年法修令訂“關(guān)于進口無毒無害2廢0物1 6進年口貿(mào)，易其部中長包法括令指允定許種附類件的清塑單料廢中物的廢物”的貿(mào)易部長法令

2019年《巴塞爾公約》（以下簡稱《公約》）第十四次締約方大會審議通過了塑料廢物附件修正案，修正案將于2021年1月1日起對未提出反對聲明的締約方生效。與《公約》現(xiàn)有規(guī)定相比，附件修正案修訂了《公約》附件二、附件八和附件九，主要變化包括以下幾方面：一是將絕大部分塑料廢物列入 《公約》管控廢物范圍內(nèi)（《公約》附件二），締約方應(yīng)對其采取源頭減量、無害化管理和控制越境轉(zhuǎn)移的措施；二是將不受《公約》管控（《公約》附件九）的塑料廢物限定于“幾乎不污染不混合”的單一品種塑料廢物和分類回收的聚丙烯、聚乙烯、聚對苯二甲酸乙二醇酯（PP、PE、PET）混合物；三是規(guī)定了“各國可采取更嚴(yán)格要求”將更多塑料廢物納入 《公約》 管控范圍。

中國于2019年1月1日起已禁止所有塑料廢物進口，《公約》塑料廢物附件修正案已在中國實際執(zhí)行。上述典型亞太地區(qū)國家，由于柬埔寨、泰國、老撾、印度已禁止塑料廢物進口，就 《公約》塑料廢物附件修正案對其國內(nèi)適用來說，已基本不需要調(diào)整其國內(nèi)相關(guān)政策；越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞，當(dāng)前對塑料廢物實行限制進口措施，隨著 《公約》塑料廢物附件修正案的生效，這些國家可能會根據(jù) 《公約》授權(quán)加嚴(yán)本國塑料廢物進口政策。