從節(jié)約成本角度思考的公共產(chǎn)品與服務(wù)

姜妍

[摘? ? 要] 人們使用公共產(chǎn)品后會(huì)獲得一定利益，而公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本由公眾稅收來彌補(bǔ)。作為公共產(chǎn)品的主要供給主體的政府，有義務(wù)從節(jié)約成本角度將公共稅收最大限度用于滿足人們對(duì)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的需求。本文分析了公共服務(wù)在市場經(jīng)濟(jì)體制下的變化、公共產(chǎn)品服務(wù)存在的問題，提出節(jié)約成本的提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的措施。

[關(guān)鍵詞] 節(jié)約成本;公共產(chǎn)品;公共服務(wù)

0? ? ? 引? ? 言

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在他的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，通過個(gè)人福利與社會(huì)福利的相關(guān)性視角，提出有關(guān)資源分配的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題——在私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品之間如何使資源分配達(dá)到最佳效益。人們使用公共產(chǎn)品后會(huì)獲得一定利益，而公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本由公眾稅收來彌補(bǔ)。如果說大眾使用公共產(chǎn)品收益獲取了正效用，則公眾稅收則是其消費(fèi)公共產(chǎn)品付出的成本負(fù)效用，等于個(gè)人犧牲了取得一部分貨幣收入或私人產(chǎn)品的機(jī)會(huì)成本。

對(duì)于每一個(gè)人而言，公共服務(wù)產(chǎn)品的最優(yōu)供給存在于這樣一個(gè)均衡點(diǎn)——公共服務(wù)的消費(fèi)邊際正效用等于公共稅收的邊際負(fù)效用?；蛘哒f公共服務(wù)的消費(fèi)邊際效用等于因納稅減少的私人產(chǎn)品邊際效用。私人產(chǎn)品被減少的那一部分邊際效用如果大于從公共服務(wù)消費(fèi)那里得到的邊際效用，則納稅人會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品所需要的納稅有所抱怨，認(rèn)為稅賦太重。同時(shí)公共產(chǎn)品的消費(fèi)效用的非排他性，造成人們即便在公共產(chǎn)品中獲得效用的情況下，也會(huì)有躲避公共產(chǎn)品成本分?jǐn)偟膭?dòng)機(jī)，稅收征管成為一個(gè)難題。人們對(duì)共享的公共產(chǎn)品效用采取機(jī)會(huì)主義態(tài)度，個(gè)人利益的最大化追求使人們希望別人去承擔(dān)公共產(chǎn)品的成本稅費(fèi)，自己則將收入盡量用于私人產(chǎn)品的購買和消費(fèi)。

公共財(cái)政制度正是這樣一種共享性產(chǎn)品的制度設(shè)定，人們賦予政府強(qiáng)制征稅的權(quán)力，依據(jù)的是政府將稅收用于公共利益實(shí)現(xiàn)的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的成本開支。政府強(qiáng)制性執(zhí)行的行政權(quán)力，是因?yàn)榉乐褂腥嗽诠伯a(chǎn)品消費(fèi)時(shí)的“免費(fèi)搭車”，不納稅或少納稅而消費(fèi)公共產(chǎn)品。公共稅收是人們對(duì)公共產(chǎn)品的購買成本，正因?yàn)槎愂蘸凸伯a(chǎn)品的這種成本分?jǐn)倷C(jī)制的關(guān)系，人們有權(quán)利、也有必要對(duì)公共財(cái)政的利用效率予以關(guān)注。作為公共產(chǎn)品的主要供給主體的政府，有義務(wù)以節(jié)約成本角度將公共稅收最大限度用于滿足人們對(duì)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的需求。

1? ? ? 公共產(chǎn)品或服務(wù)成本分析

我們知道，一件產(chǎn)品或服務(wù)是否成為公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，主要從消費(fèi)效用的非排他性和取得方式的非競爭性角度考慮。而有些產(chǎn)品或服務(wù)排他性雖然存在，但只要排他性設(shè)置的成本依然低于其收益，就有可能演變成準(zhǔn)公共產(chǎn)品?？梢酝ㄟ^一定的排他性設(shè)置，將原本是公共產(chǎn)品的效用分割成可以由一部分人專享的半公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，比如通過銷售門票制度來保證其產(chǎn)品的成本分?jǐn)偛恢劣诼淇?。此時(shí)，公共產(chǎn)品部分具備了私人產(chǎn)品的性質(zhì)，亦或找尋到一種介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的體制安排。反之，也可以將原本的半公共產(chǎn)品以體制安排的方式，向公共產(chǎn)品體制轉(zhuǎn)換，使公共產(chǎn)品的消費(fèi)范圍擴(kuò)展到最大限度。我們可以看到，由于體制安排的差異，公共產(chǎn)品與服務(wù)有可能在公共品與準(zhǔn)公共品之間做出體制選擇，這其中差異產(chǎn)生的原因就是供給的產(chǎn)權(quán)區(qū)分為公共性、半公共性或私人性。假如供給的主體是公共財(cái)政，那么該產(chǎn)品或服務(wù)就是公共品，否則就將成為準(zhǔn)公共品。

2? ? ? 公共服務(wù)在市場經(jīng)濟(jì)體制下的變化

由于近年來的體制市場化，導(dǎo)致了公共服務(wù)需求的相應(yīng)變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府行政是資源配置的工具，然而當(dāng)整個(gè)社會(huì)資源配置機(jī)制轉(zhuǎn)向主要由市場承擔(dān)以后，傳統(tǒng)的中國行政服務(wù)體制已不再適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制變遷的要求。

2.1? ?市場機(jī)制配置經(jīng)濟(jì)資源，交易維度增長

在市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的環(huán)境下，政府不再是資源分配的主體，屬于配置資源性質(zhì)的政府行政機(jī)構(gòu)和人員成為縮減的對(duì)象。交易的廣度和深度在不斷加大，市場交易本身需要依托的交易規(guī)則也必須更新。公眾對(duì)法制行政的要求，使得提供市場交易秩序的行政服務(wù)需求增長。

2.2? ?企業(yè)和社會(huì)尤為珍惜時(shí)間資源

交易的速度和頻率直接影響到效率。人們無法容忍傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下的墨守成規(guī)的行政運(yùn)作方式，要求按照市場運(yùn)行的速度和頻率來調(diào)整提高行政服務(wù)的效率。對(duì)高效行政的要求，首先最關(guān)鍵的是簡化政府行政服務(wù)的程序。

2.3? ?公共經(jīng)濟(jì)意識(shí)不斷深入人心

公共產(chǎn)品的成本是由公共財(cái)政所承擔(dān)，公共財(cái)政的收入來源是人們作為公民提供的公共稅收。在這種公共經(jīng)濟(jì)的新觀念下，人們認(rèn)識(shí)到，公共產(chǎn)品（包括公共行政服務(wù)）是用自己的一部分貨幣收入轉(zhuǎn)換成的公共稅收所購買的。既然是一種購買消費(fèi)行為，人們有理由要求像購買私人消費(fèi)產(chǎn)品一樣，進(jìn)行公共行政服務(wù)的效用關(guān)注和貨幣支出的成本比較。正如英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古所說，公民可以在公共稅收引發(fā)的個(gè)人消費(fèi)效用邊際減少與公共服務(wù)于個(gè)人消費(fèi)效用的邊際增加之間做出比較，即公民完全有權(quán)利以納稅人身份對(duì)廉潔行政提出要求。人們要求行政收支的公開透明，款項(xiàng)開支接受社會(huì)的監(jiān)督。

3? ? ? 公共服務(wù)存在的問題

3.1? ?政府行為不規(guī)范

一些機(jī)關(guān)單位為擴(kuò)大自己可支配的資金額度而開展經(jīng)營活動(dòng)。如衛(wèi)生局開辦醫(yī)院;農(nóng)業(yè)局提供有償?shù)霓r(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù);人民銀行提供大額融資服務(wù)等等。由政府相關(guān)部門提供某種產(chǎn)品品質(zhì)鑒定的技術(shù)監(jiān)督工作或公證服務(wù)，政府應(yīng)該義務(wù)完成或只收取少額成本費(fèi)用，但高額服務(wù)費(fèi)定價(jià)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3.2? ?成本分?jǐn)偛缓弦?guī)

將一部分運(yùn)作成本分?jǐn)偨o企業(yè)和社會(huì)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。在政府的一些公務(wù)活動(dòng)中，出現(xiàn)由企業(yè)提供贊助的情形，或者存在政府出面，企業(yè)出錢的做法。比如政府文化管理部門出面組織大獎(jiǎng)賽，拉企業(yè)贊助，營利歸政府，企業(yè)做廣告。

3.3? ?政府行政服務(wù)成本偏大

我國的政府行政服務(wù)成本偏大，這無疑是顯露中國公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域資源利用效率較低的一個(gè)重要方面。應(yīng)該進(jìn)一步提高政府職能效率，使工作程序更加高效、規(guī)范、便捷、人性化;進(jìn)一步完善國家公務(wù)員制度;進(jìn)一步提高行政管理人員的專業(yè)化素質(zhì)，使中國的行政管理體制適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展要求。以公共經(jīng)濟(jì)所占用的資源配置效率要旨來講，就要使公共行政服務(wù)的成本得到較好控制。

4? ? ? 節(jié)約成本的提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的措施

我國公共行政服務(wù)改革在機(jī)構(gòu)設(shè)置層面完成以后，應(yīng)進(jìn)一步采取節(jié)約成本的提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的措施。

4.1? ?建立卓有成效的人員激勵(lì)體制和壓力機(jī)制

政府公共行政部門的人力資源開發(fā)需要形成競爭機(jī)制，對(duì)于企業(yè)從業(yè)人員來說，有產(chǎn)業(yè)后備軍的就業(yè)競爭機(jī)制存在，公務(wù)員雖然與其不同，但人員素質(zhì)提高的激勵(lì)和壓力機(jī)制還是應(yīng)該存在。人力資源素質(zhì)的良莠不齊，是我國部分公共行政服務(wù)效率低下的主要原因之一。我國的一些政府公共部門依然是勞動(dòng)密集型部門，提高人員工作效率，對(duì)于節(jié)約公共行政服務(wù)成本意義重大。同時(shí)，要提高公共行政服務(wù)的效率檔次，人員素質(zhì)必須得到改善。一方面應(yīng)增加人力資本的投入，對(duì)存量的公務(wù)員進(jìn)行教育培訓(xùn)和對(duì)新增公務(wù)員作嚴(yán)格的素質(zhì)要求;另一方面則應(yīng)通過壓力機(jī)制和競爭機(jī)制，對(duì)現(xiàn)有人力資源進(jìn)行開發(fā)。旱澇保收的收入分配機(jī)制使公務(wù)員無薪酬壓力，事業(yè)單位已推行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，政府行政單位的公務(wù)員薪酬制度可以借鑒實(shí)行。傳統(tǒng)論資排輩的晉級(jí)用人機(jī)制極度壓制行政服務(wù)人員的創(chuàng)造性和主動(dòng)精神，只有通過競聘上崗，績效考核，擇優(yōu)選拔，庸者淘汰等激勵(lì)機(jī)制，才能優(yōu)化公共服務(wù)部門的人力資源，節(jié)省勞動(dòng)成本。

4.2? ?強(qiáng)化行政開支的財(cái)政預(yù)算管理

假如預(yù)算可以隨意突破，從根本上說是社會(huì)購買的公共行政產(chǎn)品服務(wù)的任意漲價(jià)。作為納稅人消費(fèi)公共行政產(chǎn)品服務(wù)，如果不能通過中央及地方各級(jí)政府對(duì)財(cái)政預(yù)算給予嚴(yán)格的約束，意味著公共行政產(chǎn)品供給者的供給成本失去了買賣雙方的對(duì)稱性約束，買方是被動(dòng)接受者，賣方是不受約束的壟斷供給者。本來公共產(chǎn)品買賣之間的委托代理鏈條就很長，如果中間的環(huán)節(jié)是名存實(shí)亡的，政府不能對(duì)公共行政開支起約束作用，那么公共行政的成本實(shí)際上是由賣方隨意變更，會(huì)導(dǎo)致預(yù)算成本虛設(shè)，不利于節(jié)約成本。

4.3? ?通過市場競爭機(jī)制約束政府采購價(jià)格，降低公共服務(wù)成本

政府采購民間市場供給的產(chǎn)品與服務(wù)作為中間投入品，應(yīng)通過市場競爭形成政府采購價(jià)，約束和降低政府公共行政服務(wù)的生產(chǎn)成本。雖然政府公共行政服務(wù)是壟斷產(chǎn)品，而且?guī)缀鯖]有可替代的空間，但公共服務(wù)產(chǎn)品的最優(yōu)供給存在均衡點(diǎn)，即公共服務(wù)的消費(fèi)邊際正效用等于公共稅收的邊際負(fù)效用。政府如果提供一個(gè)昂貴的壟斷性服務(wù)產(chǎn)品，則對(duì)于公民而言是一種不堪重負(fù)的公共制度安排。假使供給價(jià)格可以是賣方獨(dú)家壟斷的價(jià)格，就不會(huì)對(duì)公共行政服務(wù)的投入品和資源考慮成本節(jié)約。不僅會(huì)有像EPSON 1600打印機(jī)10年一貫制的采購價(jià)格現(xiàn)象出現(xiàn)，而且可以看到政府在某種行政服務(wù)中對(duì)投入的人力和物力不計(jì)成本的做法，比如植樹季節(jié)“人多樹少”的栽種活動(dòng)。這種高昂的公共服務(wù)成本最終是由納稅人去承擔(dān)的，如果公民對(duì)政府服務(wù)體制改革失望，躲避公共服務(wù)成本較為極端的做法就可能出現(xiàn)，例如公民或通過移民離開，或出現(xiàn)針對(duì)政府的消極情緒，那將大大增加政府管理社會(huì)的成本。

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