積極的財政政策如何更有成效

許安拓

【關(guān)鍵詞】財政政策 ?積極 ?減稅降費

【中圖分類號】F81 ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在2020年政府工作報告中，李克強總理指出：“今年赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字規(guī)模比去年增加1萬億元，同時發(fā)行1萬億元抗疫特別國債。這是特殊時期的特殊舉措。上述2萬億元全部轉(zhuǎn)給地方，建立特殊轉(zhuǎn)移支付機制，資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民。”

2019年，我國經(jīng)濟運行總體保持平穩(wěn)，在多重政策調(diào)控的加持下，尤其是積極財政政策更是發(fā)揮了近年來最大力度的“減稅降費”，這在全球經(jīng)濟普遍低迷、貿(mào)易保護(hù)主義甚囂塵上的當(dāng)下絕對是一個奇跡。2020年對于我國而言，注定是不平凡的一年，一方面承載著“決勝全面建成小康社會”的歷史使命，另一方面又肩負(fù)著“決戰(zhàn)脫貧攻堅”的重要職責(zé)。而且，2020年經(jīng)濟下行壓力在“三期疊加”與結(jié)構(gòu)調(diào)整的新常態(tài)中還在持續(xù)增大，外部政治和經(jīng)濟環(huán)境依然十分嚴(yán)峻，經(jīng)濟增速下滑的趨勢沒有完全改變，保穩(wěn)定、保就業(yè)、調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板的壓力依然巨大。

疫情對我國財政產(chǎn)生的影響

財政支出壓力進(jìn)一步增大。從短期來看，對財政支出的影響有數(shù)量和結(jié)構(gòu)兩種，而從長期來看就是可預(yù)期的發(fā)展趨勢。

第一，短期內(nèi)的財政投入迅速增加。截至2020年5月31日，全國各級財政共安排疫情防控資金1624億元。根據(jù)《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書顯示，截至2020年5月31日24時，31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團累計報告確診病例83017例，累計治愈出院病例78307例，治愈率94.3%。此次疫情患者中重癥患者人均治療費用超過15萬元，一些危重癥患者治療費用幾十萬元甚至上百萬元，全部由國家承擔(dān)。并及時調(diào)整醫(yī)保政策，明確確診和疑似患者醫(yī)療保障政策，對確診和疑似患者實行“先救治，后結(jié)算”。對新冠肺炎患者（包括確診和疑似患者）發(fā)生的醫(yī)療費用，在基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助等按規(guī)定支付后，個人負(fù)擔(dān)部分由財政給予補助。異地就醫(yī)醫(yī)保支付的費用由就醫(yī)地醫(yī)保部門先行墊付。

第二，短期內(nèi)的資金投向多元化趨勢明顯。從結(jié)構(gòu)上來看，首先是綜合性的補助費用，包括撥付湖北等省綜合性財力補助、醫(yī)務(wù)人員工作補助、基礎(chǔ)投資補助資金、基礎(chǔ)公共衛(wèi)生服務(wù)和防疫經(jīng)費、用于疫苗研發(fā)、藥品物資儲備、疫情防控人員補助、醫(yī)療救治費用補助等;其次是醫(yī)療衛(wèi)生、食品生產(chǎn)流通供應(yīng)、能源和物資供應(yīng)、道路運輸?shù)确矫娴谋Ｕ闲灾С觯酪咴O(shè)備和物資采購、政府儲備肉菜投放等;最后是隱性的費用投入，如針對防治疫情對一些行業(yè)、企業(yè)的稅收、社保等優(yōu)惠政策、疫情期間的稅收減免、對于一線醫(yī)護(hù)人員的免稅政策等。

第三，中長期財政支出將呈現(xiàn)階段性猛增的態(tài)勢。一方面，為了保障醫(yī)療物資供應(yīng)和菜籃子基本供應(yīng)而采取的政府財政兜底采購政策，要求企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品由政府負(fù)責(zé)收購，發(fā)揮政府儲備作用的同時，在社會生產(chǎn)能力約束范圍內(nèi)，采購目錄內(nèi)的物資產(chǎn)量會明顯增加，無形中形成中長期財政資金在短期內(nèi)支出猛增的態(tài)勢;另一方面，即便疫情在4月份已得到有效控制，對公共衛(wèi)生和防疫的各類猛增的階段性支出不但要持續(xù)到下半年或者更久，還要不斷增加公共醫(yī)療衛(wèi)生的投入力度，如果再考慮財政支出的增長趨勢和穩(wěn)定社會的作用，這對國家和地方財政而言都將是長期而嚴(yán)峻的考驗。

第四，財政收入增長的空間將遭到進(jìn)一步壓縮。疫情導(dǎo)致財政收入的增長大幅放緩，從而影響財政支出政策的實施和規(guī)模。為穩(wěn)定疫情實施的積極財政政策進(jìn)一步壓縮了財政收入增長的空間。為了加大防控疫情的力度，中央號召財政出臺更加積極的財政政策。為此，各類政策性措施在財政政策的支持下聯(lián)動出臺，諸如對企業(yè)和有關(guān)個人提供的稅收、社保、就業(yè)等優(yōu)惠政策，還有“減少出行”等防疫措施造成的生產(chǎn)經(jīng)營活動的驟減，都壓縮了各種財政收入進(jìn)一步增長的空間。

各級政府的債務(wù)規(guī)模將進(jìn)一步擴大。重大災(zāi)害發(fā)生后，政府必將加大財政支出，而在財政收入大幅減少的情況下，只有加大債務(wù)的發(fā)行規(guī)模、增加赤字。今年以來，財政部在年初已發(fā)行地方政府專項債1.29萬億元基礎(chǔ)上，再按程序提前下達(dá)1萬億元專項債新增限額。這些債務(wù)在未來都要用稅收償還，從而相對減少了未來一段時期的財政收入。此外，經(jīng)濟整體運行受疫情的負(fù)面影響，也會使得財政收入繼續(xù)減少。

進(jìn)一步降低了近年來“減稅降費”激活的經(jīng)濟增長空間。近年來，我國不斷實施積極財政政策，大幅減稅降費，僅2019年，“減稅降費”的規(guī)模就達(dá)到了2.3萬億元，用財政過“苦日子”的方法進(jìn)一步激活經(jīng)濟增長的空間和活力，去年財政收入和稅收收入增幅均保持低位，一般公共預(yù)算收入和稅收收入同比僅增長3.8%和1%。此次疫情帶來的財政支出急劇增長，必將對未來財政收入空間產(chǎn)生巨大壓力。

更大力度的積極財政政策意味著更大的消費和投資需求拉動效應(yīng)

面對當(dāng)前的經(jīng)濟形勢，積極財政政策必須堅定不移地以擴大內(nèi)需為主要目標(biāo)，更加積極有為，讓超大規(guī)模的國內(nèi)市場優(yōu)勢得到更充分的發(fā)揮，將中國經(jīng)濟更快地拉回到正常的增長軌道上來，維護(hù)經(jīng)濟發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。

從短期來看，由于受疫情影響，隔離狀態(tài)下的民眾消費勢必減少，尤其是在餐飲、酒店、旅游等行業(yè)的線下消費，表現(xiàn)為線下商業(yè)門店營業(yè)額的急劇減少，這樣一方面使得恩格爾系數(shù)將不斷增加，人們在防疫及生活必需品上的消費會大幅度增加，當(dāng)供給不足時，價格上漲的趨勢將會加劇。另一方面，短期消費受到抑制后，這部分消費會轉(zhuǎn)化為儲蓄。當(dāng)然對于比較貧困的家庭而言，更重要的是在如何通過尋找就業(yè)來滿足基本生存需求的消費。這種階段性消費行為和結(jié)構(gòu)的異變，只有在疫情完全得到控制后才會漸漸恢復(fù)正常。這就提醒我們在制定當(dāng)前防控政策時，重點要關(guān)注這部分低收入群體的生存與消費。由于防疫期間的特殊需要，貨幣供應(yīng)量的增長會相應(yīng)加快。疫情防護(hù)時期的貨幣政策主要目標(biāo)是深化改革、控制通脹。通脹率，尤其是涉及到老百姓生活必需品的價格會相應(yīng)上漲，此時必須要穩(wěn)定通脹，控制金融可能的高桿杠。

從長期來看，要進(jìn)一步放開利率，深化利率市場化和開放金融市場的改革，進(jìn)一步穩(wěn)定匯率，開放、激活資本市場，吸引外資流入，推進(jìn)人民幣國際化的步伐，要為國際金融體制的大變革做好充分的理論和操作推演的準(zhǔn)備。

如何促進(jìn)經(jīng)濟重新走上恢復(fù)性增長之路

突如其來的疫情使我國今年一季度GDP下滑6.8%，再加上外部疫情及政治經(jīng)濟環(huán)境的不斷惡化，如果繼續(xù)使用一般的積極財政政策顯然難以脫困。為此，財政必須要加大力度盡快將經(jīng)濟拉出即將陷入的沼澤，重新走上恢復(fù)性增長之路。

首先，增加財政投入，加大財政赤字的使用力度。今年國家已經(jīng)將赤字率提高到3.6%，發(fā)債總規(guī)模將超8.5萬億元，占全年一般公共預(yù)算支出的34%，如果再加上減稅降費2.5萬億元，積極財政的使用力度更是將超過11萬億元的規(guī)模。這就為實施更加積極的財政政策提供了廣闊的發(fā)力空間。隨著社會生產(chǎn)生活逐步復(fù)蘇，在這一時期，財政政策特別地要向產(chǎn)業(yè)方向傾斜，以保障經(jīng)濟的穩(wěn)步恢復(fù)。一是短期要以減免部分稅費為手段，以助企業(yè)資金最大限度地應(yīng)用到生產(chǎn)當(dāng)中，特別要加大對中小企業(yè)的減免力度;二是針對受疫情波及導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡問題，財政投資應(yīng)該立足于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得相關(guān)行業(yè)重拾信心從而展開新一輪的創(chuàng)新與發(fā)展，也可借此機會實現(xiàn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整;三是以政府投資帶動民間資本流向，對一批基礎(chǔ)設(shè)施實施精準(zhǔn)投資，如公共衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施，“鐵公基”等;四是立足于財政內(nèi)部考量，嚴(yán)格財政監(jiān)督，提高財政資金的使用效率和質(zhì)量，要明確政府準(zhǔn)備過幾年“苦日子”;五是加大債券的發(fā)行，尤其是國債，將赤字率提高到3%左右 ，進(jìn)而更有效地利用我國高儲蓄進(jìn)行投資。這里要指出的是，使用增加赤字的方法就是對我國經(jīng)濟和財政本身的一種制約。一定要在通過未來增收償還赤字借債的方式來約束財政擴張沖動的前提下拉動經(jīng)濟，這樣對長期穩(wěn)定我國貨幣和經(jīng)濟增長才有好處。另外，此次我國已經(jīng)發(fā)了1萬億元的抗疫特別國債，這是不計入財政赤字的，實際上已經(jīng)擴大了貨幣的供給，所以我們在使財政政策更加積極的同時，也需要從長遠(yuǎn)角度警惕通脹的惡化。

其次，提高財政支出的效率，優(yōu)化財政支出的結(jié)構(gòu)，實施寬松靈活的貨幣政策。適當(dāng)降息降準(zhǔn)，小幅放寬購房政策，擴大提供信貸支持，尤其是對中小企業(yè)到期的貸款要予以適當(dāng)展期，同時要加強這些企業(yè)生產(chǎn)流動性融資的國家擔(dān)保。在強化監(jiān)管的同時，加速開放資本市場，上市公司盡快全面實行注冊制。提高財政支出總量的同時一定要優(yōu)化結(jié)構(gòu)，以確保達(dá)到既定的“六穩(wěn)”和“六?！蹦繕?biāo)。財政支出應(yīng)重點放在擴大內(nèi)需、拉動就業(yè)、企業(yè)紓困（尤其是中小企業(yè)）、保障民生這幾個方面，尤其是要更加嚴(yán)格地控制政府經(jīng)常性經(jīng)費的開支，原則上政府應(yīng)“以收定支”來過“緊日子”，中央提出，今年本級支出安排負(fù)增長，其中非急需非剛性支出壓減50%以上。同時在財政收入下滑的艱難時期，依然要增加老百姓養(yǎng)老金和醫(yī)保的額度，如此才能真正達(dá)到優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的效果。

再次，繼續(xù)加大減稅降費的政策力度。2019年全年減稅降費已達(dá)2.3萬億元，有力支持了實體經(jīng)濟特別是制造業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。2020年我國還會進(jìn)一步降低增值稅率、企業(yè)養(yǎng)老保險費率，再加上其他降費措施，預(yù)計全年為企業(yè)新增減負(fù)將超過2.5萬億元。這里需要指出的是，今年一季度各地財政收入大幅下滑的同時，有些地區(qū)的非稅收入?yún)s在大幅增長（尤其是各種罰款），說明部分減稅降費政策效果打了折扣，預(yù)示著地方政府與老百姓之間的關(guān)系有趨緊的態(tài)勢，不利于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟增長，尤其應(yīng)該引起各地政府的高度重視。地方政府更應(yīng)該理解李克強總理的那句“保留地攤經(jīng)濟，給底層民眾一點溫暖”的深意。

最后，加大財政改革的力度。無論是積極財政政策還是更加積極的財政政策都是針對一定時期經(jīng)濟狀況的一種調(diào)解措施。而要讓財政政策持續(xù)長久地發(fā)揮積極作用，圍繞推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，不斷深化財政體制的改革，才是治本之策。要使財政政策、貨幣政策有效配合，恢復(fù)經(jīng)濟正常增長?；诂F(xiàn)實和未來發(fā)展考慮，當(dāng)前應(yīng)施行適當(dāng)積極的財政政策特別要考慮可持續(xù)發(fā)展問題和長遠(yuǎn)的影響。在保證經(jīng)濟增長的同時，控制債務(wù)風(fēng)險、通貨膨脹以及鞏固扶貧成果、繼續(xù)優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)將是政策的核心。此時財政政策應(yīng)考慮增收節(jié)支，如加速推廣全面績效預(yù)算的實施，提高財政資金的使用效率;適時考慮開征一些新的稅種，加大新稅種開征的研發(fā)，如房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等，可以加快開征房地產(chǎn)稅的可操作性細(xì)節(jié)的研究，如此不但可以增加稅源，還能促進(jìn)地方稅體系的建設(shè)和完善，但前提是要漸進(jìn)、分階段、有序地開征，尤其是要做好宣傳工作，強化老百姓的心理預(yù)期，以免引起社會震蕩;深化轉(zhuǎn)移支付體系的改革、適時推進(jìn)建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央地方關(guān)系;優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，尤其是要將政府投資支持的重點放在構(gòu)建新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，如加速5G、AI、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等項目，適度壓縮傳統(tǒng)基建規(guī)模，并通過規(guī)范經(jīng)常性經(jīng)費支出、進(jìn)一步合并規(guī)范“四本預(yù)算”為契機，加快建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，提高國家和社會治理能力。

在2020年“十三五”的收官之年，我們要基本完成主要領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，建立地方事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財政體制，積極推進(jìn)省以下財政體制改革;完善預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，深入推進(jìn)預(yù)算公開、透明的改革;穩(wěn)步推進(jìn)健全地方稅體系改革，調(diào)整優(yōu)化關(guān)稅政策體系，大力推進(jìn)稅收立法工作，不斷優(yōu)化進(jìn)口稅收政策體系，持續(xù)優(yōu)化我國營商環(huán)境;推動多雙邊財經(jīng)合作深入發(fā)展，主動參與全球經(jīng)濟治理變革。讓我們的財政政策不僅在處理疫情等特殊時期發(fā)揮積極的作用，更要在國家長期治理和國際競爭中發(fā)揮更加積極的作用。

（作者為中國財政科學(xué)研究院研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《2020年政府工作報告（全文）》，新華網(wǎng)，2020年5月30日。

②《多措并舉 積極財政政策發(fā)力》，新華網(wǎng)，2019年3月6日。

責(zé)編/賈娜 ? ?美編/宋揚