特朗普強(qiáng)化對委內(nèi)瑞拉制裁，馬杜羅能扛住嗎

王鵬

今年3月，特朗普政府以參與販毒、支持恐怖主義和腐敗為由，向美國法院提起針對馬杜羅總統(tǒng)以及多名委內(nèi)瑞拉政府官員的刑事指控。特朗普政府上任以來頻頻推出針對委內(nèi)瑞拉的制裁措施，其內(nèi)容主要涉及石油貿(mào)易和金融，以及馬杜羅政府高官和軍隊高級將領(lǐng)。這些制裁措施是特朗普政府“極限施壓”戰(zhàn)略的組成部分，其意圖是逼迫馬杜羅總統(tǒng)下臺、實現(xiàn)委內(nèi)瑞拉的政權(quán)更迭。目前，委內(nèi)瑞拉正處于極為不利的內(nèi)外形勢之中，馬杜羅政府在應(yīng)對美國制裁壓力的過程中將面對前所未有的挑戰(zhàn)。

制裁逐步升級

委美關(guān)系在20世紀(jì)90年代末開始跌入低谷。2010年以來，兩國一直沒有互派大使。2019年，在特朗普政府承認(rèn)瓜伊多為委內(nèi)瑞拉“臨時總統(tǒng)”之后，馬杜羅政府宣布與美國斷交。

從小布什政府到奧巴馬政府，再到特朗普政府，美國不斷采取單邊制裁向委內(nèi)瑞拉施加壓力。2006年，小布什政府指責(zé)委內(nèi)瑞拉未能在國際反恐行動中采取有效措施，因而對該國實行武器禁運(yùn)。2008年，奧巴馬政府以委內(nèi)瑞拉資助恐怖主義組織為由，對一批曾在查韋斯政府擔(dān)任官職的委內(nèi)瑞拉公民進(jìn)行制裁。

時至2014年，美國提升了對委內(nèi)瑞拉的制裁力度。美方聲稱馬杜羅政府侵犯人權(quán)、殘酷鎮(zhèn)壓了當(dāng)年爆發(fā)的反政府抗議活動。同年12月，美國國會通過制裁委內(nèi)瑞拉法案，授權(quán)奧巴馬總統(tǒng)停止向那些濫用權(quán)力、侵犯人權(quán)的馬杜羅政府官員和軍人發(fā)放入境美國的簽證，并凍結(jié)他們在美國的個人資產(chǎn)。此后，奧巴馬政府每年都要制裁一批馬杜羅政府官員和委內(nèi)瑞拉軍隊將領(lǐng)。奧巴馬總統(tǒng)還在2015年簽署一項行政令，把委內(nèi)瑞拉列為美國國家安全的“特殊威脅”。

特朗普政府上臺后，更是全面升級對委內(nèi)瑞拉的制裁力度。2017年至2019年，特朗普政府以委方有人參與販毒、洗錢、支持恐怖主義為名，先后實施30輪制裁，制裁對象涉及大約200個委內(nèi)瑞拉人員與實體。被制裁的人員主要是馬杜羅政府的現(xiàn)任及前任高級官員（包括馬杜羅總統(tǒng)）、高級軍官和情報官員，被制裁的實體包括委內(nèi)瑞拉石油公司、委內(nèi)瑞拉中央銀行和委內(nèi)瑞拉經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展銀行。此外，特朗普政府還強(qiáng)化了對委內(nèi)瑞拉的金融和貿(mào)易制裁：禁止美國企業(yè)投資委內(nèi)瑞拉企業(yè)，禁止美國金融機(jī)構(gòu)參與委內(nèi)瑞拉發(fā)行新債券和股權(quán)的相關(guān)交易;禁止美國公民個人和實體參與委內(nèi)瑞拉“石油幣”交易和黃金交易;禁止美國公民個人和實體與委內(nèi)瑞拉石油公司進(jìn)行貿(mào)易。

2019年8月5日，特朗普總統(tǒng)簽署行政令，凍結(jié)委內(nèi)瑞拉在美國的全部資產(chǎn)，懲罰那些繼續(xù)與委內(nèi)瑞拉保持業(yè)務(wù)往來的企業(yè)。這是美國在1988年凍結(jié)巴拿馬諾列加政府在美資產(chǎn)之后，再次對一個西半球國家實施此類制裁。這也是迄今為止美國對委內(nèi)瑞拉采取的最嚴(yán)厲制裁措施。

采取“極限施壓”策略

特朗普政府自上臺以來，在對拉美政策上保持出擊態(tài)勢，一方面強(qiáng)行調(diào)整現(xiàn)有的經(jīng)貿(mào)合作安排，另一方面以各種制裁措施打壓所謂的“暴政國家”——委內(nèi)瑞拉、古巴和尼加拉瓜。在2020年大選即將到來之際，特朗普政府利用一切有利條件，對委內(nèi)瑞拉施加壓力，旨在希望委內(nèi)瑞拉政局向著有利于己的方向轉(zhuǎn)變，以提振選情。

特朗普政府對委內(nèi)瑞拉實施的石油貿(mào)易制裁是其強(qiáng)化對委制裁最關(guān)鍵一步。這一制裁使委內(nèi)瑞拉在石油生產(chǎn)和出口方面陷入困境：不僅原油生產(chǎn)和運(yùn)輸能力受到損害，還失去了來自美國的石油現(xiàn)金流，汽柴油供應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重的短缺。

而對委實施的一攬子貿(mào)易、金融、人員和實體制裁則是“極限施壓”的組成部分。在這一策略的指導(dǎo)下，特朗普政府在政治上支持瓜伊多，不斷以污名化手段打壓馬杜羅政府;對馬杜羅高官和軍隊將領(lǐng)進(jìn)行制裁，以便分化瓦解委內(nèi)瑞拉政府和軍隊;在西半球范圍內(nèi)孤立委內(nèi)瑞拉，不斷在美洲國家組織發(fā)起譴責(zé)該國的投票表決。特朗普政府還屢屢做出武力恫嚇，在4月初宣布將與22個伙伴國舉行大規(guī)模禁毒演習(xí)，并為此在加勒比海和東太平洋部署大量軍艦、偵察機(jī)和特種部隊，而部分演習(xí)實際上就在委內(nèi)瑞拉領(lǐng)海附近舉行。

2020年3月12日，委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)馬杜羅宣布，自15日起暫停所有來自歐洲和哥倫比亞的航班，并要求美國立即取消對委制裁。

在“極限施壓”策略的基礎(chǔ)上，特朗普政府在今年3月還拿出一個“軟”招，也就是名為“委內(nèi)瑞拉民主過渡框架”的政治方案，試圖迫使馬杜羅政府接受一條“連續(xù)性的退出路徑”。這份提案主張：馬杜羅必須辭去總統(tǒng)職務(wù);委內(nèi)瑞拉國會選舉產(chǎn)生一個得到多數(shù)政治力量認(rèn)可的過渡政府，由其執(zhí)政至大選舉行和新政府成立;大選將在6至12個月內(nèi)舉行。美方強(qiáng)調(diào)，對委制裁措施將一直有效，直至馬杜羅政府同意接受政治過渡方案。

政局將如何演化

特朗普政府強(qiáng)化對委制裁舉措建立在對時機(jī)的精心選擇之上。目前，委內(nèi)瑞拉面對著近20年最復(fù)雜的內(nèi)外形勢。

第一，經(jīng)濟(jì)危機(jī)日趨嚴(yán)重。2019年，委內(nèi)瑞拉國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率為-23%。這意味著該國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)連續(xù)六年處于負(fù)增長。聯(lián)合國拉美經(jīng)委會估計，2013年至2018年，該國國內(nèi)生產(chǎn)總值累計下降47.8%。

第二，政治分化加劇。2019年1月，馬杜羅開啟第二個總統(tǒng)任期（2019-2025）;與此同時，瓜伊多自立為“臨時總統(tǒng)”，并得到美國以及一些拉美和歐盟國家的承認(rèn)。瓜伊多及其支持者還發(fā)起挑戰(zhàn)馬杜羅政府合法性的抗議和破壞活動，鼓動軍人作亂，委內(nèi)瑞拉政局一度呈現(xiàn)極不穩(wěn)定的狀態(tài)。

第三，新冠疫情更加惡化了委國內(nèi)局勢。馬杜羅政府在2020年3月13日宣布全國進(jìn)入警戒狀態(tài)，以便應(yīng)對疫情。目前，委內(nèi)瑞拉的基礎(chǔ)設(shè)施和物資供應(yīng)都存在嚴(yán)重的不足。由于旱情嚴(yán)重，全國最大水電站——古里水電站無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，醫(yī)院普遍存在嚴(yán)重的停電現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)形勢惡化使食品進(jìn)口數(shù)量下降，而汽油短缺使政府無法有效地分配食品。普通民眾不得不外出尋找食物，因而難以進(jìn)行自我隔離。

第四，地區(qū)外交壓力加大。隨著拉美地區(qū)政治格局整體“向右轉(zhuǎn)”，馬杜羅政府面對越來越多來自本地區(qū)國家的敵意。2019年以來，薩爾瓦多布克爾政府、玻利維亞阿涅斯政府和危地馬拉賈馬太政府都在成立之初宣布，承認(rèn)瓜伊多為委內(nèi)瑞拉合法領(lǐng)導(dǎo)人。在地區(qū)多邊合作方面，當(dāng)年由委內(nèi)瑞拉推動成立的南美國家聯(lián)盟已經(jīng)解體;而2019年成立的南美進(jìn)步論壇成為一個由右派和中右派執(zhí)政國家組成的地區(qū)集團(tuán)，委內(nèi)瑞拉被排除在外。

而就整體而言，對馬杜羅政府最突出的制約因素還是石油業(yè)的持續(xù)衰落。由于長期投入不足，委內(nèi)瑞拉的原油產(chǎn)量在近年持續(xù)下降。歐佩克數(shù)據(jù)顯示，該國原油產(chǎn)量在2019年第三季度已經(jīng)降至71.4萬桶/日;石油出口額已經(jīng)從2014年的717.31億美元萎縮至2018年的346.74億美元。

2020年，委內(nèi)瑞拉的石油生產(chǎn)和出口環(huán)境將進(jìn)一步惡化：外國企業(yè)擔(dān)心受到制裁，不得不停止在委內(nèi)瑞拉的石油生產(chǎn)活動;國際油價大跌和美國的制裁使委內(nèi)瑞拉的石油出口盈利空間大幅萎縮;由于未能如期歸還債務(wù)和政治原因，國際貨幣基金組織、美洲開發(fā)銀行等國際金融機(jī)構(gòu)已暫停對委內(nèi)瑞拉發(fā)放新貸款。對委內(nèi)瑞拉而言，石油收入的進(jìn)一步下滑是大概率事件，而這一收入是其最重要出口收入和財政收入來源。因此，馬杜羅政府的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)將進(jìn)一步受到削弱。

雖然既有經(jīng)驗表明，馬杜羅政府不會輕易屈服于美國的制裁壓力。但是，近年來委內(nèi)瑞拉所面臨的復(fù)雜內(nèi)外形勢已使馬杜羅政府相當(dāng)脆弱，它能否應(yīng)對美國制裁帶來的挑戰(zhàn)越來越成為一個巨大的未知數(shù)。

本文責(zé)編 范慶華