農(nóng)村精準扶貧政策實施中存在的問題與對策

桂文龍　魏寧　蘇治國　胡新崗　王濤

摘要 貧困幫扶的好壞關系到社會是否穩(wěn)定和諧，而當前解決農(nóng)村貧困問題是緊要任務。通過深入聯(lián)富村進行實地調(diào)查，查找我國農(nóng)村精準扶貧政策實施中存在的問題，針對存在的主要問題進行了原因分析，并結(jié)合實際提出了推進我國農(nóng)村精準扶貧政策落實的對策建議，為做好貧困地區(qū)的脫貧工作提供借鑒和參考。

關鍵詞 精準扶貧;農(nóng)村;問題;對策;聯(lián)富村

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2020）13-0239-03

Abstract The good or bad of poverty support is related to whether the society is stable and harmonious， and the current solution to the problem of rural poverty is a critical task. Through the indepth investigation of Lianfu Village， find out the problems existing in the implementation of the targeted poverty alleviation policies in rural areas in China. In this paper， we analyze the causes of the main problems， put forward some countermeasures and suggestions to promote the implementation of the targeted poverty alleviation policy in rural areas in China， and provide reference for poverty alleviation work in poor areas.

Key words Precision poverty alleviation;Countryside;Problem;Countermeasure;Lianfu Village

貧困問題向來備受社會關注，同時也一直困擾著中國發(fā)展的步程[1]。習近平總書記在2013年11月到湖南湘西考察時第一次作出“精準扶貧”的重要指示[2];2014年1月25日，國家出臺通過政府文件的形式闡明了建立精準扶貧機制重要性的《關于推進農(nóng)村扶貧開拓創(chuàng)新體制的意見》;2015年4月29日，中組部等部門針對村級脫貧和農(nóng)村改革發(fā)展出臺了《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》;江蘇省自2015年至今，針對村級精準扶貧工作的實施共選派了三批優(yōu)秀干部到村任第一書記工作，制訂出臺了《關于加強到村任職第一書記管理的辦法（試行）》，并根據(jù)《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》精神，出臺了《關于實施脫貧致富奔小康工程的意見》;2018年中央1號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。盡管扶貧成效顯著，但貧困確切數(shù)量多少、致貧原因等問題仍然突出[3]。因此，通過對精準扶貧的研究，有利于提出改進工作的意見和建議，做好貧困地區(qū)的脫貧工作，為政府部門提供借鑒和參考，助推我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

1 農(nóng)村精準扶貧政策實施中存在的問題

聯(lián)富村位于興化市下圩鎮(zhèn)，全村面積279.89 hm2，其中承包面積221.33 hm2（種植面積27.33 hm2、養(yǎng)殖面積194 hm2）?，F(xiàn)有人口613戶，計2 058人。村中現(xiàn)有勞力約為1 300人，其中從事家庭經(jīng)營（第一產(chǎn)業(yè)）的約400人，外出務工約900人。在家庭經(jīng)營者中，從事水產(chǎn)養(yǎng)殖270人，從事蛋雞養(yǎng)殖30人，從事農(nóng)田耕種約100人且多為年齡偏大（70周歲及以上占85%）或為照顧重病家屬的親人。村中主要以農(nóng)耕和水產(chǎn)養(yǎng)殖為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，村中青壯勞力多外出打工，留村的為年老、病弱、幼小和部分為照顧患病家屬的中老年人。

據(jù)調(diào)查，2017年全村建檔立卡低收入家庭91戶，其中未脫貧的一般貧困戶家庭27戶共計52人。其中，因病、因殘而喪失全部勞動力或喪失部分勞動力的占69%，以致家中青壯勞力只能在家照顧親人，從而無法外出獲得經(jīng)濟來源，因此出現(xiàn)因病致貧狀況。村委會無村級生產(chǎn)性或經(jīng)營性收入，每年的集體經(jīng)營性收入主要是河溝發(fā)包租賃和農(nóng)田灌溉用水上繳費用。2017年底前村集體經(jīng)營性收入為7.11萬元，其中承包河溝29.3 hm2共計3.52萬元，村委會收取農(nóng)戶水費2.93萬元和銀行利息0.66萬元。而村委會仍有債務約80萬元。因此，聯(lián)富村屬于典型的經(jīng)濟薄弱村。

1.1 農(nóng)民參與度不高導致貧困識別存在紕漏

扶貧工作進行難度大，繁雜的任務量較多、進度慢，是一個需要長期戰(zhàn)斗的過程。在精準識別工作中，由于基層政府責任意識不強，缺少對精準扶貧政策的宣傳和動員改變個別農(nóng)民的錯誤消極的思想，加上扶貧工作人員的疏忽，導致農(nóng)戶對扶貧政策不了解或不愿意改變現(xiàn)狀，從而導致扶貧對象脫貧行動的參與度低[4]。當中也有對貧困戶的信息核實是否到位，能否通過實地考察等途徑調(diào)查，向村民了解具體情況。雖然有核實符合貧困申報條件的農(nóng)戶，但卻因“關系”和“人情”而占用了扶貧資源。2017年末，聯(lián)富村貧困人口52人是根據(jù)入戶調(diào)查數(shù)據(jù)得出，而下圩鎮(zhèn)的貧困人口登記中為66人，很顯然在這過程中沒有堅持科學的識別標準。

1.2 管理制度不完善導致措施落實不到位

措施實施應逐步落實到位才能推動發(fā)展，有貧困戶沒有得到具體的幫扶措施：①對脫貧攻堅戰(zhàn)精準幫扶措施政策以及措施的具體操作步驟不了解。②即使知道政策信息卻仍未得到任何的幫扶措施，應思考是否政府部門的工作效率原因引起[5]。③沒有得到幫扶措施。由于幫扶責任人宣傳不夠深入，貧困戶的獲得感和認同感不高。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)該村的部分貧困人員對象沒有獲得真正的幫扶，針對部分貧困人口只是表面上實施了幫扶，這些無不表明幫扶措施是落實不到位，管理制度仍需加強。

1.3 管理不規(guī)范導致信息數(shù)據(jù)真實性存在缺漏

目前我國缺乏專門統(tǒng)一性的數(shù)據(jù)管理庫，尤其是針對貧困數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計上容易出現(xiàn)錯誤或缺漏，因此無法精準地對一切貧困戶進行辨認。由于宣傳不到位等原因，農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與扶貧工作人員之間存在不符合實際情況的扶貧登記信息，扶貧對象無法精準辨別等問題，導致出現(xiàn)聯(lián)系扶貧，交情和面子的扶貧，扶貧資源浪費與不合理利用等不良現(xiàn)象，這些情況下統(tǒng)計的信息數(shù)據(jù)真實性仍待審核。加上識別標準不統(tǒng)一，扶貧工作人員在村委陪同下的村落走訪調(diào)查，由于某種原因會疏忽真正需要扶持的貧困農(nóng)戶。

1.4 考核機制不完善導致監(jiān)管力度明顯不夠

近幾年常有網(wǎng)絡媒介曝光那些扶貧違規(guī)情況。比如，2014年海南省曝出2個億的違規(guī)扶貧資金;同年廣西馬山縣將脫貧數(shù)目夸大9%，有3 000非貧困人員占用扶貧名額;2015年貴州省20個縣為了更大程度地獲取國家補貼故意在上報過程中加深貧困程度等[6]。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)聯(lián)富村也出現(xiàn)有些貧困戶的佐證材料和臺賬不齊全，如幫扶手冊發(fā)放、填寫情況不完善、不夠規(guī)范情況;還有幫扶聯(lián)系卡上墻情況，查看時并未完全上墻，已上墻的貧困中，有個別貧困戶的脫貧措施未填寫;有的貧困戶為某年的脫貧戶，已得到“脫貧光榮證”，但門口掛的是藍色底的“貧困戶聯(lián)系卡”，與實際上應掛紅底幫扶聯(lián)系卡不符。由此可見，不健全的審核制度在各地的實施中出現(xiàn)了嚴峻的漏洞，尤其是經(jīng)濟發(fā)展好一點的地區(qū)的扶貧考核更易被忽視。由于懲罰力度不夠，考核機制有漏洞加上缺乏相應的監(jiān)管制度才會導致扶貧不法行為出現(xiàn)的問題，當然，想要很好的回避扶貧不法問題就應該要有精確的賞罰制度和考核體制，還應有健全相應的監(jiān)管機制。

2 精準扶貧實踐過程中存在問題原因分析

2.1 貧困戶對精準扶貧政策不了解

貧困戶本身對公共事務比較冷漠，加上缺乏必要的外界信息渠道，對扶貧關注力度不高，對這些不了解，故而對脫貧改革響應度不高[7]。農(nóng)民參與農(nóng)村扶貧開發(fā)行動的，應該發(fā)動貧困戶的主體意識，讓貧困戶的參與行動貫穿到精準扶貧幫扶和援助工作的全過程中。這樣才能幫助高精準度的扶貧工作順利進行，也保證了農(nóng)戶參與扶貧的權(quán)利與知曉情況的權(quán)利。但是由于扶貧政策的宣傳的不到位和主要責任人的疏忽等原因致使農(nóng)戶對扶貧工作不了解，也不會貿(mào)然地積極配合扶貧工作進行，其參與度低也直接影響扶貧工作的效率，使脫貧的道路更加艱巨。

2.2 貧困戶脫貧存在錯誤思想

要提高自身的發(fā)展實力，就需要有確切的思想引導。精準扶貧工作在實踐過程中會存在多種問題，推進難度大，有一些農(nóng)民缺乏主動精神，仍有少數(shù)貧困戶存在“等、靠、要”等懶惰思想還沒根本性的轉(zhuǎn)變[8]，如部分貧困戶不愿發(fā)展產(chǎn)業(yè)，他們?nèi)魺o其事地接受政府提供的補貼，卻忽視那些能夠產(chǎn)生更大利益的生產(chǎn)援助措施，或消極地實施和拒絕直接援助。這只著眼于直接經(jīng)濟利益而忽視了長期經(jīng)濟價值創(chuàng)造的想法使他們“一心一意”地生存，希望通過享受五保、低保等救濟政策不勞而獲，而不是致力于脫離“貧?！?還有貧困戶在通過村屯道路等公益性項目建設上不參與、不支持、不配合;還有在開展“雙認定”工作中拒絕提供準確收入信息等現(xiàn)象，表明貧困戶仍然存在一些錯誤消極的思想。

2.3 幫扶隊伍對脫貧攻堅幫扶政策宣傳不夠

對開展精準扶貧工作有舉足輕重的作用是準確地精準扶貧宣傳，這直接影響到精準扶貧的成敗效果。通過傳播政策可以保障農(nóng)民知情權(quán)，清楚地了解到精準脫貧的近況。因此在政策執(zhí)行過程中，政策的公開性不應小。有主要責任人負責引導，在幫扶政策中給貧困戶指引方向，才能更好的打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。由于一些幫扶人員沒有真正開展幫扶工作，把此工作作為一項高層次的任務來認真對待，因此沒有向群眾詳細地宣傳精準扶貧戰(zhàn)略，造成貧困戶對幫扶工作滿意度低，大多對準確扶貧的具體內(nèi)容和意義認識不足，故而對扶貧工作不予以充分支持，甚至會對冗長乏味的調(diào)查工作產(chǎn)生抵抗心理。

2.4 貧困村“兩委”干部作用薄弱

基層扶貧工作責任繁重，“兩委”村干部在貧困農(nóng)村起到引導作用。村干部是最直接比較了解村里的情況，那種農(nóng)戶是貧困戶，那些需要申請，各家大致情況怎么都應該大致上掌握。對于那些符合貧困戶情況的農(nóng)戶也應該積極鼓勵其參與脫貧，向大家宣傳扶貧政策，引導農(nóng)戶行動，充分發(fā)揮自己作為村干部的作用。但是這種情況不盡然，扶貧工作開發(fā)到現(xiàn)在仍然有一些“兩委”卻對本村脫貧攻堅情況掌握不清，思路不明。如有部分貧困村村“兩委”干部對本村的情況掌握不清楚、數(shù)據(jù)不準確等，致使貧困戶得不到脫貧的幫助。在脫貧攻堅道路上對情況不了解很難做出解決判斷，起到引導帶領作用，因此“兩委”干部的作用尤為重要。

3 推進農(nóng)村精準扶貧政策落實的對策

3.1 優(yōu)化精準扶貧的主體

推進扶貧工作的進程，首先應該明確“扶持誰”，即貧困對象。扶貧工作的推進少不了貧困對象的參與。貧困戶若想盡早摘掉“貧困帽”，應積極參與脫貧解困計劃，以此響應國家扶貧開發(fā)工作。扶持貧困對象應優(yōu)化貧困主體，使主體有主動意識，自主加入扶貧開發(fā)計劃工作中，提高滿足感。

①自上而下與自下而上相結(jié)合，提高農(nóng)戶參與度。從國家到地方再到貧困戶，從貧困對象的符合申報計劃條件、根據(jù)申報程序申請，到受理相關單位審核、扶貧資金是否到位等，應該逐一落實到位，確保二者相結(jié)合。鼓勵貧困農(nóng)戶積極參與，出臺多項優(yōu)惠政策，融入脫貧致富的氛圍中。

②加強“兩委”干部的責任，提高干部的責任心。村級“兩委”起引導作用，“兩委”干部通過宣傳扶貧政策，使農(nóng)民了解政策，引導貧困農(nóng)民參與脫貧計劃。在農(nóng)民對政策不了解或不懂的地方，“兩委”干部就應該發(fā)揮作用了，耐心認真地講解關于脫貧問題。同時，應加強幫扶人的責任，使其擔起責任認真負責。

③鼓勵多方參與，整合社會資源。鼓舞社會群體積極參與，壯大扶持的隊伍建設，增強脫貧致富力度。通過社會各界力量的幫助，可以減少或緩解政府的壓力，進而加強了團結(jié)凝聚力。

3.2 優(yōu)化精準扶貧機制

針對誰來扶這個問題值得很認真思考。完善的制度應該比較有法律保障，通過制度來保障扶貧工作順利進行，精確辨認扶貧目標，落實援助措施，健全管理制度，健全考核機制每一環(huán)節(jié)的工作都要認真對待。

①創(chuàng)新精準識別機制，加強政策宣傳力度，調(diào)動農(nóng)民參與積極性。由于目前的精準識別工作還不夠成熟，所以創(chuàng)新對象識別機制，鎖定符合貧困條件的對象，認真核實貧困對象的基本信息。加快建檔立卡信息和低保、公安系統(tǒng)等銜接信息步伐，在識別標準上轉(zhuǎn)變根據(jù)收入來識別貧困戶的方法，形成多方位的貧困辨認體制。另外，不可忽略對扶貧政策的積極解讀，想要農(nóng)民了解政策就要深入農(nóng)村，鼓勵農(nóng)民積極參與，提高參與積極性，使農(nóng)民有自主的意識，順利推動扶貧工作。

②貫徹精準幫扶措施，確保落實到位。認真貫徹落實援助舉措，確保做到位，做到“有進有出”。如果幫扶措施沒有落實到位，貧困戶就得不到幫扶，就難以摘除“貧困帽”，扶貧開發(fā)工作就不能順利進行。應該避免出現(xiàn)有始無終的的情況，如果貧困戶剛得到的幫扶卻因為幫扶措施沒有落實到位而不了了之，始終沒有得到解決，此后難免會對扶貧工作喪失熱情，降低積極性。因此，扶貧開發(fā)工作的實現(xiàn)目標，要層層落實跟進。

③完善管理機制，強化保障制度。完善管理制度，確保扶貧登記信息管理一體化，扶貧資源合理利用，扶貧資金落實到位和撥付程序簡單化。如完善激勵約束可以增強扶貧干部的使命感和迫切感，激勵貧困對象踴躍主動脫貧脫帽。精準扶貧是一項長期性且艱苦的工作，當中有許多不確定性的要素可能會影響到扶貧工作繼續(xù)，因此需要強化保障制度來確保扶貧工作的高效順利進行[9]。如在社會保障上，對醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障就需要根據(jù)地方貧困的實際情況和需求來強化。

④健全精準考核機制，細化考核指標，強化責任。健全考核制度，制定統(tǒng)一的考核標準，促使扶貧工作人員認真工作，尤其是幫扶責任人。為了保證扶貧工作的客觀性和真實性，應提高評估指標和健全準確、科學的數(shù)據(jù)收集和評價體系，并將評估付諸實踐。同時，強化落實責任，將扶貧工作責任落到實處，對村對人，確保扶貧工作人員保持對該項工作的的積極性，做到認真落實工作任務，堅決懲罰那些數(shù)據(jù)弄虛作假不法的行為，確保高效能完成工作任務。還可以引入多維的評價監(jiān)督機制，多聽民心、多了解民情，這樣才能使扶貧績效考核指標體系更具權(quán)威性，有力地促進扶貧任務的完成和目標的實現(xiàn)。

3.3 優(yōu)化整合扶貧資源

要推進扶貧開發(fā)工作需要人力、物力，而且扶貧工作是一項艱苦任務，所以更需要優(yōu)化整合資源。

①創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，因地制宜，根據(jù)地方特色發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。興化市積極鼓勵發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)扶貧模式，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身實際情況制定產(chǎn)業(yè)計劃，有全面發(fā)展的，也有特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的，其中聯(lián)富村大力推行養(yǎng)殖扶貧，主導發(fā)展高效漁業(yè)和特色養(yǎng)禽產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)扶貧工作，帶動農(nóng)民致富，實現(xiàn)“定向扶貧”。

②完善基礎設施建設，加大公共服務供給。完善基礎設施建設和加大公共服務供給對擺脫貧困有重要意義[10]。如在聯(lián)富村建立了“村級公共服務中心”項目、村藍球場、村戲臺等，交通部門也加快建設了村級公路，提供道路建設補貼，改善了農(nóng)村生活環(huán)境。同時，水利部門大力推進水利基礎項目的建設，也取得了極佳效果。

4 結(jié)語

貧困問題一直是個難點，還是干擾發(fā)展中國家甚至各個發(fā)達國家的全球性難題。各個國家一直在努力找適合本國發(fā)展的途徑以便更好的減少貧困，使人民能夠共享人類經(jīng)濟繁榮發(fā)展帶來的成果。而精準扶貧是對扶貧政策開發(fā)的復雜形勢做出的階段性調(diào)整。通過精確辨認目標、準確到位的措施、準確充分使用資金、多方位考核的體系等環(huán)節(jié)來解決復雜形態(tài)下的窮苦問題。但是，在扶貧開發(fā)工作的過程中也出現(xiàn)諸多的問題，而這些挑戰(zhàn)可能會導致減貧的精確性。然而造成這些問題的原因是復雜的，包括基層扶貧力量不足、貧困家庭活力薄弱等，針對這些原因提出一些對策以其對高精準扶貧舉措的實施有借鑒意義[11]。

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