公共教育投資與人力資本積累：基于歐盟的聚類分析

摘要：根據(jù)選定的 8 個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì) 28 個(gè)歐盟成員國(guó)進(jìn)行聚類分析，結(jié)果表明：在 2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)前后兩個(gè)階段，公共教育動(dòng)態(tài)相對(duì)比較穩(wěn)定;各個(gè)聚類集群在經(jīng)濟(jì)危機(jī)前后都整體上趨向于聚合。盡管發(fā)生了危機(jī)，歐盟國(guó)家仍繼續(xù)將政府支出的一大部分用于教育;經(jīng)濟(jì)危機(jī)在客觀上促進(jìn)了各國(guó)教育公共支出政策的趨同;人力資本投資十分重要，國(guó)家作為人力資本的投資者具有有效性。分析研究結(jié)論對(duì)我國(guó)有兩個(gè)方面的政策啟示：一是要更加重視教育事業(yè)，加大公共支出對(duì)教育的投入力度;二是要補(bǔ)齊教育短板，優(yōu)化公共教育支出結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：教育投資;公共支出;人力資本;聚類分析;歐盟國(guó)家

中圖分類號(hào)：G40-054 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：CN61-1487-（2020）10-0107-04

一、歐盟國(guó)家公共教育支出概況

教育被認(rèn)為是對(duì)人力資本的長(zhǎng)期投資。Kotzev 等（2008 年）認(rèn)為，“如果沒有政府對(duì)教育的投入，人力資本的投資就會(huì)短缺”。如果沒有知識(shí)和技能的積累，社會(huì)及個(gè)人就無(wú)法發(fā)展并將其轉(zhuǎn)化為物質(zhì)和金融方面的資本（Locatelli，2018）。這也解釋了為什么各國(guó)政府通過適當(dāng)?shù)慕逃A(chǔ)設(shè)施和控制教育進(jìn)程，以及相關(guān)費(fèi)用的政策，為提供教育這種公共物品（或混合物品）支出大筆經(jīng)費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自 21 世紀(jì)初以來，歐盟成員國(guó)的政府公共教育支出（Government Education Expenditure，GEE） 總額增長(zhǎng)了 40% 以上，增長(zhǎng)約 2000 億歐元（從 2001 年的 5000 億歐元增長(zhǎng)到 2016 年的 7000 億歐元），如圖 1所示。

雖然在金融危機(jī)的頭兩年（2008—2009 年），歐盟公共教育支出（GEE）的增長(zhǎng)速度較慢，但 GEE 占 GDP 的比重卻提升了，這意味著將更多的 GDP 份額分配給人力資本和其他與教育直接相關(guān)的公共物品的投資。在2001—2016 年，GEE 占 GDP 的比重（約 5%）與 GEE占政府一般公共支出（General Government Expenditure， GGE）的比重（介于 10% 和 11% 之間）都保持相對(duì)穩(wěn)定。自 2011 年以來，雖然歐盟國(guó)家政府公共教育支出的總額在持續(xù)增長(zhǎng)，但增幅呈現(xiàn)逐步放緩的趨勢(shì)，并且教育支出的名義值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和政府一般公共支出的比重一直在下降。根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2001—2016 年歐盟公共教育支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別為 4.9%、5.0%、5.1%、5.0%、5.0%、5.0%、4.9%、4.9%、5.3%、5.1%、5.0%、4.9%、4.9%、4.8%、4.7%，占一般預(yù)算支出的比 重 分 別 為 10.9%、11.1%、11.0%、10.9%、10.9%、11.0 %、10.9 %、10.7 %、10.5 %、10.5 %、10.5 %、10.2%、10.1%、10.2%、10.2%、10.2%從不同教育層次看，歐盟數(shù)據(jù)顯示，大約 40% 的公共教育支出用于學(xué)齡前和 / 初等教育階段，約三分之一分配給中等教育。這些數(shù)據(jù)證實(shí)了這樣一種觀點(diǎn)，即在某些假設(shè)下，教育可以成為公共物品。歐盟成員國(guó)將大約 3/4 的公共教育支出用于義務(wù)教育階段，以便將所有公民都納入進(jìn)來。其中，僅有 15%—20% 的公共教育支出分配給高等教育，其余 5%—10% 則用于研發(fā)和其他教育服務(wù)。從交易類型看，公共教育支出的最大份額用于“員工薪酬”科目（約 60%），15% 左右用于“中間消費(fèi)”科目，其余部分則用于社會(huì)福利、流動(dòng)性轉(zhuǎn)移以及資本投資。因此，歐盟國(guó)家的公共教育支出主要用于當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付，只有一小部分用于（人力）資本成本。

二、研究方法和研究數(shù)據(jù)

（一）研究方法

接下來進(jìn)行國(guó)別分析，剖析各國(guó)政策的共性與特性。我們使用聚類分析方法，根據(jù)歐盟成員國(guó)共公共教育支出的特征將其分類為不同的組（集群）。聚類分析最重要的環(huán)節(jié)就是分類標(biāo)準(zhǔn)（指標(biāo)）的選擇。雖然理論上有一系列指標(biāo)反映國(guó)家在教育中的作用，但本文使用最相關(guān)的指標(biāo)。就社會(huì)層面而言，Kazakov（2001）認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家人力資本投資最重要的指標(biāo)就是政府公共教育支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重（以 GEEGDP 表示）。

（二）數(shù)據(jù)指標(biāo)

公共教育支出按教育層次可以進(jìn)一步細(xì)分，并形成以下更為具體的指標(biāo)：

1、學(xué)齡前和小學(xué)的政府公共教育支出占政府一般支出的比例（以 PPPE 表示）;

2、政府中等教育支出占政府一般支出的比例（以SE 表示）;

3、中等后非高等教育的政府支出占政府一般支出的比例（以 PSNE 表示）;

4、政府高等教育支出占政府一般支出的比例（以TE 表示）;

5、政府無(wú)法按教育層次界定的教育支出在一般政府支出中所占比例（以 ENL 表示）;6、政府附屬教育服務(wù)支出占政府一般支出的比例（以 SEE 表示）;

7、政府研發(fā)教育支出占政府一般支出的比例（以RD 表示）;

8、其他地方未將政府教育支出（不另分類）列為一般政府支出的一部分（以 ENEC 表示）;

9、政府教育雇員補(bǔ)償支出占政府雇員補(bǔ)償支出總額的份額（以 CEE 表示）;

10、政府教育投資支出占政府資本投資支出的份額（以 CIE 表示）。

本文的聚類分析基于非層次的聚類過程，利用均值聚類分析方法，按照政府對(duì)公共支出中教育優(yōu)先的高、中、低程度，將歐盟成員國(guó)初步分為 3 個(gè)聚類。

（三）研究數(shù)據(jù)

本文根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局公布的 2001—2016 年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。政府教育支出根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局的方法進(jìn)行分組，該方法基于國(guó)際教育標(biāo)準(zhǔn)分類（ISCED）和一些附加分類。由于 2007 年和 2008 年的爆發(fā)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，我們將數(shù)據(jù)分為兩個(gè)子期：第一期為 2001—2008 年，第二期為 2009—2016 年。將這些國(guó)家分組后，利用這兩個(gè)子期間的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，以確定其中一些國(guó)家在經(jīng)濟(jì)危機(jī)前后保留指數(shù)的水平。聚類分析要求提供給定時(shí)間點(diǎn)的公共教育支出數(shù)據(jù)。由于歐盟統(tǒng)計(jì)局按教育層次統(tǒng)計(jì)的政府公共教育支出數(shù)據(jù)不完整，為了消除某些年份的極端值（Velichkov &Stefanova，2018），使了選定子期的平均值。這樣處理不會(huì)影響最終的結(jié)果，因?yàn)楣步逃С稣?GDP 的百分比和政府總支出（按教育水平）的百分比隨時(shí)間變化相對(duì)緩慢（Polcyn，2015）。

三、研究結(jié)果

為了在國(guó)家聚類分組中獲得更好的精度，對(duì)選定的指標(biāo)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)顯著性檢驗(yàn)。統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)結(jié)果表明，一些指標(biāo)（PSNE、RD 和 ENEC）在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上不顯著， 因而必須剔除。因此，使用剩下的 8 個(gè)指標(biāo)（GEEGDP、PPPE、SE、TE、ENL、SEE、CEE 和 CIE）進(jìn)行聚類分析， 聚類分析結(jié)果如表 1 所示。

第一個(gè)集群包含根據(jù)選定的 8 個(gè)指標(biāo)優(yōu)政府先考慮教育支出的 10 個(gè)歐盟成員國(guó)，這些國(guó)家分別為，包括立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞、比利時(shí)、荷蘭、盧森堡、葡萄牙、塞浦路斯、波蘭和斯洛文尼亞，其中前 4 個(gè)國(guó)家為波羅的海國(guó)家。在這 10 個(gè)國(guó)家中，有 4 個(gè)國(guó)家（立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞和塞浦路斯）的公共支出總額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比率稍低，但總體水平仍然比較高，這強(qiáng)調(diào)了教育在這些國(guó)家的重要作用。這一個(gè)集群的組成國(guó)家在 2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)前后都是一致的。

第二個(gè)集群包含根據(jù)選定的 8 個(gè)指標(biāo)，政府在教育方面的支出處于中等優(yōu)先地位的國(guó)家。該集群的核心代表是英國(guó)、芬蘭、羅馬尼亞、瑞典和丹麥等 5 個(gè)國(guó)家。直到 2008 年，馬耳他和愛爾蘭仍然是這個(gè)集群的成員國(guó)，但 2008 年以后該兩國(guó)就不在這一集群了，而西班牙卻加入了第二集群。因此，在 2001—2008 年間，第二集群由 7 個(gè)成員國(guó)組成，在 2009—2016 年間，該集群由 6 個(gè)成員國(guó)組成?？赡芎芏嗳藭?huì)對(duì)丹麥和瑞典被納入這一集群感到驚訝，因?yàn)檫@兩個(gè)國(guó)家的教育公共支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例最高，但這些國(guó)家的公共支出總額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例也最高（遠(yuǎn)高于歐盟平均水平），這表明國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了強(qiáng)有力的干預(yù)。因此，“公共教育支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重”不應(yīng)被視為國(guó)家干預(yù)教育的唯一措施。如果我們將政府的教育支出總額（不論水平高低）視為公共支出總額的一部分，我們將看到，在2001—2016 年期間，愛沙尼亞、立陶宛、拉脫維亞、塞浦路斯、斯洛文尼亞和葡萄牙等國(guó)家屬于第一類，排名高于瑞典和丹麥。與此同時(shí)，瑞典和丹麥，以及英國(guó)和芬蘭， 都是歐盟國(guó)家中報(bào)告教育雇員薪酬占政府雇員薪酬支出總額比例最低的國(guó)家。

第三個(gè)集群包括的國(guó)家最多。按照上述 8 個(gè)指標(biāo)， 這些國(guó)家是歐盟成員國(guó)中在教育方面的參與度低于其他經(jīng)濟(jì)部門的國(guó)家。這一集群在 2001—2008 年間包括 11個(gè)國(guó)家，在 2009—2016 年間包括 12 個(gè)國(guó)家。其中，包括歐盟 5 大經(jīng)濟(jì)體中的 4 個(gè)（德國(guó)、意大利、法國(guó)、西班牙），以及奧地利、克羅地亞、保加利亞、希臘、匈牙利、斯洛伐克和捷克。

表 1 給出了每個(gè)集群中成員國(guó)與集群簇形中心（cluster centroids）的距離數(shù)據(jù)，這一數(shù)據(jù)可以衡量集群內(nèi)距離（Naidenov，2016），以確定集群內(nèi)的國(guó)家是分離還是聚合。結(jié)果表明，第一個(gè)集群和第三個(gè)集群內(nèi)成員國(guó)與簇形中心的平均距離在兩個(gè)時(shí)期呈現(xiàn)減小的趨勢(shì)（第一個(gè)集群0.3 個(gè)百分點(diǎn)、第三個(gè)集群0.298 個(gè)百分點(diǎn)），這表明 2001—2008 年間這些國(guó)家在這些集群中的收斂性大于 2009—2016 年。在 2009—2016 年間，第二個(gè)集群內(nèi)的國(guó)家于簇形中心之間的平均距離增加了，表明第三集群內(nèi)的國(guó)家在政府共公告教育支出方面存在差異性趨勢(shì)。

歐盟成員國(guó)的聚類集群，部分基于下表 2 中的數(shù)據(jù)。

表 2 給出了基于選擇的 8 個(gè)指標(biāo)以及由多次迭代產(chǎn)生的最終迭代集群結(jié)果。注意，集群簇形中心是在所有國(guó)家加入集群后計(jì)算出來的，而不是在每一個(gè)國(guó)家加入之后通過連續(xù)的重新計(jì)算得出的。

表 2 中的數(shù)據(jù)是一個(gè)很好的分析起點(diǎn)，可以從不同的教育水平更詳細(xì)地進(jìn)行聚類分析。這表明，在這 2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)前后兩個(gè)時(shí)期，第一個(gè)集群國(guó)家的教育被認(rèn)為比其他兩組國(guó)家（第二和第三集群）更重要。在2001—2008 年間，在高等教育的政府公共支出（TE%） 方面，第二集群中的國(guó)家優(yōu)于第一集群中的國(guó)家，但在2009—2016 年間，它們的相對(duì)位置發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。自 2008 年以來，第二集群中只有丹麥（0.5 個(gè)百分點(diǎn)）的高等教育公共支出占公共支出總額的比例有所上升，但在第一集群中盧森堡、立陶宛、塞浦路斯和比利時(shí)的高等教育公共支出占公共支出總額的比例都有所上升，增幅分別為0.6 個(gè)百分點(diǎn)、0.11 個(gè)百分點(diǎn)、0.21 個(gè)百分點(diǎn)、0.15 個(gè)百分點(diǎn)。

在 2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)前后兩個(gè)階段，第二集群的國(guó)家在 8 個(gè)選定的指標(biāo)中，有 6 個(gè)優(yōu)于第三集群的國(guó)家，但第一集群的國(guó)家有 7 個(gè)指標(biāo)優(yōu)于第三集群的國(guó)家。這證實(shí)了這樣一個(gè)假設(shè)，即第二集群國(guó)家的政府對(duì)教育公共支出給予中等優(yōu)先權(quán)。在 2009—2016 年間，第二集群的國(guó)家在學(xué)前教育和初等教育（PPPE）方面投入了更多的支出;但在這一方面第三集群的國(guó)家（包括保加利亞） 正在趕上第一和第二集群，自 2007—2016 年保加利亞的PPPE 提升了 0.5 個(gè)百分點(diǎn)。

第三集群的國(guó)家在輔助教育服務(wù)支出方面處于領(lǐng)先地位。值得注意的是，在 2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)前后兩個(gè)階段， 在教育雇員補(bǔ)償支出占政府雇員補(bǔ)償支出總額的比重方面，第三集群的國(guó)家均優(yōu)于第二集群的國(guó)家。但是，第三集群的國(guó)家在政府教育支出總額方面，均落后于其他兩個(gè)集群。

分析結(jié)果表明（如表 2 所示），在 8 個(gè)選定指標(biāo)中，有 6 個(gè)是在歐盟成員國(guó)之間趨同，只有一個(gè)指標(biāo)的差異水平保持不變。與 2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)前相比，危機(jī)后（2009—2016 年）三個(gè)集群在初等和中等教育的政府公共支出（21.34%）方面的趨同性最高，對(duì)這種趨同貢獻(xiàn)最大的兩個(gè)成員國(guó)是匈牙利和保加利亞。匈牙利、保加利亞和英國(guó)，是經(jīng)濟(jì)危機(jī)后 SE 指標(biāo)增長(zhǎng)率最高的三個(gè)國(guó)家。另一方面，各集群之間的顯著差異只存在于教育中雇員補(bǔ)償支出占政府雇員補(bǔ)償支出總額（CEE）的比例上，這一比例為 3.28%。

四、結(jié)論

本文利用歐盟成員國(guó) 2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)前后兩個(gè)階段（2001—2008 年和 2009—2016 年）的教育支出數(shù)據(jù)，根據(jù)教育公共支出占 GDP 的比例（GEEGDP）、學(xué)齡前和小學(xué)的政府公共教育支出占政府一般支出的比例（PPPE）、政府中等教育支出占政府一般支出的比例（SE）、政府高等教育支出占政府一般支出的比例（TE）、政府無(wú)法按教育層次界定的教育支出在一般政府支出中所占比例（ENL）、政府附屬教育服務(wù)支出占政府一般支出的比例（SEE）、政府教育雇員補(bǔ)償支出占政府雇員補(bǔ)償支出總額的份額（CEE）、政府教育投資支出占政府資本投資支出的份額（CIE）等 8 個(gè)指標(biāo)，對(duì) 28 個(gè)歐盟成員國(guó)進(jìn)行聚類分析，比較 2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)前后兩個(gè)階段歐盟國(guó)家教育公共支出政策的趨同性和異質(zhì)性。我們根據(jù)選定的 8 個(gè)指標(biāo)，將 28 個(gè)歐盟成員國(guó)分為 3 個(gè)聚類集群，研究結(jié)果表明：（1）選定的 8 個(gè)指標(biāo)，在 2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)前后兩個(gè)階段，動(dòng)態(tài)相對(duì)比較穩(wěn)定。除了極少數(shù)例外，每個(gè)集群（作為一個(gè)組合）內(nèi)部以及集群之間都沒有顯著的差異性。（2）各個(gè)聚類集群在經(jīng)濟(jì)危機(jī)前后都整體上趨向于聚合。盡管發(fā)生了危機(jī)，歐盟國(guó)家仍繼續(xù)將政府支出的一大部分用于教育。（3）盡管保加利亞是不太愿意投資教育的國(guó)家，但自 2017 年開始該國(guó)在公共支出中顯著地優(yōu)先考慮了教育支出，如果將分析的時(shí)間區(qū)間拉長(zhǎng)，保加利亞的聚類歸屬可能發(fā)生較大的變化。

（4）2008 年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在客觀上促進(jìn)了各國(guó)教育公共支出政策的趨同。特別是在 2019—2016 年間，三個(gè)集群在初等和中等教育的政府公共支出（21.34%）方面的趨同性最高，對(duì)這種趨同貢獻(xiàn)最大的兩個(gè)成員國(guó)是匈牙利和保加利亞。

本文的研究結(jié)論對(duì)于我國(guó)的公共教育支出政策具有以下重要的政策啟示：

第一，更加重視教育事業(yè)，加大公共支出對(duì)教育的投入力度。世界各國(guó)都十分重視教育，在財(cái)政支出方面予以重點(diǎn)保障，并不斷增加公共教育支出，即便在經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生之后，歐盟國(guó)家的教育投入占比和增幅也未出現(xiàn)明顯的下滑，一些國(guó)家甚至還出現(xiàn)了逆勢(shì)增長(zhǎng)的政策趨勢(shì)（Mo?teanu&Cretan，2011）。相比歐盟國(guó)家，我國(guó)的公共教育支出無(wú)論是在規(guī)模還是在占比方面均有差距。為了促進(jìn)教育事業(yè)更好地發(fā)展，培養(yǎng)更多的人才，提升國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升公共教育支出的比重。

第二，補(bǔ)齊教育短板，優(yōu)化公共教育支出結(jié)構(gòu)。歐盟國(guó)家的科學(xué)技術(shù)在很多領(lǐng)域走在世界的前列，其關(guān)鍵在于政府大力支持教育事業(yè)，培養(yǎng)了大量的科技人才。從本文的分析看，歐盟國(guó)家的教育公共支出結(jié)果呈現(xiàn)一種趨同的趨勢(shì)。反觀我國(guó)的教育支出，最近二十年來持續(xù)增長(zhǎng)，并且占 GDP 和政府公共支出的比重都有所提升， 但存在增長(zhǎng)不平衡、結(jié)構(gòu)不夠合理的問題。

因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，突出補(bǔ)齊短板的功能，進(jìn)一步優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)。特別是要調(diào)整高等教育增長(zhǎng)快、基礎(chǔ)教育增長(zhǎng)慢的扭曲結(jié)構(gòu)，更加重視對(duì)基礎(chǔ)教育事業(yè)的投入。

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作者簡(jiǎn)介：張小芳（1984—），女，單位為重慶工商大學(xué)派斯學(xué)院，主要研究方向?yàn)榻逃?jīng)濟(jì)學(xué)、英語(yǔ)語(yǔ)言文學(xué)。

（責(zé)任編輯：董惠安）